a cura del Dott. Francesco Barchielli



T.A.R. Campania Napoli, Sezione VII, 7 giugno 2012


Sugli interventi edilizi che alterano, anche sotto il profilo della distribuzione interna, l’originaria consistenza fisica di un immobile e comportano l’inserimento di nuovi impianti e la modifica e ridistribuzione dei volumi

SENTENZA N. 2712

1. Secondo l’orientamento della giurisprudenza, condiviso dal Collegio, gli interventi edilizi che alterano, anche sotto il profilo della distribuzione interna, l’originaria consistenza fisica di un immobile e comportano l’inserimento di nuovi impianti e la modifica e ridistribuzione dei volumi, non si configurano né come manutenzione straordinaria, né come restauro o risanamento conservativo, ma rientrano nell’ambito della ristrutturazione edilizia (cfr. da ultimo T.A.R. Lombardia, Brescia, II, 2.3.2012, n. 355). In altre parole, affinché sia ravvisabile un intervento di ristrutturazione edilizia è sufficiente che siano modificati la distribuzione della superficie interna e dei volumi, ovvero l’ordine in cui risultavano disposte le diverse porzioni dell'edificio, per il solo fine di rendere più agevole la destinazione d’uso esistente: anche in questi casi si configurano il rinnovo degli elementi costitutivi dell’edificio ed un’alterazione dell’originaria fisionomia e consistenza fisica dell'immobile, incompatibili con i concetti di manutenzione straordinaria e di risanamento conservativo che presuppongono la realizzazione di opere che lascino inalterata la struttura dell'edificio e la distribuzione interna della sua superficie. La stessa attività di ristrutturazione, del resto, può attuarsi attraverso una serie di interventi che, singolarmente considerati, ben potrebbero ricondursi agli altri tipi dianzi enunciati. L’elemento caratterizzante, però, è la connessione finalistica delle opere eseguite, che non devono essere riguardate analiticamente, ma valutate nel loro complesso al fine di individuare se esse siano o meno rivolte al recupero edilizio dello spazio attraverso la realizzazione di un edificio in tutto o in parte nuovo.

2. L’intervento eseguito dalla ricorrente, valutato nella sua unitarietà, deve essere ricondotto a quelli di ristrutturazione edilizia, come definiti dall’art. 3, comma 1, lett. d), del D.P.R. 380/2001, avendo alterato, anche sotto il profilo della distribuzione interna, l’originaria consistenza fisica dell’immobile, comportato l’inserimento di nuovi impianti e la modifica e ridistribuzione dei volumi (cfr. T.A.R. Lombardia, Brescia, I, 19.4.2011 n. 582; T.A.R. Molise, 27.3.2009 n. 99), tutte opere incompatibili con i concetti di manutenzione straordinaria e di risanamento conservativo che presuppongono, al contrario, la realizzazione di lavori che lascino inalterata la struttura dell'edificio e la distribuzione interna della sua superficie (cfr. Consiglio di Stato, V, 18.10.2002 n. 5775).

FATTO

1. La ricorrente, proprietaria di un immobile sito a Vico Equense, alla via Alberi n. 9, deduce l’illegittimità dell’ordinanza con la quale l’Amministrazione comunale le ha ingiunto la demolizione delle opere abusivamente realizzate per violazione di legge (art. 31 anche in relazione agli artt. 33 e 37 del D.P.R. n. 380/2001; art. 4 della L.R. n.15/2000; L.R. n. 19/2001 in relazione all’art. 22 del D.P.R. n. 380/2001; artt. 22, comma 2, e 32 anche in relazione all’art. 10, comma 1 lett. c), del D.P.R. n. 380/2001; art. 31 in relazione all’art. 34 del D.P.R. n. 380/2001) e per eccesso di potere sotto molteplici profili.
2. Con l’ordinanza n. 365 del 30.1.2008 il Collegio rigettava la domanda di misure cautelari in relazione alle opere finalizzate al recupero del sottotetto, avendo determinato la creazione di nuovi volumi e un mutamento di destinazione d’uso con conseguente aumento del carico urbanistico in assenza di titolo e in zona vincolata, mentre l’accoglieva in relazione alle ulteriori opere contestate.
3. A seguito dell’ordinanza cautelare di questa Sezione la ricorrente presentava istanza di sanatoria per le opere relative al recupero del sottotetto, ai sensi della L.R. n. 15/2000, e la Soprintendenza esprimeva parere sfavorevole, ai sensi dell’art. art. 167 del D.lgs. n. 42/2004.
4. Con motivi aggiunti, depositati il 5.5.2011, la ricorrente deduce l’illegittimità anche di tale ultimo atto per violazione di legge (artt. 146 e 167 del D.lgs. n. 42/2004 in relazione all’art. 11 della legge n. 115/2008) e per eccesso di potere sotto molteplici profili.
5. Il Comune di Vico Equense resisteva eccependo l’inammissibilità del ricorso principale giacché tutte le censure attengono al D.P.R. n. 380/2001, mentre l’ordinanza di demolizione si fonda anche sulla violazione del D.lgs. n. 42/2004 e concludendo nel merito per la reiezione del gravame.
6. Alla pubblica udienza del 5.4.2012 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

7. Il ricorso e i motivi aggiunti sono infondati e vanno respinti.
8. A seguito di sopralluogo del 21.9.2007 l’Amministrazione comunale accertava che la ricorrente aveva eseguito nell’immobile di sua proprietà, sito in via Alberi n. 9 (catastalmente individuato al foglio n. 16, particella n. 184 sub. 5 e sub. 11) i seguenti lavori:
a) il rifacimento del tetto di copertura ad unica falda con incremento di circa 25 cm. della quota di estradosso;
b) la demolizione delle volte costituenti l’impalcato intermedio tra piano sottotetto e piano primo e la sostituzione delle stesse con solaio piano in putrelle e tavelloni, messo in opera a una quota inferiore rispetto a quella delle volte in modo da incrementare l’altezza del piano sottotetto, come dimostra l’altezza di mt. 2.30 del nuovo solaio all’intradosso;
c) la realizzazione al piano sottotetto di tramezzatura per la definizione di due stanze, di un piccolo disimpegno e di un w.c., con creazione di una nuova finestra delle dimensioni di mt. 0,50 x h. 0.40 in corrispondenza di tale ultimo locale e l’ampliamento dell’apertura già esistente sul prospetto principale (nord ovest), attualmente delle dimensioni di mt. 0.70 x h 0.70;
d) la creazione di una cucina e di un’adiacente anticamera al primo piano, in luogo del locale w.c. indicato nella D.I.A., e l’ampliamento dei due balconi esistenti al predetto piano, attualmente delle dimensioni di mt. 0.75 x 2.90 e di mt. 0.90 x 2.60 a fronte di mt. 0.35 x 1.90 e mt. 0.60 x 1.70;
e) la realizzazione di due scale interne consecutive in conglomerato cementizio armato per il collegamento funzionale dei tre livelli (piano terra, piano primo e piano sottotetto);
f) la realizzazione al piano terra nello spazio sottoscala di un w.c. delle dimensioni di mt. 1.25 x 3.30 con un’altezza variabile da mt. 1.40 a mt. 2.30 circa.
8.1. Con l’ordinanza impugnata l’Amministrazione comunale, dato atto che le predette opere erano state eseguite in assenza di permesso di costruire, di parere ambientale ex art. 146 del D.lgs. n. 42/2004 (in quanto ricadenti in area vincolata ai sensi della legge n. 1497/1939, giusti DD.MM. del 5.11.1955 e del 2.5.1958) e del deposito dei calcoli strutturali al competente Genio Civile, trattandosi di area sismica, ne ingiungeva la demolizione.
9. Con il primo motivo la ricorrente deduce l’illegittimità dell’ordinanza impugnata in quanto il Comune resistente avrebbe erroneamente qualificato l’intervento eseguito come nuova edificazione, mentre le opere relative al sottotetto avrebbero dovuto essere correttamente qualificate come intervento di recupero abitativo, specificamente consentito dall’art. 4 della L.R. n. 15/2000, e i lavori eseguiti al piano terra e al primo piano avrebbero dovuto essere ricompresi tra quelli di restauro e risanamento conservativo, di cui all’art. 3, comma 1, lettera c) del D.P.R. n. 380/2001, essendo rivolti a conservare l’organismo edilizio e ad assicurarne la funzionalità. Ne discende, dunque, che la sanzione irrogabile era quella prevista dall’art. 33 del D.P.R. n. 380/2001 con esclusione dell’ulteriore effetto dell’acquisizione dell’opera abusiva al patrimonio comunale.
9.1. La censura è infondata e va disattesa.
9.2. Dalla documentazione allegata emerge che l’intervento abusivo è tale, per dimensioni e consistenza, da snaturare le caratteristiche dell'edificio originario, giacché da un fabbricato articolato su due piani abitabili (il piano terra e il piano primo) si passa a uno di tre piani, nonché sono state ricavate nuove stanze, due nuovi servizi igienici (al piano sottotetto e al piano terra), una cucina e un’anticamera. Né alcuna delle predette opere era stata oggetto della D.I.A. presentata dalla ricorrente il 10.8.2004, la quale aveva ad oggetto esclusivamente la rimozione degli infissi, dei pezzi igienico - sanitari, dei pavimenti e dei rivestimenti e il rifacimento degli impianti idrico ed elettrico e degli intonaci (cfr. allegato 4 della documentazione depositata il 23.2.2012) .
9.3. Secondo l’orientamento della giurisprudenza, condiviso dal Collegio, gli interventi edilizi che alterano, anche sotto il profilo della distribuzione interna, l’originaria consistenza fisica di un immobile e comportano l’inserimento di nuovi impianti e la modifica e ridistribuzione dei volumi, non si configurano né come manutenzione straordinaria, né come restauro o risanamento conservativo, ma rientrano nell’ambito della ristrutturazione edilizia (cfr. da ultimo T.A.R. Lombardia, Brescia, II, 2.3.2012, n. 355).
9.4. In altre parole, affinché sia ravvisabile un intervento di ristrutturazione edilizia è sufficiente che siano modificati la distribuzione della superficie interna e dei volumi, ovvero l’ordine in cui risultavano disposte le diverse porzioni dell'edificio, per il solo fine di rendere più agevole la destinazione d’uso esistente: anche in questi casi si configurano il rinnovo degli elementi costitutivi dell’edificio ed un’alterazione dell’originaria fisionomia e consistenza fisica dell'immobile, incompatibili con i concetti di manutenzione straordinaria e di risanamento conservativo che presuppongono la realizzazione di opere che lascino inalterata la struttura dell'edificio e la distribuzione interna della sua superficie.
9.5. La stessa attività di ristrutturazione, del resto, può attuarsi attraverso una serie di interventi che, singolarmente considerati, ben potrebbero ricondursi agli altri tipi dianzi enunciati. L’elemento caratterizzante, però, è la connessione finalistica delle opere eseguite, che non devono essere riguardate analiticamente, ma valutate nel loro complesso al fine di individuare se esse siano o meno rivolte al recupero edilizio dello spazio attraverso la realizzazione di un edificio in tutto o in parte nuovo.
9.6. Orbene, ad avviso del Collegio, l’intervento eseguito dalla ricorrente, valutato nella sua unitarietà, deve essere ricondotto a quelli di ristrutturazione edilizia, come definiti dall’art. 3, comma 1, lett. d), del D.P.R. 380/2001, avendo alterato, anche sotto il profilo della distribuzione interna, l’originaria consistenza fisica dell’immobile, comportato l’inserimento di nuovi impianti e la modifica e ridistribuzione dei volumi (cfr. T.A.R. Lombardia, Brescia, I, 19.4.2011 n. 582; T.A.R. Molise, 27.3.2009 n. 99), tutte opere incompatibili con i concetti di manutenzione straordinaria e di risanamento conservativo che presuppongono, al contrario, la realizzazione di lavori che lascino inalterata la struttura dell'edificio e la distribuzione interna della sua superficie (cfr. Consiglio di Stato, V, 18.10.2002 n. 5775).
9.7. Il Collegio ravvisa, pertanto, nel caso sottoposto la radicale trasformazione e la ricollocazione degli ambienti con conseguente necessità del previo rilascio del permesso di costruire.
9.8. Tanto premesso, secondo l’orientamento della giurisprudenza condiviso dal Collegio, l’intervento de quo è stato legittimamente sanzionato a termini dell'art. 31 (e non dell'art. 33) del D.P.R. n. 380/2001, che qualifica come "interventi eseguiti in totale difformità dal permesso di costruire quelli che comportano la realizzazione di un organismo edilizio integralmente diverso per caratteristiche tipologiche, planovolumetriche o di utilizzazione da quello oggetto del permesso stesso, ovvero l'esecuzione di volumi edilizi oltre i limiti indicati nel progetto e tali da costituire un organismo edilizio o parte di esso con specifica rilevanza ed autonomamente utilizzabile", sanzionando con la rimozione o la demolizione - e, in caso di inottemperanza, con l'acquisizione di diritto del bene alla mano pubblica - "l'esecuzione di interventi in assenza di permesso, in totale difformità dal medesimo, ovvero con variazioni essenziali, determinate ai sensi dell'art. 32".
9.9. Per le suesposte ragioni deve essere disatteso il primo motivo di ricorso.
10. Con il secondo motivo parte ricorrente lamenta la violazione dell’art. 4 della L.R. n. 15/2000, dell’art. 22, comma 2, e 32 del D.P.R. n. 380/2001 giacché l’Amministrazione comunale afferma erroneamente che vi sarebbe stato un incremento della quota di estradosso di circa 25 cm., mentre dalla perizia di parte depositata emergerebbe una variazione al massimo di 7/8 cm., da considerare quale volume tecnico (strato di coibentazione della copertura). Ne discenderebbe, quindi, ad avviso della ricorrente la sanabilità della predetta variazione, da non considerare essenziale, mediante una semplice D.I.A. con conseguente inapplicabilità della sanzione di cui all’art. 31 del D.P.R. n. 380/2001.
10.1. Il Collegio non ritiene di poter condividere la prospettazione di parte ricorrente, poiché, pur a voler prescindere dal fatto che la perizia di parte afferma in modo apodittico l’insussistenza di ogni incremento della quota di estradosso senza fornire elementi idonei a dimostrare tale assunto, gli interventi eseguiti dalla ricorrente, per le ragioni già esposte, devono essere considerati nella loro unitarietà e non singolarmente, in modo da attribuire a ciascuno un regime edilizio autorizzatorio differente.
11. Con il terzo motivo parte ricorrente lamenta la violazione e falsa applicazione dell’art. 31 in relazione all’art. 34 del D.P.R. n. 380/2001 in quanto l’Amministrazione non solo non ha qualificato i differenti interventi contestati, applicando a ciascuno il prescritto titolo autorizzatorio, ma non ha neanche verificato se il ripristino della parte difforme potesse avvenire senza pregiudizio della parte conforme.
11.1. Anche tale censura deve essere disattesa richiamando per quanto riguarda la qualificazione dei singoli interventi posti in essere dalla ricorrente quanto già asserito in ordine alla loro valutazione unitaria al fine di individuare se essi siano o meno rivolti al recupero edilizio dello spazio attraverso la realizzazione di un edificio in tutto o in parte nuovo.
11.2. Per quanto, invece, riguarda la dedotta violazione dell’art. 34 del D.P.R. n. 380/2001 per non avere il provvedimento esplicitato le ragioni che hanno indotto l’Amministrazione a ritenere eseguibile il ripristino della parte difforme senza pregiudizio per la parte conforme, il Collegio evidenzia che, ai sensi del comma 2 della disposizione invocata, l'applicabilità della sanzione pecuniaria è subordinata alla impossibilità, qui non allegata né dimostrata, di eseguire la demolizione senza pregiudizio per la parte eseguita in conformità, valutazione da eseguirsi in sede esecutiva (cfr. in termini T.A.R. Campania, Napoli, VI, 14.11.2011,n. 5310; T.A.R. Campania, Napoli, III, 10.5. 2010, n. 3418).
12. Il ricorso principale deve, quindi, essere rigettato.
13. Occorre ora passare all’esame dei motivi aggiunti, depositati il 5.5.2011, con i quali è stato impugnato il parere negativo prot. n. 28516/2011, espresso dalla Soprintendenza, ai sensi dell’art. 167 del D.lgs. n. 42/2004.
13.1. La Soprintendenza esprimeva parere negativo sull’istanza di sanatoria paesaggistica poiché le opere abusivamente realizzate “ricadono in ZT “2” del P.U.T. e ZO “A1” del P.R.G. adeguato al P.U.T.”, “non rientrano tra quelle previste dal comma 4 dell’art. 167 del citato D.lgs. n. 42/2004 in quanto trattasi di ristrutturazione edilizia con aumento di superficie e di volume” e “risultano anche in contrasto con il P.U.T. zona “A1” (tutela degli insediamenti antichi accentrati)”.
14. Il Collegio ritiene di dovere esaminare, innanzitutto, il quarto motivo di ricorso con il quale si lamenta la violazione dell’art. 167, comma 4, del D.lgs. n. 42/2004, avendo erroneamente la Soprintendenza ritenuto le opere realizzate in assenza di nulla osta paesaggistico insuscettibili di sanatoria.
14.1. La censura va disattesa.
14.2. L'art. 146, comma 4, del D.lgs. n.42/2004 esclude dal divieto di rilasciare l'autorizzazione paesaggistica in sanatoria (ossia successivamente alla realizzazione, anche parziale, degli interventi) i casi previsti dal successivo art. 167, comma 4, costituiti - oltre che dall'impiego di materiali in difformità dall'autorizzazione paesaggistica e dai lavori comunque configurabili quali interventi di manutenzione ordinaria o straordinaria - dai "lavori, realizzati in assenza o difformità dall'autorizzazione paesaggistica, che non abbiano determinato creazione di superfici utili o volumi ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati".
14.3. Pertanto, secondo la consolidata giurisprudenza di questa Sezione (cfr. tra le tante T.A.R. Campania, Napoli, VII, 22.2.2012, n. 885; T.A.R. Campania Napoli, VII, 28.12.2007, n. 16539), a fronte del divieto assoluto di rilasciare l'autorizzazione paesaggistica in sanatoria per i lavori che hanno determinato la creazione di nuovi volumi e superfici utili, ovvero un aumento di quelli legittimamente realizzati, va esclusa qualsiasi rilevanza ad un'eventuale istanza di accertamento di conformità.
14.4. Tanto premesso, è allora evidente per tutte le ragioni esposte in relazione al ricorso principale che l’intervento eseguito dalla ricorrente –riconducibile ad una ristrutturazione edilizia con alterazione, anche sotto il profilo della distribuzione interna, dell’originaria consistenza fisica dell’immobile, inserimento di nuovi impianti e modifica, ridistribuzione e creazione di volumi e di superfici– non è suscettibile di sanatoria ai sensi dell’art. 167, comma 4, del D.lgs. n. 42/2004.
14.5. Tale motivazione, anche a prescindere da quelle ulteriori contenute nel parere negativo impugnato, è già di per sé sola sufficiente a fondarne la legittimità.
15. E proprio alla luce della constatazione dell’insuscettibilità di sanatoria paesaggistica postuma per le opere abusive realizzate, devono essere respinte anche tutte le ulteriori censure sollevate dalla ricorrente e basate su una considerazione parcellizzata e non unitaria dei singoli interventi, sulla loro sottoposizione a differenti regimi autorizzatori, sull’assunto, peraltro non dimostrato, dell’insussistenza dell’incremento della quota dell’estradosso e sulla presunta carenza di motivazione circa la non compatibilità paesaggistica dei lavori effettuati.
16. Alla luce delle suesposte considerazioni devono, quindi esse rigettati anche i motivi aggiunti.
17. Appaiono sussistere giustificati motivi, in considerazione della complessità della fattispecie esaminata, per compensare integralmente tra le parti le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li rigetta.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 5 aprile 2012 con l'intervento dei magistrati:
Alessandro Pagano, Presidente
Michelangelo Maria Liguori, Consigliere
Marina Perrelli, Primo Referendario, Estensore



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