a cura del Dott. Francesco Barchielli



T.A.R. Lazio Roma, Sezione I Ter, 14 maggio 2012


In sede di adozione di una variante allo strumento urbanistico – volta all’imposizione del vincolo preordinato all’esproprio - l’amministrazione non può impegnare somme di cui non è certa la spettanza in ordine all’an e al quantum, sia perché potrebbe non seguire l’approvazione regionale, sia perché la quantificazione richiede complessi accertamenti su elementi di fatto

SENTENZA N. 4265

Come ha rilevato la giurisprudenza, in sede di adozione di una variante allo strumento urbanistico – volta all’imposizione del vincolo preordinato all’esproprio - l’amministrazione non può impegnare somme di cui non è certa la spettanza in ordine all’an e al quantum, sia perché potrebbe non seguire l’approvazione regionale, sia perché la quantificazione richiede complessi accertamenti su elementi di fatto che solo il proprietario può rappresentare al termine del procedimento di pianificazione (Cons. Stato, Sez. IV, n. 7863 del 2006). Da ciò deriva che i profili attinenti al pagamento dell’indennizzo non riguardano la legittimità del procedimento finalizzato all’adozione della variante al PRG, ma attengono a questioni di carattere patrimoniale devolute alla cognizione della giurisdizione civile (Cons. Stato, Ad. Plen. n. 7/2007).

FATTO

Domenico Valente era proprietario nel Comune di Roma, località Casal Morena, alla Via Scido n. 42, di un terreno delle superficie di circa 5 ettari (mq. 50.000), distinto in catasto ai Fogli degli allegati 928 - 940, partita catastale 4857, partt. 2067, 118 e 317.
La predetta area, vincolata dal 1936, è stata destinata in base al PRG di Roma del 1965, per circa 3 ettari a zona N - verde ubblico - (dove è prevista la realizzazione di un parco pubblico e di impianti sportivi) e per circa 2 ettari a zona H2 - agro romano.
Tale destinazione di PRG è stata successivamente reiterata dalle varianti generali al PRG del 1971 e del 1979. Quest’ultima ha destinato l’area ricadente in zona H2 a zona H3.
Con tali vincoli, preordinati all’espropriazione, l’area in questione da decenni è assoggettata a vincolo di inedificabilità, con conseguente grave limitazione del diritto di proprietà.
I suddetti vincoli finalizzati all’espropriazione sono scaduti nel 1984 per il decorso del termine quinquennale di efficacia dei vincoli di PRG preordinati ad esproprio di cui all’art. 2 legge 19 novembre 1968 n. 1187; l’area pertanto era divenuta edificabile con i limiti di cui all’art. 4 ultimo comma legge 28 gennaio 1977 n. 10, secondo l’insegnamento del Consiglio di Stato (Ad. Plen. 7, 10 e 12/1984).
In tale situazione è intervenuta la deliberazione di Giunta Municipale n. 3622 del 4.6.1990, con la quale sono stati reiterati tutti i vincoli di PRG (destinazioni M1, M3 ed N) già decaduti e, quindi, anche il vincolo da tempo gravante sull’area della parte ricorrente.
L’Amministrazione comunale resistente, costituitasi in giudizio, ha eccepito l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse, sostenendone, nel merito, l’infondatezza e chiedendone il rigetto.
Con successive memorie le parti hanno argomentato ulteriormente le rispettive difese.
In corso di causa, con atto di intervento in data 8 settembre 2010, ritualmente notificato, si è costituita in giudizio la Valmico S.r.l., succeduta a titolo particolare a Concetta Valenti (erede di Domenico Valente), per avere da questa acquistato il terreno oggetto di causa con atto Notaio Dr. Valerio Pantano di Roma del 18.6.2002, rep. n. 51625, racc. n. 13281.
All’udienza del 12 aprile 2012 la causa è stata trattenuta dal Collegio per la decisione.

DIRITTO

1. In via preliminare, la parte ricorrente ha rilevato che la deliberazione impugnata sarebbe stata emanata in violazione della disciplina procedimentale, posto che nelle more della ratifica della variante adottata dalla Giunta comunale ai sensi dell’art. 140 TU 1915, da parte del Consiglio comunale, è intervenuta la l.n. 142/90 che non prevede più tale potere di ratifica, con la conseguenza che la deliberazione della Giunta sarebbe divenuta inefficace e, quindi, il ricorso introduttivo del giudizio sarebbe inammissibile per carenza di interesse.
2. Nel merito la parte ricorrente ha proposto i motivi di ricorso di seguito indicati avverso il provvedimento impugnato.
I) Violazione e falsa applicazione dell’art. 2 L. 19 novembre 1968 n. 1187; violazione e falsa applicazione dell’art. 10 L. 17 agosto 1942 n. 1150 e succ. mod. ed integr.; violazione dei principi in materia di varianti di Piano Regolatore; eccesso di potere per travisamento dei presupposti e difetto d’istruttoria. – A suo parere della parte ricorrente, l’impugnata delibera comunale costituisce una variante di mera materiale reiterazione e riproposizione in blocco di tutti quei vincoli di piano regolatore preordinati ad esproprio venuti a decadere a seguito della inutile decorrenza del termine di efficacia di cui all’art. 2 della legge n. 1187/68. Si tratta, come emerge dalla Relazione tecnica allegata alla deliberazione impugnata, di un dichiarato ripristino automatico ed in blocco delle preesistenti previsioni vincolistiche decadute. Siffatto modo di procedere costituisce una grave violazione di tutti i criteri in materia di varianti al Piano Regolatore e si risolve in un espediente non consentito e come tale illegittimo, posto in essere per eludere la disciplina contenuta nell’art. 2 L. 1187/68 e per ridare vita in via del tutto generalizzata ed automatica a quei vincoli cui il legislatore ha attribuito una durata limitata nel tempo. L’Amministrazione non è tenuta a motivare le scelte urbanistiche generali considerate nella loro globalità, oltre quelle che si possono evincere dai criteri di ordine tecnico - urbanistico seguiti per la redazione del piano ma, quando si tratta di una variante, proprio per la specificità ed eccezionalità di quest’ultima, si inserisce un elemento di valutazione, non più meramente tecnica, del quale l’Amministrazione deve dare conto, come richiesto dalla legge (art. 10, co. 7, L. 17 agosto 1942/1150). Il Comune di Roma non avrebbe potuto reintrodurre le precedenti previsioni vincolistiche solo perché erano scadute, bensì avrebbe dovuto procedere ad una rivalutazione globale della situazione urbanistica in termini di fabbisogni attuali di aree a destinazione pubblica e solo su tale presupposto, alla luce cioè delle risultanze di siffatto riesame globale, avrebbe potuto procedere alla adozione di una variante reimpositiva di vincoli.
II) Violazione e falsa applicazione, sotto altro profilo, dell’art. 10, L. 1150/42; eccesso di potere per mancata comparazione tra interesse pubblico e interesse privato; difetto di istruttoria; violazione e falsa applicazione dell’art. 25 L. 47/1985, dell’art. 7 L.R. n. 36/1987 e della L.R. n. 72/1975; in subordine, difetto di motivazione. - In tema di varianti agli strumenti urbanistici, oltre alla necessità di valutazione della situazione urbanistica e di congrua motivazione, occorre anche un adeguata valutazione comparativa tra interesse pubblico ed interesse dei privati che viene ad essere sacrificato dalla variante stessa. Nella fattispecie, tale comparazione è mancata, così come l’Amministrazione ha omesso di motivare le proprie scelte, esprimendo le ragioni che, in concreto, l’hanno indotta a reiterare in modo indiscriminato i vincoli precedentemente apposti sulle medesime aree, in contrasto con la nota della Regione Lazio n. 5470/1987.
III) Eccesso di potere per difetto di pubblico interesse e per errore e falsità di presupposti. – l’Amministrazione comunale ha reiterato i vincoli contestati senza tenere conto del fatto che sull’area in questione, nella parte di terreno vincolata a zona N, insistono da periodo remoto delle costruzioni (trattasi di un fabbricato composto da: piano interrato, piano terra e piano primo costruiti nell’anno 1953 con regolare licenza edilizia; un piccolo deposito per uso agricolo ultimato sempre nel 1953; successivamente nell’anno 1976 è stato realizzato un ampliamento del fabbricato costruendo un secondo e terzo piano; nel 1978 e stato costruito un magazzino utilizzato anche esso come deposito. Per queste ultime strutture edilizie vi è stata la concessione edilizia in sanatoria. Sempre sull’area vincolata insistono inoltre sin dal 1977 un distributore di carburanti ed un deposito — magazzino di materiale in ferro anche quest’ultimo condonato). La presenza delle succitate costruzioni, per ovvie ragioni è di ostacolo alla realizzazione di un parco pubblico. Inoltre, non è stato considerato che il comprensorio in cui ricade l’area di proprietà della parte ricorrente è stato in gran parte compromesso da una edificazione con tipologia a destinazioni varie.
IV) Violazione e falsa applicazione, sotto altro profilo, degli artt. 3, 4 e 5 del D.M. 1444/68: a) per mancata compensazione tra superfici a standards in eccedenza e superfici a standards in difetto; b) per mancato computo degli standards di alcuni comprensori vincolati. - La tabella 3, facente parte della Relazione Tecnica, relativa agli standards a livello urbano, indica un saldo attivo quanto a servizi pubblici M1 di 2.397 ettari ed un saldo attivo quanto a verde pubblico N di 545 ettari. La tabella n. 2, relativa agli standards di quartiere, indica per talune Circoscrizioni dei saldi attivi e per talune altre Circoscrizioni dei saldi negativi. Manca però qualsiasi valutazione e calcolo di compensazione tra superfici in esuberanza e superfici in deficit. La tabella n. 4 contiene un’elencazione dei parchi con caratteristiche storiche – monumentali - paesistiche ed ambientali per un totale di ben 7.418 ettari. Tale enorme superficie di aree vincolate a verde pubblico non è stata affatto calcolata nel comparto del verde pubblico di quartiere e neppure nel comparto del verde pubblico di livello urbano.
V) Violazione dell’art. 4 u.c. L.n. 10/77; eccesso di potere per sviamento. - Il Comune di Roma, con il provvedimento impugnato, ha inteso perseguire un obiettivo diverso da quello apparente, e precisamente quello di impedire il rilascio di concessioni edilizie relative a progetti interessanti le aree gravate da vincoli scaduti.
VI) Violazione dell’art. 42 della Costituzione e della relativa giurisprudenza della Corte Costituzionale in tema d’indennità di vincoli urbanistici scaduti in relazione all’art. 2, della legge n. 1187/68; carenza di relazione finanziaria e mancata indicazione dei mezzi a copertura. - In materia di vincoli e limitazioni alla proprietà privata la Corte Costituzionale, sin dalla sentenza n. 6 del 1966, ha affermato che, ai sensi del terzo comma dell’art. 42 Cost., debbono essere considerati espropriativi non soltanto quei provvedimenti che producono il trasferimento di un singolo bene da un soggetto ad un altro, bensì anche quelli che, intervenendo nei confronti dei singoli beni senza operarne il trasferimento, impongono limitazioni tali da svuotare di contenuto il diritto di proprietà. Il vincolo deve avere una durata predeterminata in quanto, diversamente, il proprietario del bene, il quale subisce un evidente pregiudizio economico sin dal momento in cui la previsione urbanistica diviene operativa, rischierebbe di veder rinviato all’infinito il soddisfacimento del suo diritto alla corresponsione dell’indennità. Nel caso di specie, il Comune di Roma, nell’adottare la variante impugnata, ha totalmente ignorato i dettami della Corte Costituzionale. Nè la delibera giuntale, nè la relazione che la integra contengono il minimo riconoscimento del diritto dei proprietari incisi all’immediata corresponsione dell’indennizzo dovuto e manca anche la necessaria relazione finanziaria con l’indicazione dei mezzi occorrenti all’attuazione del provvedimento adottato.
VII) Violazione e falsa applicazione dell’art. 140 TULCP approvato con R.D. n. 148/1915. – In via subordinata, la parte ricorrente ha evidenziato che la delibera in questione è stata adottata dalla Giunta Municipale in forza dell’art. 140 Testo Unico delle leggi comunali e provinciali del 1915, sull’assunto di una situazione di necessità ed urgenza. Tuttavia, nel caso in esame nessuna “causa nuova e posteriore all’ultima adunanza consiliare” è intervenuta. La giurisprudenza che ha ribadito la perdurante vigenza della L. 1187/68 e, quindi, la durata quinquennale dei vincoli espropriativi di piano Regolatore risale agli anni 1982 (Corte Cost. Sent. n. 92/1982, Cons. St. Ad. Plen. Sent. n. 7, 10 e 12/1984) e per quanto concerne il Piano Regolatore di Roma, questi vincoli sono ormai scaduti fin dal 1984, (essendo l’ultima Variante Generale di PRG stata approvata nel 1979).
Alla luce di quanto sopra mancava una situazione di necessità ed urgenza che consentiva la sostituzione della Giunta Municipale nell’adozione di provvedimenti di competenza dal Consiglio Comunale.
2. L’Amministrazione resistente ha prodotto note, memorie e documenti per: - eccepire la sopraggiunta carenza di interesse legata all’intervenuto annullamento giurisdizionale della variante del 1990 e all’approvazione del nuovo PRG di Roma del 2008; - la natura non espropriativa della destinazione ‘N’ del terreno della parte ricorrente; - la necessità di motivare solo varianti ‘puntuali’ e non anche varianti quale quella di specie; - sostenere la correttezza del proprio operato e l’infondatezza del ricorso.
Riguardo alle produzioni documentali di parte resistente, all’udienza del 12 aprile 2012, la parte ricorrente ha contestato la tardività del deposito da parte di Roma Capitale di documentazione relativa alla destinazione urbanistica delle aree di proprietà dei ricorrenti e, quindi, posto che, effettivamente, tale produzione documentale è avvenuta tardivamente (solo in data 11.4.2012, giorno precedente a quello dell’udienza pubblica fissata per la trattazione del merito della controversia), il Collegio non ne tiene conto ai fini delle decisioni da assumere.
3. Il Collegio, preliminarmente, rileva che con la delibera n. 3622 del 4 giugno 1990, la Giunta comunale di Roma ha adottato la variante generale al piano regolatore ed ha reiterato alcuni vincoli preordinati all’esproprio, al fine di reperire aree ‘per servizi e verde pubblico’ (a seguito della decadenza dei precedenti vincoli previsti dal piano regolatore approvato dalla giunta della Regione Lazio in data 6 marzo 1979, per il decorso del termine di cinque anni, previsto dall’art. 2 della legge n. 1187 del 1968).
3.1. Come riconosciuto dalla stessa parte ricorrente, il Consiglio comunale ha ratificato l’atto della Giunta, ma la deliberazione consigliare non risulta essere stata impugnata e, quindi, vanno disattese sia la questione preliminare rappresentata dalla parte ricorrente (cfr. sopra punto sub 1) che il settimo motivo di ricorso basato sul richiamo alla disciplina dell’art. 140 del testo unico n. 148 del 1915 ed alla normativa contenuta nella legge n. 142/1990.
3.2. Per quanto concerne l’eccezione di sopravvenuta carenza di interesse avanzata dall’Amministrazione comunale sul presupposto dell’intervenuta adozione del nuovo PRG di Roma del 2008 (che ha, sostanzialmente, confermato la destinazione urbanistica della aree di proprietà di parte ricorrente), il Collegio ritiene che il nuovo atto di pianificazione non comporti sopravvenuta carenza di interesse per il periodo anteriore alla sua approvazione, in quanto, con memoria depositata il 22.3.2012, la parte ricorrente ha manifestato l’intenzione di proporre azione risarcitoria in caso di accertata illegittimità della variante impugnata.
Quindi, nella fattispecie, il giudice amministrativo è chiamato a pronunciarsi ai sensi dell’art. 34, co. 3, c.p.a., il quale stabilisce che “Quando, nel corso del giudizio, l’annullamento del provvedimento impugnato non risulta più utile per il ricorrente, il giudice accerta l’illegittimità dell’atto se sussiste l’interesse ai fini risarcitori”.
3.3. Il Collegio respinge, infine, l’eccezione di difetto di interesse, proposta dall’Amministrazione resistente e basata sull’intervenuto annullamento giurisdizionale della variante generale impugnata, rilevando che l’interesse alla decisione del presente giudizio permane anche a seguito delle pronunce giurisdizionale (quali, in particolare, la sentenza del Consiglio di Stato n. 664/2002 e la decisione dell’Adunanza plenaria 24 dicembre 1999, n. 24), che hanno accolto ricorsi proposti da altre parti avverso la medesima variante approvata con delibera di Giunta municipale 4 giugno 1990, n. 3622. Tali pronunce, infatti, hanno annullato tale variante solo “in parte qua” ossia limitatamente alla reiterazione dei vincoli di natura espropriativa sui terreni di proprietà dei singoli proprietari ricorrenti, in quanto è ammessa l’impugnazione di piani urbanistici generali e l’annullamento parziale degli stessi quando la posizione del ricorrente, e quindi del terreno di sua proprietà, sia scindibile rispetto a quella degli altri proprietari.
4. Precisato quanto sopra e passando all’esame del merito della controversia, il Collegio ritiene che non vi siano ragioni per discostarsi dagli orientamenti giurisprudenziali che si sono formati proprio in relazione alla deliberazione della Giunta Municipale di Roma del 4.6.1990 n. 3622 avente ad oggetto la “Variante Generale al PRG per il reperimento di aree per servizi e verde pubblico” (cfr. C. Cost. n. 179/1999; Cons. Stato, Ad. Plen. n. 24/1999 e n. 7/2007; Cons. Stato, Sez. IV, n. 6633/2006 e decisioni ivi indicate; TAR Lazio, n. 2237/1996).
Tali principi vanno applicati al caso di specie superando il rilievo dell’Amministrazione resistente secondo cui la destinazione ‘N’ (a verde pubblico) delle aree di proprietà della parte ricorrente avrebbe natura conformativa e non espropriativa e, quindi, non sussisterebbe un vincolo espropriativo soggetto a decadenza ed alla conseguente necessità di una sua reiterazione.
Al riguardo va osservato che la sentenza delle Corte Costituzionale n. 179/1999 induce a porre in dubbio la natura espropriativa della destinazione a verde pubblico delle aree per le quali si prevede la realizzazione di interventi e strutture di pubblico interesse in via alternativa, sia da parte dell’Amministrazione che da parte dei privati. In sostanza, la decisione richiamata dell’Amministrazione comunale attiene alle destinazioni a servizi realizzabili alternativamente dal soggetto pubblico o dal soggetto privato, e non la destinazione a verde pubblico (atteso che non verrebbe meno la vocazione edificatoria del terreno).
Non è contestato in giudizio che a Roma, sulla base del PRG vigente nel 1990, i servizi erano realizzabili soltanto dal soggetto pubblico, mentre per i servizi privati era prevista una specifica sottozona. Infatti, la zona M — attrezzature di servizio (art. 14 NT.A.) era suddivisa nelle seguenti sottozone: “M1, le cui aree sono destinate a servizi generali pubblici o gestiti da enti pubblici; M2, le cui aree sono destinate a servizi generali e locali di proprietà privata; M3, le cui aree sono destinate ai servizi pubblici locali; M4, le cui aree sono destinate agli insediamenti dell’Università di Roma”.
Nella fattispecie, in relazione alla zona N del PRG del 1965 – come correttamente osservato dalla parte ricorrente -, il privato non aveva alcuna possibilità edificatoria di realizzazione di opere, se non per utilizzi precari riguardanti impianti sportivi realizzabili e gestibili da privati in via temporanea, subordinatamente alla predisposizione di piani particolareggiati e previo rilascio di concessione amministrativa (cfr. art. 15 NTA – zona N Verde Pubblico).
A conferma della natura espropriativa del vincolo a zona N, va anche rilevato che nella specie si verte in materia di standard urbanistici previsti dall’art. 3 del D.M.. n. 1444/1968, rientrando il Verde Pubblico tra gli “spazi pubblici o riservati alle attività collettive, a verde pubblico o a parcheggio”, sicché, al fine di poter realizzare tali strutture e metterle a disposizione della collettività, è chiaro che l’Amministrazione comunale avrebbe dovuto necessariamente procedere all’esproprio delle aree.
4.1. Ciò posto, va considerato che a seguito della decadenza - per decorso del quinquennio - dei vincoli preordinati all’esproprio (previsti dal piano regolatore di Roma, approvato in data 6 marzo 1979 dalla giunta della Regione Lazio), con la delibera n. 3622 del 4 giugno 1990, la Giunta comunale di Roma ha adottato la variante generale al piano regolatore ed ha reiterato i vincoli preordinati all’esproprio, tra cui quelli incidenti sui terreni destinati a servizi e a verde pubblico (‘zona N’).
La parte ricorrente ha censurato la delibera n. 3622 del 1990 per distinti profili di eccesso di potere rilevando, in particolare, che sarebbero mancate una adeguata istruttoria ed una sufficiente motivazione, in quanto la reiterazione del vincolo non sarebbe stata preceduta da ‘accertamenti puntuali e circostanziati’ sullo stato dei luoghi e sarebbe stata basata ‘unicamente su valutazioni di carattere generale’, senza una specifica ‘individuazione del soddisfacimento dell’interesse pubblico’.
Il Collegio ritiene che tali censure siano infondate e debbano essere respinte perché già con la decisione della Quarta Sezione del Consiglio di Stato n. 159 del 1994 (resa in un giudizio avente per oggetto la stessa delibera n. 3622 del 1990), il principio della necessità della motivazione (poi espressamente disposto dall’art. 9, comma 4, del d.P.R. n. 327 del 2001) è stato affermato quale temperamento dell’altro principio per il quale un atto di pianificazione generale – tranne i casi di incidenza su posizioni consolidate da giudicati o da convenzioni di lottizzazione - non ha bisogno di una motivazione ulteriore rispetto a quella che si esprime con i criteri posti a sua base.
In base a tale temperamento – come rilevato dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con decisione n. 7/2007 - poiché l’art. 2 della legge n. 1187 del 1968 aveva previsto la decadenza del vincolo preordinato all’esproprio per il decorso del quinquennio in assenza della dichiarazione della pubblica utilità, si è ammesso che l’esercizio del potere di reiterazione del vincolo possa essere esercitato solo sulla base di una idonea istruttoria e di una adeguata motivazione che faccia escludere un contenuto vessatorio o comunque ingiusto dei relativi atti, occorrendo l’effettiva cura di un pubblico interesse; “l'Amministrazione deve indicare la ragione che la induce a scegliere nuovamente proprio l’area sulla quale la precedente scelta si era appuntata: la reiterazione del vincolo espropriativo, sic et simpliciter, non è dunque consentita, dovendo l’Amministrazione evidenziare l’attualità dell’interesse pubblico da soddisfare, in quanto si va ad incidere sulla sfera giuridica di un proprietario che già per un quinquennio è stato titolare di un bene suscettibile di dichiarazione di pubblica utilità e successivamente di esproprio” (Cons. Stato, Sez. IV, n. 159 del 1994).
Con la citata decisione n. 7/2007 del’Adunanza Plenaria, è stato precisato che l’adeguatezza della motivazione deve essere valutata tenendo conto, tra le altre, delle seguenti circostanze: a) se la reiterazione riguardi o meno una pluralità di aree, nell’ambito della adozione di una variante generale o comunque riguardante una consistente parte del territorio comunale; b) se la reiterazione riguardi soltanto una parte delle aree già incise dai vincoli decaduti, mentre per l’altra parte non è disposta la reiterazione, perché ulteriori terreni sono individuati per il rispetto degli standard; c) se la reiterazione sia stata disposta per la prima volta sull’area in questione.
Tali circostanze rilevano nel loro complesso, perché gli atti inoppugnabili che impongono i vincoli preordinati all’esproprio incidono sui valori di mercato delle aree prese in considerazione.
Quanto al profilo sub a), vanno distinti i casi in cui la reiterazione del vincolo riguardi un’area ben specificata (per realizzare una singola opera pubblica o per soddisfare i prescritti standard sui servizi pubblici o sul verde pubblico), da quelli in cui la reiterazione riguardi una pluralità di aree per una consistente parte del territorio comunale, a seguito della decadenza di uno strumento urbanistico generale che abbia disposto una molteplicità di vincoli preordinati all’esproprio (necessari per l’adeguamento degli standard, a seguito della realizzazione di ulteriori manufatti). Infatti, quando sono reiterati ‘in blocco’ i vincoli decaduti già riguardanti una pluralità di aree, la sussistenza di un attuale specifico interesse pubblico risulta dalla perdurante constatata insufficienza delle aree destinate a standard (indispensabili per la vivibilità degli abitati), mentre l’assenza di un intento vessatorio si evince dalla parità di trattamento che hanno tutti i destinatari dei precedenti vincoli decaduti.
Quanto al profilo sub b), va rimarcato come una anomalia della funzione pubblica possa essere ravvisata quando, dopo la decadenza ‘in blocco’ dei vincoli complessivamente previsti dallo strumento urbanistico generale, l’Autorità ne reiteri solo alcuni, individuando altre aree per soddisfare gli standard, in assenza di una adeguata istruttoria o motivazione. Tali scelte, infatti, devono fondarsi su una motivazione da cui emergano le relative ragioni di interesse pubblico, poiché avvantaggiano chi non è più coinvolto nelle determinazioni di reperimento degli standard, a scapito di chi, al contrario, viene coinvolto lo diventa, pur non essendo stato destinatario di un precedente vincolo preordinato all’esproprio.
Quanto al profilo sub c), si deve considerare se il vincolo sia decaduto una o più volte. In linea di principio, può ritenersi giustificato il richiamo alle originarie valutazioni, quando vi è una prima reiterazione, ma - quando il rinnovato vincolo sia a sua volta decaduto – l’Autorità urbanistica deve procedere ad una ponderata valutazione degli interessi coinvolti, esponendo le ragioni – riguardanti il rispetto degli standard, le esigenze della spesa, specifici accadimenti riguardanti le precedenti fasi procedimentali - che inducano ad escludere profili di eccesso di potere e ad ammettere l’attuale sussistenza dell’interesse pubblico.
I profili indicati assumono particolare rilievo in relazione all’esame della deliberazione della Giunta Municipale di Roma del 4.6.1990 n. 3622 avente ad oggetto: “Variante Generale al PRG per il reperimento di aree per servizi e verde pubblico”, trattandosi di una deliberazione che ha riguardato una consistente parte del territorio del Comune di Roma, ha reiterato ‘in blocco’ i vincoli preordinati all’esproprio ed ha disposto la reiterazione, per la prima volta, senza comportare alcuna discriminazione.
Dall’esame della deliberazione e della relazione allegata emergono sia gli accertamenti eseguiti dall’Amministrazione che le finalità di interesse pubblico che la delibera ha inteso perseguire: - la relazione ha evidenziato che il piano regolatore approvato nel 1979 era stato per lo più eseguito per la sola parte che consentiva l'edificazione privata, ma non anche per la parte che prevedeva le infrastrutture, i servizi, le opere pubbliche, i parcheggi; - la delibera ha rilevato che, per questa ragione, risultava l’esigenza di soddisfare gli standards con aree aventi una complessiva superficie addirittura superiore a quella complessivamente determinata nel piano approvato nel 1979 (così evidenziando l’esigenza di porre in essere le prescritte misure volte allo sviluppo ordinato e armonico del territorio, per evitare irreversibili e definitivi stravolgimenti del territorio, in quanto tali estremamente difficili da rimuovere); - la relazione e la delibera hanno ribadito l'attualità degli interessi pubblici coinvolti, operando un chiaro richiamo alle valutazioni poste a base dello strumento urbanistico approvato nel 1979 (e fatte proprie dalla Giunta comunale), sicché neppure era necessario un ulteriore ed analitico esame delle specifiche ragioni che avevano condotto alla imposizione dei singoli vincoli; - la stessa delibera ha sottolineato che ‘necessariamente’ le aree sottoposte alla reiterazione dei vincoli dovessero essere quelle già individuate dal medesimo piano approvato nel 1979.
Al riguardo, non assumono particolare rilievo le considerazioni espresse dal ricorrente in relazione al fatto che nella parte di terreno vincolata a zona N insistono costruzioni e impianti, perché trattasi di manufatti anteriori al 1979 realizzati nell’anno 1953 (ampliati nell’anno 1976) e nel 1978 e di un impianto di distribuzione di carburanti e di un deposito esistenti dal 1977.
4.2. Per quanto concerne l’adeguatezza della istruttoria e della motivazione relative alla parte in cui la delibera ha rimarcato la scelta delle medesime aree già in precedenza vincolate, va condiviso quanto affermato dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 7/2007 circa la nozione di vincolo preordinato all’esproprio e la rilevanza giuridica assunta da tale nozione con la sentenza della Corte Costituzionale n. 55 del 1968 e con l’art. 2 della legge n. 1187 del 1968.
Proprio sulla base del quadro normativo desumibile dalla richiamata sentenza della Corte Costituzionale n. 55 del 1968 e dall’art. 2 della legge n. 1187 del 1968, va considerato che il piano regolatore approvato nel 1979 aveva contribuito a determinare un assetto ed una situazione incidente anche sui valori di mercato dei terreni sottoposti ai vincoli preordinati all’esproprio (poi decaduti).
Pertanto, appare logica la scelta posta a base della delibera n. 3622 del 1990, secondo cui - in assenza della individuazione di ulteriori aree da sottoporre al vincolo e per la soddisfazione degli standard - ‘necessariamente’ la scelta doveva ricadere ‘sugli stessi siti’ al fine di limitare l’impatto dei suoi effetti sulla pianificazione complessiva del territorio e sui valori di mercato delle aree.
4.3. Ciò posto, va affrontata la censura secondo cui la delibera n. 3622 del 1990 avrebbe dovuto contenere una specifica ‘previsione finanziaria’ sulla attuazione del contestato vincolo preordinato all’esproprio.
Al riguardo, va rilevato che con ordinanza della Sez. IV del Consiglio di Stato n. 411 del 1995, la questione della sussistenza o meno del potere di reiterazione del vincolo preordinato all’esproprio, in assenza della spettanza di un indennizzo, è stata sottoposta all’esame dell’Adunanza Plenaria. Con ordinanza dell’Adunanza Plenaria n. 20 del 1996 la questione è stata rimessa alla Corte Costituzionale, la quale si è pronunciata con sentenza n. 179 del 1999, cui ha fatto seguito la decisione dell’Adunanza Plenaria n. 24 del 1999 con la quale, tra l’altro, è stato affermato che il difetto di disposizioni relative all'indennità da corrispondere a seguito del rinnovo dei vincoli urbanistici di localizzazione importa l'illegittimità della deliberazione comunale di rinnovo.
Tuttavia, con decisione n. 7/2007 (avente ad oggetto proprio la deliberazione della Giunta Municipale di Roma del 4.6.1990 n. 3622), la medesima Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato ha precisato che nel quadro normativo rilevante alla data di emanazione del provvedimento impugnato, nessuna disposizione imponeva all’Amministrazione comunale di raccordare le proprie previsioni urbanistiche con quelle di carattere contabile.
Tale raccordo, come evidenziato nella relazione dell’Adunanza Generale del 29 marzo 2001 (che ha recepito la relazione illustrativa, sottoposta al suo esame, delle disposizioni poi approvate col d.P.R. n. 327 del 2001), è stato per la prima volta disposto con l’art. 14 della legge n. 109 del 1994 (e successive modificazioni), attributiva del rilievo al bilancio preventivo dell’Amministrazione, al programma triennale e all’elenco annuale dei lavori, per razionalizzare le spese ed evitare l’episodicità delle scelte (anche in considerazione delle posizioni giuridiche coinvolte negli atti di pianificazione).
Ciò comporta il rigetto della censura avanzata dalla parte ricorrente secondo la quale la delibera impugnata in primo grado avrebbe dovuto essere preceduta dall’approvazione di un ‘piano finanziario’.
4.4. Va, infine, affrontato il tema della spettanza dell’indennizzo a fronte della reiterazione del vincolo preordinato all’esproprio.
Il Collegio ritiene che le censure di parte ricorrente siano da respingere anche sotto tale profilo, perché il principio della spettanza di un indennizzo al proprietario nel caso di reiterazione del vincolo preordinato all’esproprio (introdotto nell’ordinamento con la sentenza della Corte Costituzionale n. 179 del 1999) non rileva ai fini della verifica della legittimità del provvedimento impugnato, con il quale è stata disposta la reiterazione dei vincoli.
Come ha rilevato la giurisprudenza, in sede di adozione di una variante allo strumento urbanistico – volta all’imposizione del vincolo preordinato all’esproprio - l’amministrazione non può impegnare somme di cui non è certa la spettanza in ordine all’an e al quantum, sia perché potrebbe non seguire l’approvazione regionale, sia perché la quantificazione richiede complessi accertamenti su elementi di fatto che solo il proprietario può rappresentare al termine del procedimento di pianificazione (Cons. Stato, Sez. IV, n. 7863 del 2006).
Da ciò deriva che i profili attinenti al pagamento dell’indennizzo non riguardano la legittimità del procedimento finalizzato all’adozione della variante al PRG, ma attengono a questioni di carattere patrimoniale devolute alla cognizione della giurisdizione civile (Cons. Stato, Ad. Plen. n. 7/2007).
Come correttamente rilevato anche dalla parte ricorrente (cfr. pag. 14 della memoria datata 21 marzo 2012), tale principio è stato ora esplicitato dall’art. 39, comma 1, del testo unico sugli espropri, approvato con d.P.R. n. 327 del 2001, il quale ha previsto che - a seguito della reiterazione dei vincoli di esproprio – il proprietario possa attivare un procedimento amministrativo nel corso del quale egli ha l’onere di provare “l’entità del danno effettivamente prodotto”, quale presupposto processuale necessario per poter agire innanzi alla Corte d’appello. Da ciò si desume che anche nel quadro normativo vigente vige il principio in base al quale gli atti di adozione e di approvazione di uno strumento urbanistico recanti vincoli preordinati all’esproprio, non devono prevedere la spettanza di un indennizzo, fermo restando il diritto del proprietario di ottenere – in presenza dei relativi presupposti – l’indennità commisurata all’entità del danno effettivamente prodotto.
5. Alla luce delle considerazioni che precedono il Collegio ritiene che il ricorso sia infondato e debba essere respinto.
6. Sussistono gravi ed eccezionali motivi – legati alla particolarità della vicenda e delle questioni trattate – per compensare le spese di giudizio tra le parti in causa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:
- respinge il ricorso;
- dispone la integrale compensazione delle spese di giudizio fra le parti in causa;
- ordina che la presente sentenza sia eseguita dalla competente Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 aprile 2012 con l'intervento dei magistrati:
Linda Sandulli, Presidente
Pietro Morabito, Consigliere
Roberto Proietti, Consigliere, Estensore


Urbanisticaitaliana.it - Rivista di Urbanistica:  http://www.urbanisticaitaliana.it