a cura del Dott. Francesco Barchielli



T.A.R. Campania Napoli, Sezione VIII, 9 maggio 2012


Sui casi in cui i termini di inizio e di ultimazione dei lavori “possono essere prorogati, con provvedimento motivato, per fatti sopravvenuti estranei alla volontà del titolare del permesso”

SENTENZA N. 2140

Si evince dal tenore dell’art. 15, comma 2, del d.p.r. n. 380/2001 che i termini di inizio e di ultimazione dei lavori “possono essere prorogati, con provvedimento motivato, per fatti sopravvenuti estranei alla volontà del titolare del permesso” e “la proroga può essere accordata, con provvedimento motivato, esclusivamente in considerazione della mole dell'opera da realizzare o delle sue particolari caratteristiche tecnico-costruttive, ovvero quando si tratti di opere pubbliche il cui finanziamento sia previsto in più esercizi finanziari”. A fronte di una domanda di proroga del termine di inizio o di ultimazione dei lavori rivolta all’ente locale, quest’ultimo non può, dunque, esimersi dall’esercitare, sia pure in negativo, il potere dilatorio attribuitogli dalla norma citata. Un simile approdo trova, del resto, riscontro nei richiamati principi generali di doverosità e di certezza dei tempi dell’azione amministrativa, rivenienti dall’art. 2 della l. n. 241/1990, nonché nelle parimenti richiamate ragioni di giustizia ed equità, deducibili a presidio dell’interesse vantato dal titolare del ius aedificandi.

FATTO E DIRITTO

1. Col ricorso in epigrafe, Ragozzino Roberto allega che:
- il Comune di Santa Maria Capua Vetere gli aveva rilasciato il permesso di costruire n. 54 del 17 marzo 2004 e l’autorizzazione commerciale del 24 giugno 2004, prot. n. 18643, rispettivamente, per l’installazione e l’esercizio di un impianto distributore di carburanti lungo la via provinciale Galatina – viale Pimpinella;
- poiché i progettati accessi all’impianto in parola non risultavano allineati alla viabilità ordinaria, aveva presentato, in data 25 novembre 2005 (prot. n. 41296), richiesta di variante in corso d’opera, denegatagli con provvedimento del 3 agosto 2006, prot. n. 11388, in base al rilievo dell’intervenuta decadenza del permesso di costruire n. 54 del 17 marzo 2004;
- tale provvedimento declinatorio, impugnato dal Ragozzino dinanzi a questo Tribunale amministrativo regionale con ricorso iscritto a r.g. n. 7033/2006, era stato dapprima sospeso con ordinanza n. 317/2007 e poi annullato con sentenza n. 19880/2008;
- frattanto, in data 14 novembre 2007, la conferenza di servizi all’uopo convocata dal Comune di Santa Maria Capua Vetere aveva approvato la soluzione progettuale che garantiva l’accesso al supermercato Eurospin, altrimenti intercluso rispetto alla viabilità di collegamento al recente casello autostradale di Santa Maria Capua Vetere, divisata con accordo di programma del 23 marzo 2007, ed aveva invitato il Ragozzino a rassegnare analoga soluzione progettuale con riguardo all’impianto distributore di cui al permesso di costruire n. 54 del 17 marzo 2004 ed all’autorizzazione commerciale del 24 giugno 2004, prot. n. 18643;
- il progetto preliminare di accesso dall’impianto distributore di carburanti al cennato svincolo autostradale, presentato dal ricorrente su invito della conferenza di servizi, era stato da quest’ultima approvato in data 19 dicembre 2007;
- il connesso procedimento abilitativo all’installazione ed all’esercizio del predetto impianto era stato, quindi, definito dal Comune di Santa Maria Capua Vetere col rilascio del permesso di costruire n. 89 del 14 novembre 2008 e dell’autorizzazione commerciale del 16 gennaio 2009, prot. n. 598;
- successivamente, nell’ambito della conferenza di servizi all’uopo convocata, l’ANAS s.p.a., con nota del 26 giugno 2009, prot. n. 25322, si era espressa in senso favorevole, la Provincia di Caserta, con nota dell’8 giugno 2009, prot. n. 22934, si era dichiarata incompetente, mentre il Comune di Santa Maria Capua Vetere e la Autostrade per l’Italia s.p.a non si erano pronunciati circa progetto definitivo presentato il 17 aprile 2009 (prot. n. 15787) dal Ragozzino per la realizzazione dell’accesso dal proprio impianto distributore di carburanti alla viabilità di collegamento al recente casello autostradale di Santa Maria Capua Vetere;
- in data 28 luglio 2009 (prot. n. 29432) e 17 dicembre 2009 (prot. n. 47000), il ricorrente aveva presentato anche il progetto esecutivo per la realizzazione del raccordo viario in parola, sul quale la Polizia municipale di Santa Maria Capua Vetere si era pronunciata in senso favorevole con nota del 26 gennaio 2010, prot. n. 309;
- sulla scorta dell’avviso espresso dai propri tecnici incaricati (verbale n. 5 del 7 aprile 2010), il Comune di Santa Maria Capua Vetere, con nota del 13 aprile 2010, prot. n. 15615, aveva, però, preannunciato al Ragozzino, ai sensi dell’art. 10 bis della l. n. 241/1990, i motivi ostativi al rilascio del titolo abilitativo alla realizzazione dei lavori previsti dal citato progetto esecutivo, evidenziando, segnatamente, la “significativa trasformazione urbanistico-territoriale dell’attuale stato dei luoghi con particolare riferimento all’esistente assetto viario”, la quale, siccome “non conforme alle previsioni del p.r.g. vigente”, non avrebbe potuto essere assentita, “se non previa approvazione di variante” a quest’ultimo, “nelle forme di cui alla l.r. Campania n. 26/2004”.
2. Con nota del 17 novembre 2010 (prot. n. 44220), il ricorrente ha presentato osservazioni (integrate con nota del 30 novembre 2010, prot. n. 45770) avverso i motivi di diniego oppostigli, con contestuale richiesta di proroga del permesso di costruire n. 89 del 14 novembre 2008.
Non avendo assunto il Comune di Santa Maria Capua Vetere alcuna determinazione conclusiva dell’avviato procedimento di approvazione del progetto definitivo ed esecutivo per la realizzazione dell’accesso dal previsto impianto distributore di carburanti alla divisata viabilità di collegamento, il Ragozzino ha comunicato, in data 16 settembre 2011, l’invito a rilasciare il titolo abilitativo ed a concedere la proroga de quibus entro il termine di 10 giorni dalla relativa ricezione.
3. Essendo l’amministrazione intimata rimasta inerte anche a seguito della comunicazione del predetto invito, il Ragozzino richiede, col ricorso in epigrafe, notificato il 2 novembre 2011 e depositato il 17 novembre 2011: - la declaratoria dell’obbligo di provvedere sulla richiesta di approvazione del menzionato progetto definitivo ed esecutivo, nonché sulla domanda di proroga del permesso di costruire n. 89 del 14 novembre 2008; - l’accertamento della fondatezza delle predette istanze; - la nomina del commissario ad acta per il caso di ulteriore inerzia di controparte.
A fondamento delle pretese azionate, deduce le seguenti doglianze: violazione e falsa applicazione dell’art. 2 della l. n. 241/1990; violazione del giusto procedimento di legge e dell’art. 97 Cost.; violazione e falsa applicazione degli artt. 15 e 20 del d.p.r. n. 380/2001; contraddittorietà; contrasto con i precedenti.
4. Il Comune di Santa Maria Capua Vetere non si è costituito in giudizio.
5. Alla camera di consiglio dell’8 febbraio 2012, la causa è stata trattenuta in decisione.
6. Il ricorso è fondato quanto alla lamentata illegittimità del silenzio serbato dall’amministrazione intimata.
6.1. Sussiste, innanzitutto, in capo al Comune di Santa Maria Capua Vetere, l’obbligo di provvedere in maniera espressa sulla richiesta di approvazione del progetto definitivo ed esecutivo per la realizzazione dell’accesso dall’impianto distributore di carburanti del Ragozzino alla programmata viabilità di collegamento.
a) In questo senso, possono invocarsi gli indirizzi formatisi con riguardo al silenzio serbato sulla domanda di permesso di costruire dopo il decorso del previsto termine di 15 giorni dalla proposta ovvero dall’esito della conferenza di servizi (cfr. art. 20, comma 7, del d.p.r. n. 380/2001), cui è assimilabile quella convocata dal Comune di Santa Maria Capua Vetere e giammai conclusasi.
Silenzio che, in tale ipotesi, viene dalla prevalente giurisprudenza configurato come inerzia dell'amministrazione quanto al suo obbligo generale di concludere, entro termini certi, il procedimento con un provvedimento espresso, ricondotto, quindi, alla categoria generale di cui all’art. 2 della l. n. 241/1990 e ritenuto azionabile a norma degli artt. 31 e 117 cod. proc. amm. (cfr. TAR Campania, Napoli, sez. III, 29 maggio 2006, n. 6240; sez. II, 1° dicembre 2006, n. 10332; sez. II, 10 dicembre 2008, n. 4080; TAR Marche, Ancona, sez. I, 9 giugno 2006, n. 413; TAR Lazio, Roma, sez. II, 17 settembre 2007, n. 8992; 2 aprile 2008, n. 2821; TAR Puglia, Lecce, sez. III, 19 febbraio 2008, n. 532; 7 novembre 2008, n. 3223; 8 marzo 2011, n. 413; TAR Veneto, Venezia, sez. II, 17 aprile 2008, n. 999; TAR Abruzzo, Pescara, sez. I, 6 novembre 2008, n. 889; TAR Liguria, Genova, sez. I, 30 gennaio 2009, n. 141). O che, seppure attratto – secondo altro orientamento – alla sfera del silenzio significativo, deve intendersi, comunque, presidiato dal rito speciale ex artt. 31 e 117 cod. proc. amm., ai fini di una tutela piena ed effettiva, nonché in omaggio alla regola generale dell’art. 2 della l. n. 241/1990 ed ai sottesi principi di trasparenza e leale collaborazione, che impongono all’amministrazione di rispondere in modo espresso e motivato alle richieste formulate dai privati (TAR Lazio, Latina, 27 giugno 2005, n. 566; TAR Campania, Napoli, sez. II, 29 marzo 2006, n. 3262; TAR Lazio, Roma, sez. II, 17 settembre 2007, n. 8992; 5 ottobre 2007, n. 9819).
b) Nello stesso senso depone anche la disciplina in materia di conferenza di servizi, relativa, appunto, al modus procedendi prescelto, nella specie, dall’amministrazione intimata.
L’art. 4, comma 7, del d.p.r. n. 447/1998 (nella specie applicato) stabilisce, infatti, – analogamente all’art. 14, ter, comma 3, della l. n. 241/1990 – che il procedimento di autorizzazione per la realizzazione, l'ampliamento, la ristrutturazione e la riconversione di impianti produttivi debba concludersi nel termine di cinque mesi.
c) A favore della predicata sussistenza dell’obbligo di provvedere in maniera espressa sull’istanza di approvazione del progetto definitivo ed esecutivo rassegnato dal Ragozzino, militano, infine, anche ragioni sostanziali di giustizia ed equità (cfr. Cons. Stato, ad. plen., 9 gennaio 2002, n. 1; sez. IV, 14 dicembre 2004, n. 7975; sez. VI, 11 maggio 2007, n. 2318; TAR Campania, Salerno, sez. II, 28 marzo 2007, n. 312; 10 aprile 2008, n. 547; TAR Lazio, Roma, sez. II ter, 11 ottobre 2007, n. 9948; sez. I, 7 gennaio 2008, n. 69; TAR Calabria, Catanzaro, sez. I, 19 maggio 2008, n. 52; 31 marzo 2009, n. 314; TAR Marche, Ancona, 28 ottobre 2008, n. 961; TAR Sardegna, Cagliari, sez. I, 11 maggio 2009, n. 671), deducibili a presidio dell’interesse tutelabile vantato dal ricorrente, impegnatosi a fornire elaborati tecnici, chiarimenti e controdeduzioni all’amministrazione richiedente (cfr. note del 17 aprile 2009, prot. n. 15787, del 17 e 18 giugno 2009, del 28 luglio 2009, prot. n. 29432, del 17 dicembre 2009, prot. n. 47000, del 17 novembre 2010, prot. n. 44220, del 30 novembre 2010, prot. n. 45770) e già destinatario di avvisi inizialmente positivi da parte delle autorità competenti (cfr. verbale della conferenza di servizi del 19 dicembre 2007; note dell’ANAS, prot. n. 25322, del 26 giugno 2009 e della Polizia municipale di Santa Maria Capua Vetere, prot. n. 309, del 26 gennaio 2010).
6.2. Sussiste, altresì, in capo al Comune di Santa Maria Capua Vetere, l’obbligo di provvedere in maniera espressa sull’istanza di proroga del permesso di costruire n. 89 del 14 novembre 2008.
La sussistenza di tale obbligo si evince dal tenore dell’art. 15, comma 2, del d.p.r. n. 380/2001, in base al quale i termini di inizio e di ultimazione dei lavori “possono essere prorogati, con provvedimento motivato, per fatti sopravvenuti estranei alla volontà del titolare del permesso” e “la proroga può essere accordata, con provvedimento motivato, esclusivamente in considerazione della mole dell'opera da realizzare o delle sue particolari caratteristiche tecnico-costruttive, ovvero quando si tratti di opere pubbliche il cui finanziamento sia previsto in più esercizi finanziari”.
A fronte di una domanda di proroga del termine di inizio o di ultimazione dei lavori rivolta all’ente locale, quest’ultimo non può, dunque, esimersi dall’esercitare, sia pure in negativo, il potere dilatorio attribuitogli dalla norma citata.
Un simile approdo trova, del resto, riscontro nei richiamati principi generali di doverosità e di certezza dei tempi dell’azione amministrativa, rivenienti dall’art. 2 della l. n. 241/1990, nonché nelle parimenti richiamate ragioni di giustizia ed equità, deducibili a presidio dell’interesse vantato dal titolare del ius aedificandi.
6.3. E’, infine, ravvisabile, nella specie, l’inerzia dell’amministrazione comunale, atteso che quest’ultima, nonostante il decorso del termine di conclusione del procedimento e nonostante la diffida del 16 settembre 2011 a concedere il titolo abilitativo e la proroga richiesti, non risulta aver vagliato le osservazioni avverso i motivi ostativi al loro rilascio e, quindi, essersi pronunciata con un provvedimento espresso (di accoglimento o di diniego) .
7. Il silenzio serbato dal Comune di Santa Maria Capua Vetere con riguardo alla richiesta di approvazione del progetto definitivo ed esecutivo per la realizzazione dell’accesso dal previsto impianto distributore di carburanti alla divisata viabilità di collegamento, nonché con riguardo alla domanda di proroga del permesso di costruire n. 89 del 14 novembre 2008 deve essere, pertanto, dichiarato illegittimo.
8. Il Collegio non ritiene di poter sindacare anche la fondatezza delle predette istanze, dovendosi, quindi, limitare ad ordinare all’amministrazione intimata l’adozione di un provvedimento espresso, indipendentemente dal suo contenuto dispositivo (di accoglimento o di diniego).
E ciò, da un lato, perché il Ragozzino non risulta aver fornito elementi sufficienti a dimostrare la sussistenza di tutte le condizioni occorrenti (cfr. TAR Lazio, Latina, sez. I, 13 novembre 2007, n. 1192) per il rilascio del titolo abilitativo alla realizzazione dell’accesso dal proprio impianto di carburante al contiguo svincolo autostradale e per il differimento dei tempi di esecuzione dell’impianto medesimo. D’altro lato, perché il richiesto accertamento della legittimità della pretesa ad ottenere l’approvazione del progetto definitivo ed esecutivo rassegnato in data 17 aprile 2009 (prot. n. 15787) e 28 luglio 2009 (prot. n. 29432) e la proroga del permesso di costruire n. 89 del 14 novembre 2008 impongono valutazioni riservate all’amministrazione comunale, implicanti, rispettivamente, apprezzamenti di ordine tecnico (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 15 gennaio 2009, n. 176; TAR Puglia, Bari, sez. II, 21 maggio 2002, n. 2365; TAR Campania, Napoli, sez. II, 12 novembre 2004, n. 16775; 5 agosto 2004, n. 1099; TAR Lazio, Latina, 26 gennaio 2004, n. 27; 4 novembre 2009, n. 1046; TAR Umbria, Perugia, 16 gennaio 2004; TAR Puglia, Bari, sez. III, 3 marzo 2006, n. 687; Lecce, sez. III, 22 febbraio 2007, n. 625) ed una ponderazione discrezionale tra gli interessi antagonisti (pubblici e privati) in gioco, in rapporto all'oggettiva peculiarità della situazione di riferimento (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 10 agosto 2007, n. 4423; TAR Lazio, Roma, sez. II, 7 giugno 2010, n. 15939; TAR Campania, Napoli, sez. II, 21 marzo 2011, n. 1582).
Non è, in altri termini, configurabile uno scrutinio completo sulla fondatezza delle istanze presentate dal ricorrente, in quanto – oltre a non risultare adeguatamente documentate la conformità urbanistica del rassegnato progetto definitivo ed esecutivo e le circostanze fattuali addotte a supporto dell’invocato differimento temporale – si imporrebbero complesse valutazioni tecnico-discrezionali, incompatibili con la struttura semplificata del presente giudizio e della decisione destinata a definirlo, né, comunque, surrogabili in sede giurisdizionale.
9. In conclusione, il ricorso va accolto in parte qua, dovendosi ordinare all’amministrazione intimata soltanto di provvedere in maniera espressa sulla richiesta di approvazione del progetto definitivo ed esecutivo per l’accesso alla divisata viabilità di collegamento al casello autostradale di Santa Maria Capua Vetere, nonché sull’istanza di proroga del permesso di costruire n. 89 del 14 novembre 2008, e non anche di provvedere al rilascio del titolo abilitativo e della proroga invocati dal Ragozzino.
10. Con riguardo, poi, alla proposta istanza di preventiva nomina del commissario ad acta, il Collegio non ritiene ne sussistano, allo stato, i presupposti, atteso che è condizione all’uopo necessaria il protrarsi dell’inerzia dopo il termine ex art. 117, comma 2, cod. proc. amm., assegnato dall’autorità giurisdizionale a quella amministrativa per provvedere, e considerato, altresì, che non sono ravvisabili particolari ragioni acceleratorie, giustificative dell’invocata anticipazione dell’incombente in parola.
11. Quanto, infine, alle spese di lite, il Collegio ritiene che debbano seguire la soccombenza e, quindi, essere poste a carico del Comune di Santa Maria Capua Vetere.
Esse vanno liquidate in complessivi € 1.500,00.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Ottava), definitivamente pronunciando:
- accoglie il ricorso in epigrafe, nei sensi e nei limiti di cui in motivazione, e, per l’effetto, dichiara illegittimo il silenzio rifiuto sulla richiesta di approvazione del progetto definitivo ed esecutivo per la realizzazione dell’accesso dall’impianto distributore di carburanti assentito col permesso di costruire n. 89 del 14 novembre 2008 alla divisata viabilità di collegamento al casello autostradale di Santa Maria Capua Vetere, nonché sulla domanda di proroga del menzionato permesso di costruire n. 89 del 14 novembre 2008, presentate da Ragozzino Roberto, e ordina al Comune di Santa Maria Capua Vetere di provvedere in maniera espressa sulle predette istanze, entro il termine di trenta giorni decorrenti dalla comunicazione o, se anteriore, dalla notificazione della presente sentenza;
- rigetta l’istanza di preventiva nomina del commissario ad acta;
- condanna il Comune di Santa Maria Capua Vetere al pagamento delle spese, dei diritti e degli onorari di lite, che si liquidano in complessivi € 1.500,00.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 8 febbraio 2012 con l'intervento dei magistrati:
Antonino Savo Amodio, Presidente
Paolo Corciulo, Consigliere
Olindo Di Popolo, Referendario, Estensore



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