a cura del Dott. Francesco Barchielli



T.A.R. Piemonte, Sezione I, 29 giugno 2012


Non è consentito all’amministrazione procedente discostarsi, senza alcuna motivazione, dalle risultanze della conferenza di servizi decisoria di cui all’art. 12 D. Lgs. 387/2003

SENTENZA N. 782

Non è consentito all’amministrazione procedente discostarsi, senza alcuna motivazione, dalle risultanze della conferenza di servizi decisoria di cui all’art. 12 D. Lgs. 387/2003; la quale, tra l’altro, deve necessariamente concludersi con una determinazione del responsabile del procedimento che dia conto delle posizioni prevalenti emerse in seno alla conferenza e alla quale si uniformi il provvedimento definitivo di rilascio o di diniego dell’autorizzazione (cfr. TAR Piemonte, sez. I, 21 dicembre 2011 n. 1342).

FATTO

1. La società Alpha Trading s.p.a., titolare nel Comune di Carbonara Scrivia di un deposito per la miscelazione di prodotti energetici, ha ottenuto dalla Provincia di Alessandria, con determinazione dirigenziale n. 20110069253 del 01.06.2011, l’autorizzazione di cui all’art. 12 D. Lgs. 387/2003 ad installare e gestire un impianto di produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili (olii vegetali) della potenza elettrica di 998 Kwe.
2. Con successivo ricorso notificato il 05.08.2011 e depositato il 23.08.2011, essa ha impugnato la predetta autorizzazione nella parte in cui (al punto 7 del dispositivo) l’ha vincolata al “rispetto delle prescrizioni tecniche indicate nell’allegato A, B, B1 e B2”, in particolare stabilendo valori limite di emissione in atmosfera di talune sostanze inquinanti di molto inferiori a quelli prescritti dalla legge.
3. Attraverso tre motivi, la ricorrente ha dedotti vizi di violazione di legge e di eccesso di potere sotto plurimi profili, contestando sia la stessa sussistenza del potere dell’Amministrazione di fissare limiti di emissione più restrittivi di quelli legali, sia, in subordine, la concreta quantificazione dei predetti limiti, denunciandone il carattere immotivato, illogico e discriminatorio.
4. Si sono costituiti il Ministero dell’Interno e l’Agenzia delle Dogane (entrambi evocati un giudizio dalla ricorrente) eccependo la propria carenza di legittimazione passiva.
5. Si è costituita la Provincia di Alessandria depositando documentazione e resistendo al gravame con articolate difese.
6. In occasione della camera di consiglio dell’08.09.2011, su richiesta concorde dei difensori delle parti, la trattazione dell’istanza cautelare è stata rinviata al merito, con contestuale fissazione dell’udienza di discussione per il giorno 01.03.2012 (in vista della quale le parti hanno integrato le proprie difese).
7. In esito a quest’ultima udienza, con ordinanza collegiale n. 282/12 del 02.03.2012, la Sezione ha invitato ARPA Piemonte a fornire documentati chiarimenti su specifici quesiti tecnici, rinviando la causa all’udienza del 14 giugno 2012.
8. ARPA Piemonte ha ottemperato in data 03.05.2012.
9. In prossimità della nuova udienza di merito, la difesa di parte ricorrente ha depositato un “parere pro veritate” a firma del proprio consulente tecnico (contenente una serie di osservazioni critiche sulla relazione dell’ARPA depositata in giudizio) e una memoria difensiva.
10. La difesa provinciale, a sua volta, ha depositato una memoria nella quale ha dato atto che con determinazione n. 269 del 21.05.2012 la Provincia di Alessandria, sul presupposto che “dall’esame complessivo degli atti di causa sono ravvisabili divergenze tra i dati dell’istruttoria espletata e quelli emersi avanti il TAR Piemonte che pongono l’Ente nella condizione di far riaprire l’istruttoria stessa onde chiarire, anche attraverso un nuovo contributo tecnico di ARPA Piemonte, ogni dubbio emerso”, ha stabilito:
- di revocare in sede di autotutela le prescrizioni tecniche contenute al punto 7) della determinazione dirigenziale impugnata nel presente giudizio (inserite negli allegati A, B, B1 e B2);
- di sospendere, in sede di autotutela, per le ragioni sopra illustrate, le tempistiche contenute al punto 4) di detta determinazione;
- di dare atto della volontà dell’amministrazione di indire una ulteriore conferenza di servizi al fine di porre chiarezza in merito alla diversa documentazione depositata presso il TAR Piemonte nel ricorso n. 1007/2011 R.G.
Alla luce di quanto disposto dal predetto provvedimento, la difesa provinciale ha chiesto al Tribunale di dichiarare l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuto difetto di interesse.
10. All’udienza pubblica del 14 giugno 2012, la difesa di parte ricorrente ha dato atto della sopravvenuta improcedibilità della domanda di annullamento alla luce del nuovo provvedimento assunto in corso di causa dall’amministrazione provinciale, ma ha chiesto nel contempo al collegio di accertare l’illegittimità degli atti impugnati, ai sensi dell’art. 34 comma 3 c.p.a., permanendone l’interesse sia a fini risarcitori sia per orientare la successiva attività amministrativa.
Il difensore della Provincia si è opposto insistendo nella richiesta di declaratoria della improcedibilità del ricorso.
Il collegio ha trattenuto la causa per la decisione.

DIRITTO

1. Alla stregua di quanto rappresentato e documentato dalle parti, la domanda di annullamento proposta dalla parte ricorrente va dichiarata improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, dal momento che le prescrizioni dell’atto autorizzatorio impugnate dalla ricorrente sono già state annullate in autotutela dalla stessa amministrazione provinciale, che si è riservata di rideterminarle in esito ad una nuova conferenza di servizi da riconvocare nel breve periodo.
2. Peraltro, sussistendone l’interesse ai fini di una successiva domanda risarcitoria, va esaminata la domanda di accertamento della illegittimità degli atti impugnati formulata in udienza dal difensore di parte ricorrente ai sensi dell’art. 34 comma 3 c.p.a.
3.1. Con il primo motivo la ricorrente ha contestato la sussistenza del potere dell’amministrazione provinciale di fissare, in mancanza di Piani regionali per il risanamento della qualità dell’aria, valori limite di emissione più restrittivi di quelli stabiliti dalla normativa di settore (D. Lgs. 3 aprile 2006 n. 152); le prescrizioni contenute nell’atto impugnato non troverebbero giustificazione nemmeno nel Piano Stralcio regionale per il riscaldamento ambientale e il condizionamento, il quale si riferisce solo agli edifici per civile abitazione e, in ogni caso, prevede limiti di emissione molto meno rigorosi di quelli imposti alla ricorrente con l’atto impugnato.
Il collegio osserva che la censura non può essere condivisa.
E’ la legge a prevedere il potere dell’amministrazione di stabilire, nel provvedimento autorizzativo, valori limite e prescrizioni “più severi di quelli contenuti negli allegati I, II, III, e V alla parte quinta del presente decreto, nelle normative di cui al comma 3 e nei piani e programmi di cui al comma 4” (art. 271 comma 7 D. Lgs. 3 aprile 2006, n. 152).
L’esercizio di tale potere non presuppone l’esistenza di Piani regionali per il risanamento della qualità dell’aria, pur dovendo fondarsi su ragioni connesse alla tutela della qualità dell’aria, emerse in sede istruttoria e adeguatamente evidenziate in sede procedimentale.
Nel caso di specie, le ragioni per cui la Provincia di Alessandria ha ritenuto di fare uso di tale potere risultano adeguatamente evidenziate nel contesto dei lavori della Conferenza di Servizi, dove già in occasione della prima seduta del 30.11.2010 il rappresentante dell’Arpa Piemonte ha sottolineato che ai sensi della DGR n. 14-7623 dell’11.11.2010 il Comune di Carbonara Scrivia risulta inserito nella Zona di Piano 3p, “in quanto la valutazione della qualità dell’aria anno 2001 stima il rispetto dei limiti di qualità dell’aria stabiliti dal D.M. 2 aprile 2002 n. 60, ma con valori tali da poter comportare il rischio di superamento dei valori medesimi”; e ciò in quanto, “essendo stimato il superamento della soglia di valutazione superiore per due inquinanti, [la valutazione di qualità dell’aria] è appena inferiore ai limiti previsti, con classificazione di criticità 3 per il parametro NO2 e classificazione di criticità 3 per il parametro PM 10”.
Si tratta, secondo il collegio, di rilievi tecnici - peraltro ribaditi nel corso delle successive sedute della Conferenza di Servizi e nella stessa motivazione dell’atto impugnato - che rendono giustificato l’esercizio da parte dell’Amministrazione dei poteri derogatori di cui al citato art. 271 comma 7.
Il riferimento di parte ricorrente al Piano Stralcio regionale per il riscaldamento ambientale e il condizionamento non è conferente al caso di specie, dal momento che dagli atti dell’istruttoria procedimentale e dalla motivazione dell’atto impugnato non si evince che le previsioni di detto piano abbiano vincolato, o anche solo orientato, le valutazioni dell’amministrazione.
La censura in esame va quindi disattesa.
3.2 Con il secondo motivo la ricorrente ha contestato, in via subordinata, la concreta quantificazione dei valori limite di emissione fissati nell’autorizzazione impugnata, denunciandone la carenza motivazionale (essendo stati fissati, senza alcuna spiegazione, valori più restrittivi di quelli deliberati dalla Conferenza di Servizi), l’illogicità (essendo stati imposti limiti non raggiungibili a costi sostenibili), il carattere discriminatorio (rispetto ai valori, più elevati, imposti ad impianti analoghi siti nel Comune di Tortona e nel Comune di Occimiano), e infine la totale assenza di attività istruttoria relativamente ai limiti imposti per talune sostanze (come i Composti Organici Volatili, l’acido cloridrico, l’acido fluoridrico e l’ammoniaca).
Osserva il collegio che la censura è fondata in relazione a buona parte dei profili dedotti, anche alla luce degli esiti chiarimenti forniti da ARPA:
a) sul dedotto contrasto dei limiti imposti nell’autorizzazione rispetto a quelli determinati in Conferenza di Servizi:
- rispondendo allo specifico quesito formulato dalla Sezione, l’ARPA ha precisato che la norma che disciplina i valori limite di emissione per l’impianto oggetto di autorizzazione (centrale di cogenerazione costituita da un motore endotermico di potenza pari a 2,52 MWt ) è il D. Lgs. 29.10.2010 n. 128 che modifica ed integra il D. Lgs. 152/2006;
- in particolare, la tabella che limita i valori di emissione e che indica la percentuale dell’ossigeno di riferimento è inserita nell’allegato I alla parte V – parte III – punto 3;
- nella predetta tabella, ha precisato ancora ARPA, i valori di emissione si riferiscono “ad un tenore di ossigeno nell’effluente gassoso del 5%”;
- ciò posto, osserva il collegio che nella conferenza di servizi del 24 febbraio 2011 (ultima seduta prima del rilascio del titolo autorizzativo) la Provincia di Alessandria ha proposto l’adozione di valori di emissione più restrittivi di quelli previsti dalla legge, riferendoli, però, ad una percentuale di ossigeno “pari all’11%”);
- a sua volta l’autorizzazione impugnata ha prescritto valori limite di emissione, non solo più restrittivi di quelli proposti dalla stessa Provincia in occasione dell’ultima seduta della Conferenza di Servizi, ma per di più riferiti ad un tenore di ossigeno nell’effluente gassoso del “6%”: percentuale diversa sia da quella legale (5%) sia da quella proposta dalla stessa Provincia in seno alla Conferenza di servizi (11%);
- non comprendendo la ragione per cui, nel corso dell’istruttoria procedimentale e successivamente nella stessa autorizzazione impugnata, i valori limite di emissione fossero stati parametrati dall’amministrazione, di volta in volta, a diverse percentuali di ossigeno nell’effluente gassoso, la Sezione ha chiesto chiarimenti all’ARPA, non potendo escludere - in mancanza di adeguate cognizioni tecnico specialistiche – che i predetti valori, ove rapportati ad una medesima percentuale di ossigeno, esprimessero in realtà entità identiche (risultandone in tal caso smentita la censura di parte ricorrente);
- sul punto sono stati formulati due specifici quesiti all’ARPA Piemonte (punti b e c dell’ordinanza n. 282/12);
- al primo di essi non è stata data risposta, sulla scorta di una motivazione di non agevole comprensione (“la richiesta esula dalle finalità del contributo tecnico (privo di poteri prescrittivi) elaborato dallo scrivente”);
- al secondo quesito è stata data risposta, ma in termini che in definitiva confermano la fondatezza della censura in esame: è stato infatti risposto che, rapportando i limiti di emissione a percentuali maggiori o minori di ossigeno, si ottiene rispettivamente una diminuzione ovvero un aggravamento dei limiti medesimi;
- dal che consegue che nel caso di specie i valori limite di emissione fissati nell’atto autorizzativo impugnato, in quanto rapportati ad una percentuale di ossigeno del 6%, sono più restrittivi di quelli proposti dalla stessa Provincia in seno alla conferenza di servizi, rapportati ad una percentuale di ossigeno dell’11%, senza che tale scostamento dagli esiti della conferenza risulti in alcun modo motivata nell’atto impugnato;
- tale conclusione evidenzia un profilo di illegittimità dell’atto impugnato, dal momento che non è consentito all’amministrazione procedente discostarsi, senza alcuna motivazione, dalle risultanze della conferenza di servizi decisoria di cui all’art. 12 D. Lgs. 387/2003; la quale, tra l’altro, deve necessariamente concludersi con una determinazione del responsabile del procedimento che dia conto delle posizioni prevalenti emerse in seno alla conferenza e alla quale si uniformi il provvedimento definitivo di rilascio o di diniego dell’autorizzazione (cfr. TAR Piemonte, sez. I, 21 dicembre 2011 n. 1342);
- la corrispondenza via e-mail cui fa riferimento la difesa provinciale, nel contesto della quale sarebbero stati comunicati all’interessata i nuovi limiti determinati dalla Provincia, non giova alla tesi dell’Amministrazione, essendo essa estranea e successiva alla conclusione dei lavori della Conferenza di Servizi (e successiva persino alla stessa autorizzazione impugnata);
- da tali considerazioni discende dunque la fondatezza della censura formulata dalla parte ricorrente, dal momento che l’autorizzazione impugnata ha fissato valori limiti di emissione immotivatamente difformi e più restrittivi di quelli stabiliti dalla Conferenza di servizi;
b) sulla dedotta illogicità dei limiti impugnati in ragione della non sostenibilità economica dei costi necessari ad adeguare l’impianto:
- la sostenibilità dei costi necessari ad adeguare l’impianto, avuto riguardo alla specifica tipologia di quest’ultimo, rappresenta un elemento imprescindibile al fine di valutare la proporzionalità e, quindi, la ragionevolezza delle prescrizioni autorizzative;
- nel corso dell’istruttoria procedimentale non risulta che tale profilo sia stato valutato, nonostante le specifiche contestazioni dell’interessata;
- anche su questo punto la Sezione ha formulato uno specifico quesito all’ARPA, che ha però risposto di “non dispo(rre) di informazioni al riguardo dei costi” ;
- ciò conferma che tale profilo non ha costituito oggetto di approfondimento istruttorio in sede procedimentale, come invece avrebbe dovuto;
- la censura di parte ricorrente è quindi fondata;
c) sulla dedotta disparità di trattamento rispetto ad impianti analoghi:
- non sembra rilevante il riferimento di parte ricorrente all’impianto di Tortona, trattandosi di impianto “a biogas” - combustibile diverso rispetto agli olii vegetali - di potenza inferiore a 3 Mwt, per il quale la normativa di settore dispone che, trattandosi di attività scarsamente rilevanti agli effetti dell’inquinamento, non necessitano di autorizzazioni alle emissioni in atmosfera (art. 272 comma 1 e all. IV parte V del D. Lgs. 152/06);
- sull’impianto di Occimiano, invece, la Sezione ha ritenuto di formulare uno specifico quesito all’ARPA, trattandosi di impianto analogo a quello della ricorrente, al quale, tuttavia, risulterebbero imposti valori limite di emissione meno rigorosi di quelli prescritti alla ricorrente, pur essendo di potenza superiore a quello di Carbonara Scrivia e quindi idoneo a generare un maggiore quantitativo di emissioni inquinanti nell’unità di tempo;
- sul punto, ARPA ha fornito una risposta generica, che potrebbe persino prestarsi ad essere interpretata come una conferma della censura di parte ricorrente (nella parte in cui si afferma che l’impianto di Occimiano, “sebbene presenti potenza superiore (circa 8 Mwt), possiede caratteristiche similari a quello del ricorrente”);
- altrettanto generica e indimostrata è le spiegazione fornita dalla difesa provinciale, secondo cui la centrale di Occimiano, grazie alla rete di teleriscaldamento, produrrebbe un “bilancio ambientale positivo”, diversamente dall’impianto della ricorrente;
- si tratta, secondo il collegio, di rilievi inidonei, per la loro genericità, a fornire adeguata giustificazione della disparità di trattamento denunciata dalla ricorrente, che, pertanto, deve ritenersi fondata, quanto meno sotto il profilo del difetto di motivazione;
d) sulla dedotta carenza di istruttoria in relazione ai limiti di emissione stabiliti per Composti Organici Volatili, acido cloridrico, l’acido fluoridrico e ammoniaca:
- su questo profilo il collegio ritiene che la censura non sia sorretta da alcun concreto interesse della ricorrente;
- la stessa ricorrente, infatti, afferma in ricorso che “l’esercizio dell’impianto non genera né acido cloridrico né acido fluoridrico”, sicchè è evidente che essa non abbia interesse a contestare la fissazione di limiti e prescrizioni relativi a sostanze che l’impianto non produce;
- soprattutto, la stessa ricorrente ha prodotto in giudizio una perizia di parte nella quale si attesta che l’impianto di Carbonara Scrivia non avrebbe problemi a rispettare i limiti di emissione stabiliti per quelle sostanze;
- si tratta di un rilievo assorbente, secondo il collegio, al fine di escludere ogni interesse della ricorrente a contestare la fissazione di detti limiti.
Concludendo, il secondo motivo di ricorso è in parte fondato e in parte inammissibile (per carenza di interesse), nei termini appena esposti.
3.3. Infine, con il terzo motivo la ricorrente ha dedotto l’illegittimità di ulteriori prescrizioni fissate nell’atto autorizzativo.
La censura è fondata nei limiti di qui seguito precisati:
- il primo profilo di censura è fondato, dal momento che il termine di 180 giorni “dal rilascio dell’autorizzazione” concesso alla ricorrente per adeguare il generatore di calore è incompatibile con il maggior termine di 1 anno previsto dall’art. 12 del D. Lgs. 387/2003 per la realizzazione dell’intero impianto;
- il secondo profilo è pure fondato, dal momento che nell’atto impugnato non risulta motivata la determinazione di imporre l’adozione di un adeguato sistema di abbattimento anche in relazione a sostanze non inquinanti o scarsamente rilevanti sotto tale profilo;
- il terzo ed ultimo profilo è invece inammissibile perché la prescrizione di tempi e modalità delle operazioni di manutenzione dell’impianto attiene ad aspetti di discrezionalità tecnica riservati all’amministrazione e sottratti, in mancanza di profili di manifesta illogicità, a sindacato giurisdizionale.
4. In conclusione, alla luce di tutte le considerazioni fin qui esposte, va dichiarata l’improcedibilità della domanda di annullamento ed affermata l’illegittimità dell’atto autorizzatorio impugnato, nei limiti precisati in motivazione.
5. Va dichiarata altresì l’inammissibilità del ricorso limitatamente alla posizione processuale del Ministero dell’Interno e dell’Agenzia delle Dogane, i quali non hanno svolto alcun ruolo ai fini dell’adozione delle prescrizioni impugnate nel presente giudizio.
6. La singolarità e la complessità tecnica delle questioni esaminate giustifica l’integrale compensazione tra le parti delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto,
a) lo dichiara inammissibile nei confronti del Ministero dell’Interno e della Agenzia delle Dogane per difetto di legittimazione passiva;
b) dichiara improcedibile la domanda di annullamento dell’autorizzazione impugnata, per sopravvenuto difetto di interesse;
c) accerta l’illegittimità dell’autorizzazione impugnata, ai sensi dell’art. 34 comma 3 c.p.a., nei sensi e nei limiti indicati in motivazione;
d) compensa le spese di lite.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 14 giugno 2012 con l'intervento dei magistrati:
Lanfranco Balucani, Presidente
Roberta Ravasio, Primo Referendario
Ariberto Sabino Limongelli, Referendario, Estensore


Urbanisticaitaliana.it - Rivista di Urbanistica:  http://www.urbanisticaitaliana.it