a cura del Dott. Francesco Barchielli



Consiglio di Stato, Sezione IV, 4 maggio 2012


La spontanea esecuzione della pronuncia di primo grado, immediatamente esecutiva, non determina acquiescenza e, pertanto, non si configura, in assenza di specifiche ed inequivoche dichiarazioni sul punto, come comportamento idoneo ad escludere la persistenza dell''interesse ad appellare

SENTENZA N. 2594

La giurisprudenza ha più volte avuto modo di chiarire che la spontanea esecuzione della pronuncia di primo grado, immediatamente esecutiva, non determina acquiescenza e, pertanto, non si configura, in assenza di specifiche ed inequivoche dichiarazioni sul punto, come comportamento idoneo ad escludere la persistenza dell'interesse ad appellare (Cfr. Consiglio Stato, sez. V, 27/05/2011, n. 3196; Consiglio Stato, sez. V, 12/05/2011, n. 2821; Consiglio Stato, sez. IV, 28/03/2011, n. 1877 e molte altre).

FATTO E DIRITTO

Trattasi del progetto di un’importante arteria di collegamento tra il casello autostradale di Treviso nord, la strada statale n. 13 “Pontebbana” che dà accesso a Treviso, e la strada provinciale n. 102 “Postumia” che indirizza il traffico da e per Castelfranco Veneto, finalizzata a convogliare il traffico tutto attualmente concentrato sulla strada provinciale n. 108.
Il progetto preliminare (già avversato, con esito reiettivo, dai ricorrenti unitamente ad altri) è stato approvato dalla Provincia in linea tecnica, dai Comuni di Villorba e Carbonera ai sensi e per gli effetti delle legge regionale n. 27/2003 con valenza di variante urbanistica ed apposizione del vincolo, ed infine, dalla Regione con DGR 26 novembre 2004, n. 2813 e DGR 11 ottobre 2005, n. 2958. Il conseguente progetto definitivo è stato poi approvato in conferenza di servizi con l’assenso espresso di tutte le amministrazioni coinvolte, in variante rispetto al progetto preliminare a causa di lievissimi spostamenti (dell’ordine dei 50 cm) tra l’altro implicanti una riduzione delle aree incise.
Sono insorti dinanzi al TAR Veneto il sig. Schilea e l’Azienda agricola Perocco, proprietari di fondi interessati dal tracciato, deducendo, per quanto qui rileva: 1) violazione dell’art. 8 delle n.t.a. del Piano di area delle “Fontane Bianche” nella parte in cui vieterebbe interventi edificatori in una fascia di rispetto di 20 metri dalle siepi; 2) violazione dell’art. 50 comma 3 della legge regionale n. 11/2004, in quanto l’approvazione delle varianti urbanistiche non sarebbe più di competenza della Regione ma della Provincia.
I due motivi sono stati accolti dal TAR Veneto con sentenza semplificata.
Avverso la sentenza propone ora gravame il Comune di Villorba: la sentenza sarebbe erronea, innanzitutto perché non avrebbe rilevato i profili di inammissibilità del ricorso derivanti dall’essere - lo stesso - diretto contro un progetto definitivo pressoché sovrapponibile a quello preliminare, innanzi già gravato senza successo (sentenza n. 1551/2006, ormai passata in giudicato); erronea altresì nel merito, poiché il tracciato stradale correrebbe complanare all’autostrada lungo la porzione nord del Piano d’area, caratterizzato da un paesaggio agricolo privo di qualsiasi valore ambientale, a differenza della zona umide di interesse paesaggistico collocate a sud dell’area e degli ambiti di riequilibrio collocati centralmente ma sempre lontani dal tracciato dell’opera e da quello dell’autostrada già esistente. La tesi del divieto di edificare, nel mentre troverebbe supporto normativo nelle zone umide grazie all’art. 4 delle n.t.a., e negli ambiti di riequilibrio sulla base dell’art. 18 delle n.t.a. (…non sono consentiti gli interventi edificatori ed infrastrutturali) non troverebbe invece agganci per le aree a sud, ove già passa l’autostrada, atteso che, per le stesse, l’art. 8 delle n.t.a., riferendosi alla fascia di rispetto dalle siepi, vieterebbe soltanto gli interventi edilizi privati e non già quelli infrastrutturali. La sentenza sarebbe altresì erronea nella parte in cui afferma l’incompetenza della Regione ad approvare le varianti urbanistiche, sostenendone il passaggio alla Provincia. Siffatta conclusione fonderebbe su un impianto normativo imperniato sull’art. 50 delle legge regionale n. 11/2004, ancora inoperante, a fronte, invece, dell’immediata operatività del regime transitorio previsto dall’art. 48. In ogni caso le affermazioni del primo giudice risulterebbero definitivamente contraddette dall’interpretazione autentica dell’art.50 fornita dal legislatore regionale a mezzo dell’art. 13 della legge 26 giugno 2008, n. 4.
Spiega appello anche la Regione Veneto per i medesimi motivi.
Si difendono gli originari ricorrenti evidenziando, preliminarmente, la prestata acquiescenza da parte del Comune di Villorba, il quale a seguito della sentenza, e prima che intervenisse la norma di interpretazione autentica, avrebbe spontaneamente riattivato il procedimento trasmettendo il progetto definitivo per l’approvazione alla Provincia di Treviso – approvazione puntualmente intervenuta (e gravata con autonomi ricorsi pendenti presso il TAR Veneto). Tale acquiescenza, anche se relativa al solo capo della sentenza statuente sui profili di competenza, renderebbe inammissibile l’intero appello per difetto di interesse. Nel merito sottolineano l’autonoma lesività del progetto definitivo e la non vincolatività del precedente giudicato avente ad oggetto un atto ormai eliminato dal mondo giuridico; difendono una lettura dell’art. 18 che impone, senza distinzioni in ordine al tipo di attività edificatoria, il divieto di edificare entro i 20 metri dalle siepi. Propongono inoltre appello incidentale: il TAR, pur dichiarando di accogliere il ricorso diretto contro tutti gli atti della procedura di approvazione del progetto definitivo, avrebbe annullato la sola deliberazione regionale di approvazione della variante urbanistica. Chiedono pertanto estendersi la statuizione di annullamento anche alla deliberazione della Giunta provinciale di Treviso n. 484 del 6/11/2006, n. 69934/2006; alla deliberazione consiliare del Comune di Villorba, n. 12 del 21/3/2007; alla deliberazione consiliare del Comune di Villorba, n.45 del 13/06/2007; alla deliberazione della Giunta regionale del Veneto n. 2411 del 31/07/2007.
La causa è stata trattenuta in decisione alla pubblica udienza del 27 marzo 2012.
E’ preliminare l’esame dell’eccezione di prestata acquiescenza al capo della sentenza statuente sulla competenza. Secondo gli appellati, l’aver il Comune di Villorba, a seguito della sentenza, trasmesso gli atti alla Provincia di Treviso, ente ritenuto competente dal primo giudice, significherebbe spontanea e convinta adesione alle statuizioni di prime cure, incompatibile con la volontà di gravarle. L’acquiescenza determinerebbe la formazione della res iudicata sul punto, sicchè la successiva legge regionale che ha interpretato la norma applicata dal giudice traendone conclusioni opposte, non potrebbe trovare applicazione.
La tesi non può essere condivisa. La giurisprudenza ha più volte avuto modo di chiarire che la spontanea esecuzione della pronuncia di primo grado, immediatamente esecutiva, non determina acquiescenza e, pertanto, non si configura, in assenza di specifiche ed inequivoche dichiarazioni sul punto, come comportamento idoneo ad escludere la persistenza dell'interesse ad appellare (Cfr. Consiglio Stato, sez. V, 27/05/2011, n. 3196; Consiglio Stato, sez. V, 12/05/2011, n. 2821; Consiglio Stato, sez. IV, 28/03/2011, n. 1877 e molte altre). Del resto, nel caso di specie, il comportamento dell’amministrazione è stato indotto dalla natura del vizio rilevato, dalla limitazione della statuizione demolitoria alla sola deliberazione regionale di approvazione della variante, e dall’obiettivo, conforme ad una visione efficientistica dell’azione amministrativa, di ridurre i tempi già dilatati dal giudizio e dalle precedenti parentesi giudiziarie, necessari all’esecuzione dell’opera, ferma restando la necessità di una pronuncia definitiva sulle questioni giuridiche controverse. In sostanza, l’amministrazione comunale, dinanzi ad una sentenza provvisoriamente esecutiva che imponeva la rimessione degli atti all’ente competente (poiché questo è l’effetto conformativo derivante dalla sentenza gravata) ha ritenuto, pur non rinunciando a proporre gravame, utile nell’interesse pubblico sollecitare l’approvazione anche da parte dell’Ente dichiarato competente così da riattivare celermente il procedimento, salva la reviviscenza della primigenia approvazione derivante dall’auspicata riforma della sentenza gravata. Siffatto modus procedendi non è affatto sintomatico di acquiescenza.
La premessa agevola l’immediata trattazione del secondo motivo d’appello incentrata proprio sui profili di competenza. A prescindere da quale dovesse essere la soluzione esegetica preferibile allo stato della legislazione antecedente all’emanazione della legge di interpretazione autentica 26/06/2008 n. 4, non v’è dubbio che la fonte da ultimo citata contenga disposizioni di carattere interpretativo, motivate dalle oggettive perplessità scaturenti dalla lettura dell’art. 50 e dell’art. 48 della legge regionale 23 aprile 2004, n. 11, come tali applicabili ai giudizi in corso.
La soluzione interpretativa suggerita dal legislatore regionale circa la portata esegetica del comma 3 dell'articolo 50 della legge regionale 23 aprile 2004, n. 11, è nel senso che “la decorrenza del termine per l'applicazione degli articoli da 1 a 49 non comporta il venir meno della competenza regionale, dettata in via transitoria dall'articolo 48 della medesima legge, all'approvazione degli strumenti urbanistici generali e loro varianti fino all'approvazione dei PAT e comunque fino all'applicazione del comma 4 dell'articolo 48, di trasferimento delle funzioni alle province”.
Dunque sino a quando i PAT non saranno approvati e le funzioni effettivamente trasferite alla Provincia, la competenza della Regione Veneto in ordine all’approvazione delle varianti consentite, è confermata.
Quanto agli ulteriori motivi di appello, focalizzati sui nodi esegetici scaturenti dall’art. 8 delle n.t.a. del Piano d’Area delle Fontane Bianche, si osserva quanto segue.
La norma prevede testualmente che “sono vietati interventi edificatori entro una fascia di almeno 50 mt. dal perimetro della macchia boscata, e almeno 20 mt. dalle siepi e dai filari alberati. In caso di lavori relativi al sottosuolo stradale o di manutenzione dei corsi d’acque non deve essere compromesso l’apparato radicale delle alberature e deve essere garantito il mantenimento delle siepi”.
I ricorrenti in primo grado, ed il giudice di prime cure, ne hanno fornito una lettura che impone il rispetto della fascia dei 20 metri (circostanza che rileva nel caso di specie) in relazione a qualsiasi intervento edificatorio, anche se di carattere infrastrutturale pubblico.
Secondo le amministrazioni appellanti, invece, le prescrizioni vincolistiche devono essere lette nel quadro delle previsioni vincolistiche generali dell’ambito d’area pianificato, e delle caratteristiche specifiche delle diverse zone ricomprese nel Piano; in tal senso sarebbe agevole dedurre che laddove le norme tecniche hanno voluto imporre un divieto assoluto di edificare lo hanno chiaramente esplicitato con espresso riferimento anche alle infrastrutture viarie: E’ il caso dell’art.4 per le aree umide situate a sud che vieta “interventi edificatori ed infrastrutturali entro una fascia di raggio pari ad almeno 20 mt. dal ciglio delle teste di fontanile….” o dell’art. 18 delle n.t.a. che per gli “ambiti di riequilibrio” (zona cuscinetto tra aree poste a sud ed a nord) espressamente prescrive che “non è consentita l’individuazione di nuovi tracciati stradali….”. Ne deriverebbe, sul piano esegetico, la necessaria limitazione del portato vincolistico dell’art. 8 delle n.t.a. (avente ad oggetto le aree a nord prive di interesse naturalistico) alle sole opere edilizie private.
Tale, secondo il Collegio, è l’opzione da preferire. Il Piano d’Area ricomprende un territorio di 468 ettari, dunque molto vasto, estremamente variegato, contemplante una zona tutelata a nord di grande rilevanza naturalistica ed una, a sud (nella quale già passa l’autostrada), in cui predomina una paesaggio agrario ed insistono aree edificabili e luoghi privi di valore paesaggistico.
Proprio in relazione all’ampiezza dell’area, i pianificatori hanno posto specifica attenzione alle opere viarie, avendo cura di precisare ove ed in che modo le stesse sono inibite in considerazione della prevalente salvaguardia e tutela del patrimonio naturalistico. Nelle rimanenti aree di Piano si sono limitati ad imporre un fascia di rispetto all’edificazione privata generatrice di volumi, rispetto a siepi o filari alberati, non estensibile anche alle vie di comunicazione previamente giudicate di pubblico interesse.
Del resto, questa è l’interpretazione “autentica” fornita dalla Direzione regionale della Pianificazione territoriale e dei Parchi che, interpellata in merito dalla Provincia di Treviso, ha chiarito che la norma in questione, nella parte in cui fa riferimento ad interventi edificatori, intende solo quelli che generano volumi che possano alterare il paesaggio agrario, rimanendo non consentita l’individuazione di nuovi tracciati stradali solamente all’interno degli “ambiti di riequilibrio”.
Nondimeno, sul piano sostanziale, deve pur rilevarsi che gli stessi specialisti incaricati di redigere la valutazione di impatto ambientale della nuova arteria stradale hanno escluso qualsiasi incidenza significativa dell’opera sull’assetto vegetazionale esistente, nonché escluso la possibilità che il tracciato comporti un’interruzione dei corridoi ecologici costituiti dalle siepi, considerato che tra l’area di progetto e l’area SIC (sito di importanza comunitaria) “è già presente un’ampia cintura urbanizzata, difficilmente permeabile agli spostamenti della biocenosi”.
Il progetto è quindi esente dai vizi denunciati.
L’accoglimento degli appelli del Comune di Villorba e della Regione Veneto non può che condurre al rigetto dell’appello incidentale proposto dagli originari ricorrente in ordine alla corretta estensione degli effetti demolitori della sentenza di prime cure sull’implicito presupposto che quest’ultima fosse comunque corretta nel tenore delle sue conclusioni.
Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) definitivamente pronunciando sugli appelli, come in epigrafe proposti, li accoglie e, per l'effetto, in riforma della sentenza gravata, respinge il ricorso. Respinge altresì l’appello proposto in via incidentale dagli appellati.
Condanna il sig. Schileo Sergio e l’Azienda Agricola Perocco Vincenzo Maria in persona dell’omonimo titolare, al pagamento in solido delle spese del doppio grado di giudizio, in favore del Comune di Villorba nella misura di €.2.000, ed in favore della Regione Veneto nella misura di €.2000, oltre oneri di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 marzo 2012 con l'intervento dei magistrati:
Giorgio Giaccardi, Presidente
Raffaele Greco, Consigliere
Guido Romano, Consigliere
Andrea Migliozzi, Consigliere
Giulio Veltri, Consigliere, Estensore



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