a cura del Dott. Francesco Barchielli



T.A.R. Veneto, Sezione I, 6 giugno 2012


Le scelte di pianificazione urbanistica devono essere verificabili quanto meno sul piano della attendibilità e della proporzione del bilanciamento fra gli opposti interessi realizzato, in quanto non arbitrarie e non fondate su travisamento dei fatti o su di un''istruttoria incompleta

SENTENZA N. 782

Ferma restando l’insindacabilità nel merito delle scelte comunali di programmazione urbanistica del territorio, secondo il noto principio per il quale “in sede di pianificazione urbanistica le scelte discrezionali dell'amministrazione in ordine alla destinazione di singole aree, non necessitano di apposita motivazione, oltre a quella che si può ricavare dai criteri generali seguiti nell'impostazione del piano essendo sufficiente, in linea generale, l'espresso riferimento alla relazione di accompagnamento al progetto di modificazione al piano regolatore generale” (cfr. C.d.S., Ad. Plen., 22 dicembre 1999, n. 24; C.d.S., sez. IV, 19 gennaio 2000 n. 245; C.d.S., sez. IV, 24 dicembre 1999, n. 1943; C.d.S., sez. IV, 2 novembre 1995, n. 887; C.d.S., sez. IV, 25 febbraio 1988, n. 99; T.A.R. Ve, n. 2153del 2004 e da ultimo T.A.R. Ve n. 634 del 2012), è nondimeno necessario che dette scelte, soprattutto quando incidono sulla libera disponibilità dei beni e su consolidate situazioni di affidamento del privato – in ossequio ai principi legislativamente codificati del «giusto procedimento amministrativo» –, risultino verificabili quanto meno sul piano della attendibilità e della proporzione del bilanciamento fra gli opposti interessi realizzato, poiché logiche, non arbitrarie e non fondate su travisamento dei fatti o su di un'istruttoria incompleta.

FATTO

1. Con ricorso notificato il 24.11.1994, i signori G.S.C: e S.C.P. hanno chiesto l’annullamento del «Piano Particolareggiato del Centro Storico del Comune di Rosà», «adottato dalla Giunta municipale con delibera n. 417 in data 7.7.1994 e approvato dal Consiglio comunale con delibera n. 109 in data 5.9.1994, limitatamente alle previsioni riguardanti gli immobili di proprietà dei ricorrenti» e consistenti in un fabbricato a due piani con destinazione direzionale e commerciale situato al n. 5 di Via Roma e di un edificio residenziale situato al n. 27 di Via Mazzini.
2. I ricorrenti specificano, al riguardo, che il Piano Particolareggiato in questione prevede, con riferimento alle citate proprietà, da un lato, la «demolizione di una considerevole porzione dell’edificio situato in Via Roma»; dall’altro, «la realizzazione di un passaggio pedonale nella parte scoperta dell’edificio di Via Mazzini».
3. L’odierna impugnativa è affidata ad un unico motivo di ricorso con il quale si deduce il vizio di «eccesso di potere» sotto tre diversi profili: «per inosservanza e violazione dei principi dettati dall’ordinamento in materia di pianificazione urbanistica», «per illogicità e incongruenza della scelta operata dalla Amministrazione comunale», «per carenza di motivazione».
3.1. In particolare, ad avviso dei ricorrenti, le suddette previsioni urbanistiche concernenti gli immobili in questione del Piano Particolareggiato del Centro Storico del Comune di Rosà risulterebbero in contrasto con il Piano Regolatore Generale del medesimo Comune che «prevede espressamente che la pianificazione esecutiva del Centro Storico deve essere diretta al riordino delle aree e degli edifici (…) attraverso la conservazione dell’esistente». Infatti, la previsione di demolire parte dell’edificio di loro proprietà non sarebbe conforme alla direttiva di conservare e recuperare l’esistente espressa dal piano urbanistico di carattere generale, sostanziandosi in un «intervento ablatorio» il cui unico indennizzo «per il danno arrecato dalla imposta demolizione» sarebbe «la possibilità di recuperare la volumetria corrispondente nell’ambito della UMI n. 2 del comparto C».
3.2. Risulterebbe, dunque, evidente, sempre secondo i ricorrenti, la «sproporzione fra il sacrificio imposto (…) e l’interesse pubblico che si intende tutelare, se solo si considera che detto interesse» sarebbe rappresentato «dalla mera necessità di uniformare l’altezza del fabbricato a quella degli edifici adiacenti». L’Amministrazione, infatti, a fronte dell’opposizione formulata per iscritto dagli interessati, si sarebbe limitata a precisare che l’edificio degli stessi «impedisce di percepire chiaramente il volume architettonico dell’attuale municipio», ritenendo pertanto «tecnicamente corretta la previsione di una sua riduzione di altezza».
3.3. Del pari, anche la previsione relativa alla realizzazione di un percorso pedonale nell’area retrostante l’abitazione di Via Mazzini contrasterebbe con le previsioni del Piano Regolatore Generale, imponendo la «destinazione pubblica di un’area non ricompresa nelle zone classificate ad uso pubblico dal Piano Regolatore» e collocata in una «posizione defilata», tanto che, sempre ad avviso dei ricorrenti, la realizzazione del passaggio pedonale in questione «creerebbe inevitabilmente dei problemi di sicurezza sia per i passanti che per gli abitanti del luogo», realizzando così una scelta illogica, «oltre che contraria all’interesse pubblico che avrebbe dovuto soddisfare».
4. Si è costituito il Comune di Rosà chiedendo di dichiarare improcedibile, inammissibile, o, comunque, infondato il ricorso.
4.1. Osserva l’Amministrazione resistente che con deliberazione del Consiglio comunale n. 42 del 9.8.2007 il Comune di Rosà «ha approvato, ai sensi degli artt. 13 e seguenti della legge regionale 23 aprile 2004, n. 11, il Piano di Assetto del Territorio (P.A.T.)» e che, successivamente, con deliberazione n. 58 del 28.11.2011, ha approvato il piano degli interventi (P.I.) che costituiscono la nuova fonte della disciplina urbanistica del Comune, cui sarebbe demandato, ex art. 17, lettera j, della citata legge n. 11 del 2004 la funzione di «dettare la specifica disciplina con riferimento ai centri storici, alle fasce di rispetto e alle zone agricole».
4.2. Tali piani urbanistici, precisa al riguardo l’Amministrazione, rappresenterebbero la «nuova fonte della disciplina urbanistica del Comune di Rosà», con la conseguenza che non sussisterebbe più un «interesse attuale all’impugnazione del Piano Particolareggiato per il centro storico», sì da determinare l’improcedibilità del ricorso.
4.3. Peraltro, prosegue il Comune, le previsioni urbanistiche impugnate configurerebbero entrambe «ipotesi espropriative», pertanto, considerato che i vincoli restrittivi della proprietà privata preordinati all’esproprio decadono qualora l’Amministrazione non proceda nel termine quinquennale dalla loro imposizione, il ricorso risulterebbe improcedibile anche «per sopravvenuta carenza di interesse in ragione della decadenza dei vincoli previsti dal Piano particolareggiato» de quo approvato nel 1994.
4.4. Inoltre, sempre in punto di procedibilità dell’odierno gravame, il Comune osserva che il Piano particolareggiato in questione e le relative prescrizioni di demolizione e di realizzazione del percorso pedonale che interessano nel caso di specie avrebbero in ogni caso perso efficacia nel 2004, essendo maturato il termine decennale di durata massima di efficacia previsto per siffatto genere di pianificazione urbanistica dall’art. 16 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, decorso il quale residuerebbe esclusivamente l’«obbligo di osservare nella costruzione di nuovi edifici e nella modificazione di quelli esistenti, gli allineamenti e le prescrizioni di zona stabiliti nel Piano stesso».
4.5. L’Amministrazione resistente lamenta, altresì, l’assoluta genericità dei motivi di censura per omessa individuazione sia delle disposizioni del Piano particolareggiato che si pretendono illegittime, sia le norme del P.R.G. che si assumono violate, con conseguente inammissibilità del ricorso.
4.6. Quanto al merito delle censure sollevate dei ricorrenti, l’Amministrazione comunale controdeduce che gli artt. 25 e 26 del P.R.G. consentirebbero «meri interventi di conservazione» esclusivamente per «gli edifici di interesse storico-artistico», mentre, con riferimento ai così detti «edifici privi di valore (per tali intendendosi quelli antichi completamente trasformati, ovvero quelli recenti privi di valore storico e ambientale)», fra i quali andrebbero annoverati gli immobili dei ricorrenti, sarebbero consentiti «interventi di sostituzione edilizia di tipo SE/2», vale a dire, secondo la definizione di cui all’art. 19 del citato P.R.G., «interventi di sostituzione edilizia» di grado «2» per i quali sarebbe espressamente «ammessa la demolizione dell’edificio nel rispetto degli indici di zona e delle eventuali prescrizioni plani volumetriche riportate nelle tavole del P.R.G.».
4.7. Peraltro, in base al «principio della equiparazione del credito edilizio», l’Amministrazione risulterebbe autorizzata a fissare a propria discrezione nei piani urbanistici i «criteri che appaiano più idonei ad assicurare al privato interessato da un intervento un equo indennizzo per il pregiudizio derivante alla proprietà».
5. Con memoria depositata in prossimità dell’udienza pubblica, i ricorrenti hanno insistito nell’accoglimento del proprio ricorso, replicando, in particolare, con riguardo alle eccezioni di improcedibilità, che con l’approvazione del P.A.T., il P.R.G. del Comune di Rosà sarebbe automaticamente diventato il Piano di interevento integrante il nuovo strumento urbanistico con la conseguenza che alle proprietà dei ricorrenti continuerebbero ad applicarsi le previsioni oggetto di impugnazione del Piano Particolareggiato del Centro storico tuttora «in corso di attuazione».
5.1. Sotto altro profilo, si deduce che il termine decennale di decadenza della validità delle previsioni contenute nei piani urbanistici attuativi si applicherebbe «soltanto alle disposizioni a contenuto espropriativo e non anche alle prescrizioni urbanistiche», le quali rimarrebbero pienamente operanti e vincolanti senza limiti di tempo, «fino all’eventuale approvazione di un nuovo piano urbanistico».
5.2. Inoltre, ad avviso dei ricorrenti, la categoria degli edifici privi di valore storico-ambientale risulterebbe prevista dal P.R.G. in relazione alle Zone territoriali Omogenee “A” diverse dal Centro storico (sottozona A/1) non assoggettate a pianificazione attuativa e, pertanto, non potrebbe ricomprendere gli immobili in questione, insistenti nel centro storico.
6. All’udienza del 10 maggio del 2012, sentite le difese delle parti costituite, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

7. In via preliminare debbono essere respinte le eccezioni di improcedibilità e di inammissibilità sollevate nei riguardi dell’odierna impugnativa.
7.1. Sotto il primo profilo, è sufficiente osservare che l’attualità dell’interesse alla presente impugnazione deriva dal fatto che le previsioni urbanistiche impugnate risultano tuttora applicabili agli immobili dei ricorrenti in quanto ai sensi dell’art. 48, comma 5-bis, della legge reg. Veneto 23 aprile 2004, n. 11 (Norme per il governo del territorio e in materia di paesaggio), «a seguito dell’approvazione del primo piano di assetto del territorio (PAT), il piano regolatore generale vigente, per le parti compatibili con il PAT, diventa il piano degli interventi», mentre l’art. 18, comma 9, della medesima legge regionale (disciplinante il «procedimento di formazione, efficacia e varianti del Piano degli interventi») prevede che «l'approvazione del piano e delle sue varianti comporta la decadenza dei piani urbanistici attuativi (PUA) vigenti limitatamente alle parti con esso incompatibili espressamente indicate, salvo che i relativi lavori siano oggetto di convenzione urbanistica già sottoscritta ed efficace».
7.2. Dalla lettura sistematica delle citate disposizioni, dunque, deve dedursi che, non essendovi alcuna espressa incompatibilità fra il piano attuativo (Piano Particolareggiato del Centro Storico del Comune di Rosà) vigente all’epoca dell’approvazione del Piano degli Interventi e il nuovo strumento urbanistico (Piano di assetto del territorio) – rispettivamente approvati con le delibere n. 42 del 2007 e n. 58 del 2011 –, le norme impugnate con l’odierno ricorso continuino ad esplicare effetti con riferimento agli immobili dei ricorrenti.
7.3. Sotto il secondo profilo, ai sensi dell’art. 17 della legge urbanistica nazionale citata, «decorso il termine stabilito per la esecuzione del piano particolareggiato, questo diventa inefficace per la parte in cui non abbia avuto attuazione, rimanendo soltanto fermo a tempo indeterminato l'obbligo di osservare nella costruzione di nuovi edifici e nella modificazione di quelli esistenti gli allineamenti e le prescrizioni di zona stabiliti dal piano stesso». Conseguentemente, con la scadenza del termine di decennale di attuazione (previsto dall’art. 16 della medesima legge), perdono di efficacia le sole prescrizioni a contenuto espropriativo e non anche le prescrizioni urbanistiche che invece rimangono pienamente operanti, fino all’eventuale approvazione di un nuovo piano attuativo.
7.4. Pertanto, ferma rimanendo la decadenza dei vincoli di natura espropriativa gravanti sugli immobili dei ricorrenti a seguito del decorso del suddetto termine decennale di efficacia del piano particolareggiato, deve nondimeno ritenersi sussistente l’interesse all’annullamento delle previsioni urbanistiche contenute nelle prescrizioni impugnate con l’odierno ricorso, in quanto aventi ad oggetto specifici limiti di altezza e di destinazione da rispettare nell’ipotesi di nuova costruzione sulle aree e/o con riguardo agli immobili dei ricorrenti.
7.4. Quanto alla dedotta inammissibilità del ricorso è sufficiente osservare che, ancorché privo della specificazione delle previsioni di cui si lamenta la violazione, l’atto in parola ha assolto, indicandone comunque il contenuto, all’onere di motivazione necessario per la comprensione della concreta portata delle doglianze sollevate e dell’interesse perseguito.
8. Nel merito il ricorso è fondato.
8.1. La delibera di approvazione del Piano Particolareggiato per il Centro Storico in data 5.9.1994 concernente la prescrizione della demolizione della porzione corrispondente all’ultimo piano dell’edificio degli odierni ricorrenti ed il conseguente nuovo limite di altezza da essa derivante risultano espressamente fondati sulla motivazione per cui «l’edificio in esame appare per le caratteristiche generali e soprattutto per la sua altezza nettamente in contrasto con il contesto del Centro Storico in cui è inserito, in particolare svilisce e impedisce di poter percepire chiaramente il volume e l’impianto architettonico dell’attuale municipio; pertanto appare tecnicamente corretta la previsione di una sua riduzione di altezza».
8.2. Orbene, la finalità dichiaratamente perseguita con tale prescrizione non risulta conforme ad alcuna delle indicazioni del P.R.G.: né a quelle relative alla conservazione del centro storico né a quelle, dedotte dall’Amministrazione comunale resistente, degli interventi di sostituzione edilizia di grado 2 (di cui agli artt. 25 e 26 del P.R.G.) previste per gli «edifici privi di valore». Invero, l’intervento demolitorio de quo (recte: la riduzione dell’altezza dell’edificio) risulta diretto a garantire esclusivamente la migliore percezione del «volume» e dell’ «impianto architettonico dell’attuale municipio» in assenza di una valutazione complessiva così come di una rivisitazione armonica del contesto urbano in cui l’immobile si inserisce. Conseguentemente, detta prescrizione non risulta oggettivamente idonea a realizzare «una migliore integrazione nel tessuto esistente, con il mantenimento dell’attuale configurazione dei lotti e della rete stradale», finalità che, sola, secondo quanto previsto dall’art. 19 dello stesso strumento di pianificazione generale, avrebbe potuto giustificare la demolizione «dell’edificio preesistente e la costruzione di un nuovo edificio nel rispetto degli indici di zona e delle eventuali plani volumetriche riportate nelle tavole del P.R.G.».
8.3. Del pari, anche la previsione relativa alla realizzazione di un «percorso pedonale a cielo libero» sul retro dell’edificio di Via Mazzini di proprietà dei ricorrenti risulta disancorata da specifiche finalità individuate dal P.R.G. e, al contempo, priva di un’idonea motivazione che renda comprensibile l’asserita «fondamentale importanza» di detto collegamento pedonale e l’impossibilità di una sua realizzazione mediante soluzioni diverse o, quantomeno, determinanti un minore sacrificio del contrapposto interesse privato.
8.4. In definitiva, le prescrizioni urbanistiche impugnate non rispondono, sul piano giuridico, ad un esercizio logico e coerente del potere pianificatorio di attuazione demandato all’ente esponenziale in questione. Invero, ferma restando l’insindacabilità nel merito delle scelte comunali di programmazione urbanistica del territorio, secondo il noto principio per il quale «in sede di pianificazione urbanistica le scelte discrezionali dell'amministrazione in ordine alla destinazione di singole aree, non necessitano di apposita motivazione, oltre a quella che si può ricavare dai criteri generali seguiti nell'impostazione del piano essendo sufficiente, in linea generale, l'espresso riferimento alla relazione di accompagnamento al progetto di modificazione al piano regolatore generale» (cfr. C.d.S., Ad. Plen., 22 dicembre 1999, n. 24; C.d.S., sez. IV, 19 gennaio 2000 n. 245; C.d.S., sez. IV, 24 dicembre 1999, n. 1943; C.d.S., sez. IV, 2 novembre 1995, n. 887; C.d.S., sez. IV, 25 febbraio 1988, n. 99; T.A.R. Ve, n. 2153del 2004 e da ultimo T.A.R. Ve n. 634 del 2012), è nondimeno necessario che dette scelte, soprattutto quando incidono sulla libera disponibilità dei beni e su consolidate situazioni di affidamento del privato – in ossequio ai principi legislativamente codificati del «giusto procedimento amministrativo» –, risultino verificabili quanto meno sul piano della attendibilità e della proporzione del bilanciamento fra gli opposti interessi realizzato, poiché logiche, non arbitrarie e non fondate su travisamento dei fatti o su di un'istruttoria incompleta.
9. Alla luce delle considerazioni sopra svolte, il ricorso merita dunque accoglimento con conseguente annullamento del Piano Particolareggiato del Centro Storico del Comune di Rosà adottato con delibera di Giunta Municipale n. 417 del 7/7/1994 e approvato dal Consiglio comunale con delibera n. 109 in data 5.9.1994, limitatamente alle previsioni riguardanti gli immobili di proprietà degli odierni ricorrenti.
10. Quanto alle spese di giudizio, considerata la peculiarità della fattispecie in esame, ritiene il Collegio che sussistano giusti motivi per disporne la compensazione fra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 10 maggio 2012 con l'intervento dei magistrati:
Bruno Amoroso, Presidente
Claudio Rovis, Consigliere
Silvia Coppari, Referendario, Estensore



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