a cura del Dott. Francesco Barchielli



T.A.R. Basilicata, Sezione I, 8 giugno 2012


Sul quantum della domanda risarcitoria, relativa a tutto il periodo di illegittima occupazione, successivo alla scadenza del termine per il compimento della procedura espropriativa

SENTENZA N. 267

Per quanto riguarda il quantum della domanda risarcitoria, relativa a tutto il periodo di illegittima occupazione, successivo alla scadenza del termine per il compimento della procedura espropriativa,, va statuito che alle Amministrazioni Statali ricorrenti spetta la corresponsione per ogni anno di illegittima occupazione del 5% del valore venale, come previsto dal comma 3 dell’art. 42 bis D.Lg.vo n. 327/2001, introdotto dall’art. 34, comma 1, D.L. n. 98/2011 conv. nella L. n. 111/2011.

FATTO

Con Del. C.C. n. 10 del 20.2.1989 il Comune di Bernalda, ai sensi dell’art. 51 L. n. 865/1971, localizzava l’intervento edilizio della Cooperativa edilizia Agorà, sui terreni, di proprietà dello Stato, foglio di mappa n. 43, particelle n. 372, 391 e 392 (per una superficie complessiva di 1.235 mq.), prefissando i termini per l’ultimazione dei lavori e per il compimento della procedura espropriativa, in quanto ai sensi dell’art. 52 L. n. 865/1971 “le opere comprese nei programmi previsti” dall’art. 51 stessa L. n. 865/1971 “sono a tutti gli effetti dichiarate di pubblica utilità e i lavori sono dichiarati urgenti e indifferibili”, per cui l’approvazione di tali programmi costruttivi contiene anche le dichiarazioni di pubblica utilità e di indifferibilità ed urgenza.
Con Decreto n. 144 del 26.2.1991 il Presidente della Giunta Regionale autorizzava il Comune di Bernalda ad occupare i predetti terreni ed in data 10.4.1991 avveniva l’immissione in possesso.
In data 16.4.1991 il Comune di Bernalda rilasciava la concessione edilizia alla Cooperativa edilizia Agorà.
I lavori di costruzione dei due fabbricati di edilizia residenziale pubblica, di quattro piani fuori terra e di complessivi 18 alloggi, iniziavano il 31.5.1991 e venivano ultimati il 6.5.1992.
Nonostante i predetti terreni foglio di mappa n. 43, particelle n. 372, 391 e 392, appartenevano al patrimonio indisponibile dello Stato, perché soggetti ad interventi di bonifica, che dovevano essere eseguiti dal Consorzio di Bonifica di Bradano e Metaponto (tale circostanza era stata comunicata con nota del 20.10.1990 dall’intendenza di Finanza di Matera al Comune di Bernalda), la proprietà di tali terreni con atto pubblico del 7.11.1991 era stata trasferita dal Comune di Bernalda alla Cooperativa edilizia Agorà, la quale cessava la sua attività l’8.12.1995, dopo aver ceduto ai soci i 18 alloggi realizzati.
Perciò con nota prot. n. 8465 del 12.5.1998 il Direttore dell’Agenzia del Territorio di Matera denunciava tale situazione alla Procura della Repubblica presso la Pretura Circondariale di Matera.
Tali terreni foglio di mappa n. 43, particelle n. 372, 391 e 392, sono stati classificati come beni, appartenenti al patrimonio disponibile dello Stato, soltanto nell’anno 2007 (cfr. nota Agenzia del Demanio prot. n. 3747 del 25.6.2007).
Con diffide del 19.6.2001 e del 17.1.2011 l’Agenzia del Demanio ha chiesto al Comune di Bernalda il pagamento del valore venale dei suddetti terreni, irreversibilmente trasformati.
In data 1/5.4.2011 le Amministrazioni Statali ricorrenti hanno notificato il presente ricorso, proponendo le domande indicate in epigrafe.
All’udienza Pubblica del 24.5.2012 il ricorso in esame passava in decisione.

DIRITTO

In via preliminare, va affermata la giurisdizione del Giudice Amministrativo della controversia in esame, in quanto tale controversia rientra nell’ambito oggettivo della giurisdizione esclusiva ex art. 133, lett. g), Cod. Proc. Amm., che comprende anche “i comportamenti, riconducibili, anche mediatamente, all’esercizio di un pubblico potere delle Pubbliche Amministrazioni in materia di espropriazione per pubblica utilità”.
Infatti, prima l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con la Sentenza n. 4 del 30.8.2005 e poi la Corte Costituzionale con la Sentenza n. 191 dell’11.5.2006 hanno sancito che spettano alla cognizione del Giudice Amministrativo le domande di risarcimento del danno (in forma specifica o in forma equivalente) sia nel caso in cui l’opera pubblica è stata realizzata nel periodo di vigenza del provvedimento di dichiarazione di pubblica utilità e di occupazione d’urgenza (come nella specie) e conseguente spossessamento dell’area (ma tale provvedimento ha perso efficacia per mancata emanazione del decreto di espropriazione entro il termine prescritto di validità della dichiarazione di pubblica utilità: cd. ipotesi di occupazione acquisitiva e/o appropriativa), sia nel caso in cui il provvedimento di dichiarazione di pubblica utilità sia stato annullato con sentenza passata in giudicato (cioè una delle ipotesi di occupazione usurpativa, che anche le Sezioni Unite della Corte di Cassazione riconoscevano di spettanza del Giudice Amministrativo in virtù del principio di concentrazione e dell’attribuzione al Giudice Amministrativo di tutte le questioni relative all’eventuale risarcimento del danno nell’ambito della sua giurisdizione), in quanto la Corte Costituzionale con la Sentenza n. 204 del 6.7.2004 ha statuito la compatibilità con l’art. 103, comma 1, Cost. delle norme che devolvono alla giurisdizione del Giudice Amministrativo la cognizione dei diritti soggettivi sui quali incide la Pubblica Amministrazione come “Autorità”, come per es. le domande di risarcimento dei danni (sia in forma specifica che in forma equivalente), derivanti eziologicamente dall’esplicazione di una pubblica funzione e/o un pubblico potere, per cui le “particolari materie” di cui al citato art. 103, comma 1, Cost. sono quelle che coinvolgono anche isolatamente diritti soggettivi sui quali interferiscono poteri pubblicistici (e non solo le controversie in cui sono coinvolti insieme interessi legittimi e diritti soggettivi oppure che implicano l’esame della posizione di diritto soggettivo dopo l’annullamento del provvedimento degradatorio, al quale si correla sempre una posizione di interesse legittimo), come la fattispecie che ha ad oggetto un diritto soggettivo, la cui lesione deriva dall’esplicazione di un pubblico potere (quello di imprimere ad un bene la dichiarazione di pubblica utilità), divenuto inefficace per mancato compimento della procedura espropriativa entro il termine stabilito nell’atto di dichiarazione di pubblica utilità. Perciò, la Sentenza n. 204/2004 della Corte Costituzionale, quando ha espunto la parola “comportamenti” dall’art. 34, comma 1, D.Lg.vo n. 80/1998 (ora sostituito dall’art. 133, lett. g, Cod. Proc. Amm.), ha inteso sottrarre alla giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo in materia di urbanistica e di edilizia soltanto gli interventi sine titulo non riconducibili nemmeno mediatamente e/o indirettamente all’esercizio di una funzione amministrativa (cioè i comportamenti materiali non sorretti da una dichiarazione di pubblica utilità, come le occupazioni in via di fatto: altro tipo di occupazione usurpativa), mentre la fattispecie dell’occupazione acquisitiva, anche se contrassegnata soltanto da posizioni di diritto soggettivo, risulta sempre strettamente connessa non ad un mero comportamento materiale, ma ad un potere pubblicistico, sebbene diventato successivamente inefficace, per cui tale fattispecie risulta caratterizzata dalla medesima natura delle fattispecie rientranti nell’ambito della giurisdizione generale di legittimità del Giudice Amministrativo (nelle quali la posizione giuridica dei soggetti privati assume la configurazione dell’interesse legittimo), cioè dalla circostanza che la Pubblica Amministrazione (nella specie Ente espropriante) agisce come “Autorità”.
Parimenti sussiste la giurisdizione del Giudice Amministrativo con riferimento alla domanda di risarcimento per l’illegittima occupazione dei terreni, cioè per il periodo di occupazione successivo alla scadenza del termine per il compimento della procedura espropriativa, stabilito con la Del. C.C. n. 10 del 20.2.1989, di approvazione del programma costruttivo ex art. 51 L. n. 865/1971 sui terreni, di proprietà dello Stato, foglio di mappa n. 43, particelle n. 372, 391 e 392 per una superficie complessiva di 1.235 mq. (in quanto ai sensi dell’art. 52 L. n. 865/1971 “le opere comprese nei programmi previsti” dall’art. 51 stessa L. n. 865/1971 “sono a tutti gli effetti dichiarate di pubblica utilità e i lavori sono dichiarati urgenti e indifferibili”, per cui l’approvazione di tali programmi costruttivi contiene anche le dichiarazioni di pubblica utilità e di indifferibilità ed urgenza), attesocchè l’art. 53, comma 3, DPR n. 327/2001, attribuisce alla cognizione del Giudice Ordinario soltanto le controversie attinenti al pagamento dell’indennità di occupazione legittima (che l’art. 50, comma 1, DPR n. 327/2001 determina in un dodicesimo dell’indennità di espropriazione spettante per ogni anno ed in un dodicesimo della predetta indennità di occupazione per ogni mese o frazione di mese), in quanto il predetto art. 53, comma 3, DPR n. 327/2001 statuisce la giurisdizione del Giudice Ordinario “per le controversie riguardanti la determinazione e la corresponsione delle indennità in conseguenza dell’adozione di atti di natura espropriativa o ablativa”, per cui tale giurisdizione del Giudice Ordinario comprende anche le indennità, che devono essere corrisposte nel periodo di occupazione legittima, perché conseguenti all’emanazione di appositi provvedimenti di occupazione d’urgenza, non impugnati.
Ma le Amministrazioni Statali resistenti con il ricorso in esame hanno chiesto soltanto il risarcimento per il periodo di illegittima occupazione, cioè per il periodo di occupazione successivo alla scadenza del termine per il compimento della procedura espropriativa, stabilito con la Del. C.C. n. 10 del 20.2.1989.
Nel merito la domanda di risarcimento per equivalente, parametrato al valore venale dei suddetti terreni foglio di mappa n. 43, particelle n. 372, 391 e 392, ed anche la domanda di risarcimento di tutto il periodo di illegittima occupazione (cioè successivo alla scadenza del termine per il compimento della procedura espropriativa, stabilito con la Del. C.C. n. 10 del 20.2.1989), risultano fondate.
Al riguardo va, in via pregiudiziale, precisato che ai beni, appartenenti al patrimonio indisponibile, poiché ai sensi dell’art. 828, comma 2, C.C. “non possono essere sottratti alla destinazione ricevuta se non nei modi stabiliti dalle leggi che li riguardano”, si applica il regime pubblicistico, cioè l’imprescrittibilità, l’impignorabilità e l’inidoneità ad essere usucapiti, essendo ammessi soltanto negozi di diritto privato o concessioni amministrative, compatibili con la destinazione di tali beni.
Pertanto, poiché i terreni foglio di mappa n. 43, particelle n. 372, 391 e 392, di cui è causa, in quanto soggetti ad interventi di bonifica, che dovevano essere eseguiti dal Consorzio di Bonifica di Bradano e Metaponto, hanno fatto parte del patrimonio indisponibile dello Stato fino al 2007 e soltanto in tale anno sono stati classificati come beni, appartenenti al patrimonio disponibile dello Stato (cfr. nota Agenzia del Demanio prot. n. 3747 del 25.6.2007), deve ritenersi che, in ogni caso, le Amministrazioni Statali ricorrenti hanno proposto le domande risarcitorie, indicate in epigrafe, entro il termine prescrizionale quinquennale, tenuto conto della circostanza che il ricorso in commento è stato notificato l’1/5.4.2011, senza tener conto del prevalente orientamento giurisprudenziale, secondo cui in materia di occupazione appropriativa e/o usurpativa non decorre la prescrizione dalla trasformazione irreversibile dei beni, poiché tali fattispecie costituiscono un illecito permanente, con l’unico limite temporale rinvenibile nell’acquisito della proprietà da parte dell’Amministrazione espropriante per usucapione ventennale (sul punto cfr. per es. TAR Palermo Sez. III Sent. n. 1462 del 2.9.2009).
Per quanto riguarda il quantum della domanda risarcitoria, relativa a tutto il periodo di illegittima occupazione, successivo alla scadenza del termine per il compimento della procedura espropriativa, stabilito con la Del. C.C. n. 10 del 20.2.1989, va statuito che alle Amministrazioni Statali ricorrenti spetta la corresponsione per ogni anno di illegittima occupazione del 5% del valore venale, come previsto dal comma 3 dell’art. 42 bis D.Lg.vo n. 327/2001, introdotto dall’art. 34, comma 1, D.L. n. 98/2011 conv. nella L. n. 111/2011.
Invece, per quanto riguarda il quantum della domanda di risarcimento per equivalente, parametrato al valore venale dei suddetti terreni foglio di mappa n. 43, particelle n. 372, 391 e 392, risulta necessario disporre una Consulenza Tecnica d’Ufficio, che dovrà accertare sia il termine per il compimento della procedura espropriativa, stabilito con la Del. C.C. n. 10 del 20.2.1989, sia il valore di mercato di tali terreni alla data del 6.5.1992 (cioè dalla data di ultimazione dei lavori di costruzione dei due fabbricati di edilizia residenziale pubblica, di quattro piani fuori terra e di complessivi 18 alloggi, quando tali terreni erano stati sicuramente irreversibilmente trasformato in assenza del decreto di espropriazione definitiva), tenuto pure conto della certa destinazione urbanistica edificatoria di tali terreni impressa dallo strumento urbanistico allora vigente (in quanto in data 16.4.1991 il Comune di Bernalda rilasciava la concessione edilizia alla Cooperativa edilizia Agorà), applicando il criterio di stima del metodo analitico ricostruttivo (determinato dalla sottrazione del costo di costruzione al valore dell’immobile costruito oppure dall’applicazione di una percentuale al valore dell’immobile costruito) oppure il criterio del cd. metodo sintetico comparativo (desunto dai valori dei terreni aventi le stesse caratteristiche, cioè ricadenti nella medesima Zona omogenea di PRG e soprattutto aventi il medesimo indice di fabbricabilità, indicati nei relativi atti di compravendita immobiliare).
Pertanto, il Collegio:
1) individua nell’Ing. Giuseppa Brandi il soggetto cui affidare l’espletamento della predetta Consulenza Tecnica, da effettuare in contraddittorio con le parti;
2) delega per tutti gli adempimenti connessi all’espletamento della Consulenza Tecnica il Relatore Dott. Pasquale Mastrantuono;
3) fissa per l’accettazione dell’incarico da parte del predetto Consulente e per il relativo giuramento l’Udienza dinanzi al Giudice delegato del 20.6.2012, ore 13,00;
4) fissa il termine di 90 giorni dalla prestazione del giuramento per l’espletamento della Consulenza e per il deposito della relativa relazione peritale;
5) fissa il termine di 20 giorni dalla notificazione o comunicazione della presente Ordinanza per la nomina di eventuali Consulenti di parte;
6) dispone che il Comune di Bernalda metta a disposizione del Consulente Tecnico d’Ufficio tutta la documentazione, necessaria per l’espletamento dell’incarico;
7) dispone altresì che la Segreteria del TAR metta a disposizione CTU il fascicolo di causa per visionarlo ed eventualmente per estrarre copia degli atti ricevuti per l’espletamento dell’incarico;
8) dispone che il Comune di Bernalda versi una cauzione di 3.000,00 € per le spese di Consulenza mediante deposito su libretto nominativo, cointestato al predetto CTU ed al Segretario Comunale del Comune di Bernalda;
9) fissa l’ulteriore Udienza Pubblica del 20.12.2012 per la trattazione del merito della causa.
Dunque, con la presente Sentenza Parziale il Collegio dopo aver ritenuto la propria giurisdizione, accoglie la domanda di risarcimento per tutto il periodo di illegittima occupazione (cioè successivo alla scadenza del termine per il compimento della procedura espropriativa, stabilito con la Del. C.C. n. 10 del 20.2.1989), statuendo che alle Amministrazioni Statali ricorrenti spetta la corresponsione per ogni anno di illegittima occupazione del 5% del valore venale. Inoltre viene accolta la domanda di risarcimento per equivalente, parametrato al valore venale dei terreni di cui è causa, disponendo la Consulenza Tecnica d’Ufficio per l’accertamento del valore di mercato dei terreni di cui è causa alla data del 6.5.1992.
L’Udienza Pubblica per la trattazione del merito della causa è fissata al 20.12.2012.
Spese al definitivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Basilicata interlocutoriamente pronunciando sul ricorso in epigrafe accoglie le domande di risarcimento per equivalente, parametrato al valore venale dei suddetti terreni, e del risarcimento di tutto il periodo di illegittima occupazione, nei sensi indicati in motivazione, disponendo la Consulenza Tecnica d’Ufficio per l’accertamento del valore di mercato di cui è causa alla data del 6.5.1992.
Fissa per il prosieguo della trattazione nel merito l’Udienza Pubblica del 20.12.2012.
Spese al definitivo.
Manda alla Segreteria di trasmettere la presente Ordinanza alla ricorrente, al Comune di Potenza ed al Consulente Tecnico d’Ufficio individuato nella parte motiva.
Ordina che la presente Sentenza Parziale sia eseguita ad opera dell’Autorità amministrativa.
Così deciso in Potenza nella camera di consiglio del giorno 24 maggio 2012 con l'intervento dei magistrati:
Michele Perrelli, Presidente
Antonio Ferone, Consigliere
Pasquale Mastrantuono, Consigliere, Estensore



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