a cura del Dott. Francesco Barchielli



T.A.R. Lazio Roma, Sezione I, 14 giugno 2012


L’approvazione del progetto di un''opera pubblica, quando comporti la dichiarazione della p.u., indifferibilità ed urgenza della stessa, è atto che deve essere notificato al privato, proprietario del terreno

SENTENZA N. 5467

Un copioso insegnamento giurisprudenziale (ex multis: Cons. Stato, sez. IV, 22 febbraio 2000 n. 939; nonché T.A.R. Piemonte, sez. I, 21 maggio 2010 n. 2438, T.A.R. Sicilia, Catania, sez. II, 4 giugno 2008 n. 1071, T.A.R. Sardegna, sez. II, 19 ottobre 2006 n. 2248, T.A.R. Campania, Napoli, sez. IV, 24 ottobre 2002 n. 6609) ha rilevato come l’approvazione del progetto di un'opera pubblica, quando comporti la dichiarazione della p.u., indifferibilità ed urgenza della stessa, è atto che deve essere notificato al privato, proprietario del terreno, in quanto impositivo di vincolo specifico preordinato all’espropriazione e produttivo di effetti giuridici lesivi immediati e diretti nei confronti del destinatario individuato, così che il decorso del termine per l’impugnazione non può essere collegato alla semplice pubblicazione, ma trova il suo parametro temporale di riferimento nella data della sua notificazione o della sua piena conoscenza.

FATTO

Premesso che con l’avversata delibera è stato stabilito il finanziamento al progetto definitivo della Linea C della metropolitana di Roma, linea San Giovanni – Colosseo, evidenziano i ricorrenti che il percorso dell’opera progettata implica il passaggio nel suolo di proprietà condominiale degli stessi.
Deducono, con il presente mezzo di tutela, i seguenti argomenti di censura:
1) Violazione di legge per inosservanza del’art. 20, comma 1, del D.P.R. 327/2001 in relazione agli artt. da 137 a 150 c.p.c.
La norma epigrafata prescrive la notificazione dell’atto di dichiarazione di pubblica utilità dell’opera secondo le disposizioni del codice di rito.
Nella fattispecie, in luogo della notificazione personale nei confronti dei soggetti incisi dalla procedura ablatoria, non risulta essere stata autorizzata la notificazione per pubblici proclami, che si assume abbia inficiato la fase espropriativa.
2) Invalidità della delibera impugnata per nullità della presupposta fase espropriativa e conseguente violazione di legge.
Nel sottolineare come sia mancata, per effetto di quanto precedentemente osservato, alcuna regolare fase espropriativa, assume parte ricorrente l’invalidità derivata della deliberazione CIPE,
3) Violazione dell’art. 42 comma 3 della Costituzione per mancata corresponsione dell’indennizzo conseguente agli atti espropriativi.
Viene, ulteriormente, sottolineato come sia mancata la corresponsione dell’indennità di esproprio nei confronti di alcuno dei ricorrenti, con riveniente violazione dell’epigrafata norma costituzionale.
4) Eccesso di potere per manifesta illogicità dei criteri di controllo, emergenti dalla delibera impugnata, sulle opere per le quali sono stati stanziati i fondi.
Assume poi parte ricorrente che il soggetto aggiudicatore – Roma Metropolitane s.r.l. – dovrebbe essere assoggettato a controllo da parte dell’Amministrazione, laddove la delibera CIPE – diversamente – affida allo stesso il compito di fornire assicurazioni al Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti sull’avvenuto recepimento, nel progetto esecutivo, delle prescrizioni dettate dallo stesso Comitato.
5) Violazione dell’art. 3, comma 1, della legge 241/1990 per difetto assoluto di motivazione.
Assume da ultimo parte ricorrente che il deliberato oggetto di censura non rechi alcun conforto motivazionale, con riveniente violazione dell’epigrafata prescrizione.
Con motivi aggiunti depositati in giudizio il 24 novembre 2011, parte ricorrente ha, poi, articolato nuove censure a seguito dell’adempimento prestato dall’Amministrazione onerata dell’ordine istruttorio di cui all’ordinanza di questa Sezione n. 3064/2011.
Tali doglianze possono così compendiarsi:
1) Violazione di legge ed eccesso di potere per assoluta carenza di istruttoria in ordine all’adozione della delibera impugnata.
Rileva parte ricorrente, in primo luogo, la durata singolarmente breve della riunione nel corso della quale il CIPE ha adottato l’avversata delibera: inferendo da ciò che l’atto sia inficiato per carenza di istruttoria.
2) Invalidità della delibera impugnata per violazione di legge conseguente alla mancata inserzione, tra le voci di spesa, delle indennità da corrispondere ai proprietari degli stabili interessati al sottopassaggio delle progettate gallerie.
La mancata previsione di alcun capitolo di spesa inerente alla liquidazione delle predette indennità integrerebbe, ad avviso della parte ricorrente, ulteriore profilo inficiante l’atto gravato.
3) Violazione di legge per mancato avvio del procedimento relativo alla determinazione dell’indennità di esproprio e mancata evocazione del contraddittorio con gli interessati.
In ogni caso, la deliberazione CIPE risulta adottata in carenza della previa instaurazione del contraddittorio con i soggetti interessati, che lamentano la mancata comunicazione dell’avvio del relativo procedimento.
Conclude parte ricorrente insistendo per l'accoglimento del gravame, con conseguente annullamento degli atti oggetto di censura.
Le Amministrazioni statali intimate, costituitesi in giudizio, hanno eccepito l'infondatezza delle esposte doglianze, invocando la reiezione dell'impugnativa.
Analoghe conclusioni sono state rassegnate:
- da Roma Capitale (che ha preliminarmente chiesto l’estromissione dal giudizio, in quanto asseritamente priva di legittimazione passiva con riferimento all’oggetto del contendere)
- e da Roma Metropolitane s.r.l., che ha analiticamente controdedotto eccependo, innanzi tutto, l’inammissibilità dell’impugnativa sotto molteplici profili.
Il ricorso viene ritenuto per la decisione alla pubblica udienza del 6 giugno 2012.

DIRITTO

1. Va in primo luogo disattesa l’eccezione di carenza di legittimazione passiva sollevata dalla difesa di Roma Capitale con memoria depositata il 4 maggio 2012.
Se è ben vero che l’Amministrazione capitolina ha conferito a Roma Metropolitane s.r.l., con deliberazione consiliare del 24 maggio 2004, funzioni e poteri concernenti l’intero processo realizzativo delle linee metropolitane di Roma, è altrettanto vero che l’Amministrazione comunale è socio unico dell’anzidetta Società e che gli ambiti operativi a quest’ultima rimessi non possono escludere una conclusiva imputazione delle giuridiche fattispecie alla stessa Roma Capitale.
Nell’escludere che la convenzione inter partes stipulata – ed approvata con deliberazione consiliare n. 1 del 10 gennaio 2005 – valga a radicare in capo a Roma Metropolitane la legittimazione processuale con valenza esclusiva rispetto alla posizione di sostanziale interesse ravvisabile in capo all’Amministrazione capitolina, deve quindi darsi atto dell’infondatezza dell’eccezione come sopra sollevata dalla difesa di quest’ultima, che rimane conseguentemente annoverata fra i soggetti passivamente legittimati nel quadro del presente gravame.
2. Ciò preliminarmente osservato, il ricorso si rivela in parte inammissibile ed in parte infondato.
Va rilevato, al riguardo, come abbia formato oggetto di gravame la deliberazione del Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica (CIPE) n. 60, emanata nella seduta del 22 luglio 2010, con la quale:
- è stato approvato, anche ai fini della dichiarazione di pubblica utilità, il progetto definitivo della tratta T3 Colosseo – San Giovanni della Linea C della metropolitana di Roma;
- sono state riportate talune prescrizioni dettate dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (alle quali era subordinata l’approvazione del progetto), del cui recepimento nel progetto definitivo è stato onerato il Soggetto Attuatore (Roma Metropolitane s.r.l.);
- sono stati assegnati i previsti finanziamenti.
2.1 L’approvazione del progetto definitivo, trattandosi di opera rientrante nel novero delle c.d. “grandi infrastrutture”, trova contemplazione normativa nella prescrizione di cui all’art. 166 del D.Lgs. 12 aprile 2006 n. 163, il quale prevede, per quanto qui di interesse, che:
- “L'avvio del procedimento di dichiarazione di pubblica utilità è comunicato dal soggetto aggiudicatore, o per esso dal concessionario o contraente generale, ai privati interessati alle attività espropriative ai sensi della legge 7 agosto 1990, n. 241 e successive modificazioni; la comunicazione è effettuata con le stesse forme previste per la partecipazione alla procedura di valutazione di impatto ambientale dall'articolo 5 del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 10 agosto 1988, n. 377. Nel termine perentorio di sessanta giorni dalla comunicazione di avvio del procedimento, i privati interessati dalle attività espropriative possono presentare osservazioni al soggetto aggiudicatore, che dovrà valutarle per ogni conseguente determinazione. Le disposizioni del presente comma derogano alle disposizioni degli articoli 11 e 16 del decreto del Presidente della Repubblica 8 giugno 2001, n. 327” (comma 2);
- “Nei quarantacinque giorni successivi il Ministero valuta la compatibilità delle proposte e richieste pervenute entro il termine di cui al comma 3 da parte delle pubbliche amministrazioni competenti e dei gestori di opere interferenti con le indicazioni vincolanti contenute nel progetto preliminare approvato e formula la propria proposta al CIPE che, nei trenta giorni successivi, approva, con eventuali integrazioni o modificazioni, il progetto definitivo, anche ai fini delle dichiarazioni di pubblica utilità” (comma 4);
- “Il decreto di esproprio può essere emanato entro il termine di sette anni, decorrente dalla data in cui diventa efficace la delibera del CIPE che approva il progetto definitivo dell’opera, salvo che nella medesima deliberazione non sia previsto un termine diverso. Il CIPE può disporre la proroga dei termini previsti dal presente comma per casi di forza maggiore o per altre giustificate ragioni. La proroga può essere disposta prima della scadenza del termine e per un periodo di tempo che non supera i due anni. La disposizione del presente comma deroga alle disposizioni dell’articolo 13, commi 4 e 5, del decreto del Presidente della Repubblica 8 giugno 2001, n. 327” (comma 4-bis);
- “L'approvazione del progetto definitivo, adottata con il voto favorevole della maggioranza dei componenti il CIPE, sostituisce ogni altra autorizzazione, approvazione e parere comunque denominato e consente la realizzazione e, per gli insediamenti produttivi strategici, l'esercizio di tutte le opere, prestazioni e attività previste nel progetto approvato” (comma 5).
Va osservato, peraltro, come il precedente art. 165 – riguardante l’approvazione del progetto preliminare – stabilisca, al comma 7, che “L'approvazione determina, ove necessario ai sensi delle vigenti norme, l'accertamento della compatibilità ambientale dell'opera e perfeziona, ad ogni fine urbanistico ed edilizio, l'intesa Stato-Regione sulla sua localizzazione, comportando l'automatica variazione degli strumenti urbanistici vigenti e adottati; gli immobili su cui è localizzata l'opera sono assoggettati al vincolo preordinato all'esproprio ai sensi dell'articolo 10 del testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 8 giugno 2001, n. 327; il vincolo si intende apposto anche in mancanza di espressa menzione; gli enti locali provvedono alle occorrenti misure di salvaguardia delle aree impegnate e delle relative eventuali fasce di rispetto e non possono rilasciare, in assenza dell'attestazione di compatibilità tecnica da parte del soggetto aggiudicatore, permessi di costruire, né altri titoli abilitativi nell'àmbito del corridoio individuato con l'approvazione del progetto ai fini urbanistici e delle aree comunque impegnate dal progetto stesso. A tale scopo, l'approvazione del progetto preliminare è resa pubblica mediante pubblicazione nel Bollettino Ufficiale della regione (o nella Gazzetta Ufficiale) ed è comunicata agli enti locali interessati a cura del soggetto aggiudicatore”.
2.2 Ciò preliminarmente osservato con riferimento al quadro normativo rilevante ai fini della delibazione della sottoposta vicenda contenziosa, parte ricorrente – come fondatamente eccepito dalla difesa di Roma Metropolitane – ha omesso di impugnare la deliberazione n. 65/2003 del 1° agosto 2003 (pubblicata in G.U. 6 novembre 2003 n. 258), con la quale il CIPE ha approvato il progetto preliminare relativo alla tratta di metropolitana – Linea C di Roma, il cui progetto definitivo è stato, invece, gravato con l’atto introduttivo del giudizio e con i motivi aggiunti successivamente proposti dagli stessi ricorrenti.
Se le conseguenze rinvenibili nella progettazione preliminare e definitiva delle grandi infrastrutture ex lege 443/2001 risiedono, come appalesato dalla riportata normazione di cui agli artt. 165 e 166 D.Lgs. 163/2006, rispettivamente nella variazione ex lege della vigente strumentazione urbanistica con accessiva imposizione del vincolo preordinato all’esproprio e nella dichiarazione di pubblica utilità dell’opera, non vi è dubbio che conseguenze pregiudizievoli per la posizione oppositiva fatta valere in giudizio vanno ascritte al primo degli indicati interventi approvativi del Comitato.
Quand’anche non possa predicarsi, in via assoluta, la sussistenza di un nesso di presupposizione e/o conseguenzialità tra la delibera di approvazione del vincolo preordinato all'esproprio e la successiva delibera di approvazione del progetto definitivo e di dichiarazione della pubblica utilità, di tal guisa che dall'eventuale accoglimento dell'impugnazione della seconda non possa derivare al ricorrente alcun vantaggio a causa dell'omessa previa (o contestuale) impugnazione della delibera di apposizione o reiterazione del vincolo espropriativo, l’interesse in parola può ravvisarsi e perdurare ogni qual volta parte ricorrente, pur non avendo gravato l'apposizione del vincolo preordinato all'esproprio, deduca avverso la sola dichiarazione di pubblica utilità, vizi propri della stessa.
In tal caso, l'eventuale accoglimento del gravame, e il conseguente annullamento della dichiarazione di pubblica utilità, ridonda con effetti vantaggiosi nella sfera giuridica della parte, vivificando il suo interesse, qualora il vincolo preordinato all'esproprio sia già scaduto in corso di causa e non possa quindi più sorreggere una nuova dichiarazione di pubblica utilità, ovvero non possa più essere reiterato senza una motivazione particolarmente adeguata e rafforzata.
Il pregiudizio riveniente dall’imposizione del vincolo – al quale, nel modello delineato dall’art. 165 del Codice dei contratti, accede la variazione in parte qua della vigente strumentazione urbanistica – determina, per la parte che intenda insorgere avverso la relativa determinazione, l’onere di immediata impugnazione, atteso che la successiva dichiarazione di p.u. ripete da tale originaria effusione di volontà della pubblica Autorità fondamento, risultando autonomamente impugnabile solo in presenza di autonomi profili inficianti (non rivenienti, quindi, in via derivata dalla sostenuta illegittimità del provvedimento impositivo di che trattasi).
Altra questione è quella relativa alla legale conoscenza dell’imposizione del vincolo, la cui individuabilità con ogni evidenza reagisce sulla tempistica di reazione processuale consentita alla parte a tutela dell’interesse oppositivo del quale assuma la titolarità.
In tal senso, un copioso insegnamento giurisprudenziale (ex multis: Cons. Stato, sez. IV, 22 febbraio 2000 n. 939; nonché T.A.R. Piemonte, sez. I, 21 maggio 2010 n. 2438, T.A.R. Sicilia, Catania, sez. II, 4 giugno 2008 n. 1071, T.A.R. Sardegna, sez. II, 19 ottobre 2006 n. 2248, T.A.R. Campania, Napoli, sez. IV, 24 ottobre 2002 n. 6609) ha rilevato come l’approvazione del progetto di un'opera pubblica, quando comporti la dichiarazione della p.u., indifferibilità ed urgenza della stessa, è atto che deve essere notificato al privato, proprietario del terreno, in quanto impositivo di vincolo specifico preordinato all’espropriazione e produttivo di effetti giuridici lesivi immediati e diretti nei confronti del destinatario individuato, così che il decorso del termine per l’impugnazione non può essere collegato alla semplice pubblicazione, ma trova il suo parametro temporale di riferimento nella data della sua notificazione o della sua piena conoscenza.
Nella fattispecie all’esame, a fronte della risalente collocazione temporale della delibera di approvazione del progetto preliminare (intervenuta un settennio prima del deliberato di approvazione del definitivo gravato con il presente mezzo di tutela), non è invero predicabile che la parte non ne conoscesse l’esistenza; e, con essa, la valenza pregiudizievole per l’interesse del quale è portatrice.
In ogni caso, e con valenza invero dirimente quanto al punto in esame, siffatta conoscenza non può dirsi non acquisita per effetto della cognizione dell’atto di approvazione del progetto definitivo di che trattasi: dovendo, in proposito, rimarcarsi come gli odierni ricorrenti abbiano indirizzato le censure articolate con i mezzi di tutela all’esame esclusivamente avverso l’approvazione del definitivo, pretermettendo ogni considerazione censoria nei confronti della delibera approvativa del preliminare, che non risulta gravata.
3. Se, conseguentemente, devono ritenersi inammissibili le doglianze che, formalmente appuntate sulla delibera di approvazione del definitivo, sostanzialmente ripetono il proprio fondamento assertivo, rimane suscettibile di disamina il solo complesso di censure autonomamente pertinenti alla delibera del 2010.
3.1 Va, in primo luogo, esclusa l’affermata illegittimità della notificazione individuale, nei confronti dei titolari di posizioni dominicali, dell’elenco dei beni da espropriare, in affermata violazione dell’art. 20 del D.P.R. 327/2001.
Infatti, il successivo art. 22-bis dispone (comma 1) che “qualora l'avvio dei lavori rivesta carattere di particolare urgenza, tale da non consentire, in relazione alla particolare natura delle opere, l'applicazione delle disposizioni di cui ai commi 1 e 2 dell'articolo 20 , può essere emanato, senza particolari indagini e formalità, decreto motivato che determina in via provvisoria l'indennità di espropriazione, e che dispone anche l'occupazione anticipata dei beni immobili necessari”.
Il successivo comma 2, lett. a), soggiunge che “il decreto di cui al comma 1, può altresì essere emanato ed eseguito in base alla determinazione urgente della indennità di espropriazione senza particolari indagini o formalità … per gli interventi di cui alla legge 21 dicembre 2001, n. 443” (tra i quali è annoverabile quello oggetto dell’odierna controversia).
3.2 Quanto, poi, alla omessa “regolare instaurazione” di “alcuna fase di esproprio”, parimenti – quanto genericamente – evocata dai ricorrenti, si rileva che la sequenza procedimentale approvazione del preliminare/approvazione del definitivo è risultata atteggiarsi, quanto alla vicenda all’esame, nel pieno rispetto delle pertinenti previsioni dettate agli artt. 165 – 166 del D.lgs. 163/2006, anche con riferimento alla previsione dettata dal comma 2 dell’articolo di legge da ultimo citato.
Tale disposizione stabilisce, in particolare, che “l'avvio del procedimento di dichiarazione di pubblica utilità è comunicato dal soggetto aggiudicatore … ai privati interessati alle attività espropriative ai sensi della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni; la comunicazione è effettuata con le stesse forme previste per la partecipazione alla procedura di valutazione di impatto ambientale dall'articolo 5 del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 10 agosto 1988, n. 377. Nel termine perentorio di sessanta giorni dalla comunicazione di avvio del procedimento, i privati interessati dalle attività espropriative possono presentare osservazioni al soggetto aggiudicatore, che dovrà valutarle per ogni conseguente determinazione. Le disposizioni del presente comma derogano alle disposizioni degli articoli 11 e 16 del decreto del Presidente della Repubblica 8 giugno 2001, n. 327”.
Orbene, a fronte dell’intervenuta pubblicazione dell’avvio del procedimento di dichiarazione di pubblica utilità in data 6 agosto 2009 sui quotidiani “Il Messaggero”, “La Repubblica” e “Il Corriere della Sera”, nessuno dei ricorrenti ha formulato osservazioni nel previsto termine di legge di 60 giorni.
3.3 Se la mancata offerta di alcuna indennità espropriativa trova fondamento, diversamente rispetto a quanto dai ricorrenti prospettato, nella previsione (applicabile alla fattispecie) di cui al comma 1 dell’art. 22-bis del D.P.R. 327/2001 (alla stregua della quale “qualora l'avvio dei lavori rivesta carattere di urgenza, tale da non consentire l'applicazione delle disposizioni dell'articolo 20, il decreto di esproprio può essere emanato ed eseguito in base alla determinazione urgente della indennità di espropriazione, senza particolari indagini o formalità. Nel decreto si dà atto della determinazione urgente dell'indennità e si invita il proprietario, nei trenta giorni successivi alla immissione in possesso, a comunicare se la condivide”), palesemente inconferente si dimostra la censura con la quale si tenta di accreditare l’illegittimità del conferimento al Soggetto Aggiudicatore del potere di verifica in ordine all’osservanza delle prescrizioni dettate dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, recepite dal CIPE in sede di approvazione del progetto preliminare.
Milita, in tal senso, il chiaro tenore letterale del comma 1 dell’art. 169 del Codice dei Contratti, laddove viene espressamente attribuito al Soggetto Aggiudicatore il potere di “verifica che nello sviluppo del progetto esecutivo sia assicurato il rispetto delle prescrizioni impartite dal CIPE in sede di approvazione del progetto definitivo e preliminare”.
3.4 La mancanza di conforto motivazionale della delibera di approvazione del definitivo, oltre che per tabulas smentita dalla lettura di tale atto, ripete ragioni di parziale inammissibilità laddove, attraverso tale doglianza, si intenda dare ingresso a censure afferenti la precedente approvazione del preliminare, per la quale valgono le considerazioni dianzi espresse con riferimento all’omessa impugnazione di tale deliberato del CIPE.
3.5 Omogeneamente, prive di fondamento si dimostrano le doglianze relative al preteso difetto di istruttoria (primo dei motivi aggiunti), “singolarmente” ricongiunto dai tempi di esame del deliberato in seno alla riunione del CIPE tenutasi il 22 luglio 2010: laddove il relativo precipitato dimostrativo (risolventesi nell’equazione tempi strettissimi di esame in sede collegiale = insufficienza dell’attività preparatoria e valutativa da parte del Comitato) non si solleva dal rango di mera, quanto indimostrata, asserzione (in quanto tale, priva del minimum di esaminabilità nella presente sede di legittimità).
3.6 Parimenti generiche ed inaccoglibili si dimostrano, poi, le ulteriori censure articolate con i suindicati motivi aggiunti:
- con riferimento all’omessa indicazione dei capitoli di spesa sui quali andrebbe a gravare l’onere finanziario a fronte del riconoscimento delle indennità di esproprio (con ogni evidenza, esulando tale indicazione dal novero delle attribuzioni in materia rimesse al CIPE)
- e con riguardo alla pretesa assenza di contraddittorio con gli interessati, asseritamente non informati dell’avvio del relativo procedimento (in proposito, rinviandosi a quanto precedentemente osservato sub 2.2).
4. La ribadita parziale inammissibilità e parziale infondatezza del mezzo di tutela all’esame, alla stregua di quanto precedentemente esposto, conduce al rigetto del ricorso stesso.
Le spese di lite vanno poste a carico della parte ricorrente, giusta la liquidazione di cui in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) rigetta il ricorso indicato in epigrafe.
Condanna i ricorrenti tutti, in solido, al pagamento delle spese di giudizio in favore delle Amministrazioni statali costituitesi in giudizio per € 1.500,00 (euro mille e cinquecento/00) e di Roma Capitale e di Roma Metropolitane s.r.l., in ragione, di € 3.000,00 (euro tremila/00) per ciascuna di queste ultime due.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 giugno 2012 con l'intervento dei magistrati:
Calogero Piscitello, Presidente
Roberto Politi, Consigliere, Estensore
Angelo Gabbricci, Consigliere


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