a cura del Dott. Francesco Barchielli



T.A.R. Calabria Catanzaro, Sezione I, 5 luglio 2012


Il Comune può individuare limitazioni e divieti per particolari forme pubblicitarie, in connessione ad esigenze di pubblico interesse

SENTENZA N. 716

1. L’autorizzazione alla installazione di impianti pubblicitari è subordinata alla valutazione in ordine alla sua compatibilità con il diverso interesse pubblico generale alla ordinata regolamentazione degli spazi pubblicitari (che non possono essere indiscriminatamente lasciati alla libera iniziativa privata), e, quindi, costituisce oggetto di una specifica disciplina, non sovrapponibile o confondibile con quella edilizia (T.A.R. Calabria, Catanzaro, I sezione 14 febbraio 2012, n. 183; 31 dicembre 2011 n. 1675). Il Comune è chiamato ad esercitare, al riguardo, un potere sicuramente caratterizzato da profili di discrezionalità, in quanto titolare sia delle funzioni relative alla sicurezza della circolazione (ciò che comporta la titolarità del potere autorizzatorio dell'installazione di impianti pubblicitari, nel rispetto delle prescrizioni del Codice della Strada), sia di quelle relative all'uso del proprio territorio, anche sotto l’aspetto dei monumenti, dell'estetica cittadina e del paesaggio, ben potendo individuare limitazioni e divieti per particolari forme pubblicitarie, in connessione ad esigenze di pubblico interesse (ex plurimis: T.A.R. Lombardia- Brescia, Sez. I 28 febbraio 2008 n. 174). Siffatto potere, inerente alla ponderazione comparativa degli interessi coinvolti, quali, da un lato, quelli pubblici e, dall’altro, quello privato, alla libertà di iniziativa economica -di cui l'attività pubblicitaria rappresenta estrinsecazione- si esprime, innanzitutto, nella potestà pianificatoria e, dunque, nella potestà regolamentare, attraverso la quale il Comune disciplina le modalità dello svolgimento della pubblicità, la tipologia e quantità degli impianti pubblicitari e le modalità per ottenere l'autorizzazione all'installazione di questi, senza violare l’art. 41 Cost., ma, anzi, ponendosi nell'ambito semantico della “utilità sociale” e nel contesto di valori costituzionali equiordinati, quali quello alla difesa dell'ambiente e delle valenze estetiche del patrimonio culturale della Nazione, riconducibili all’art. 9 della Costituzione (conf.: Corte Cost. sent. 17.7.2002 n.355). Inoltre, nei casi in cui viene richiesta l’affissione di impianti pubblicitari direttamente su suolo pubblico, l’Amministrazione - nella cui disponibilità, oltretutto, si trova il suolo stesso- è tenuta ad espletare una valutazione complessiva, non limitata soltanto alla mera compatibilità dell’impianto pubblicitario con l’interesse pubblico (come nell’ipotesi in cui il suolo si trovi nella disponibilità dell’interessato), ma estesa anche alla verifica che, attraverso detto uso privato della risorsa pubblica, si realizzino quegli interessi collettivi, di cui l’Amministrazione stessa è portatrice. Invero, in questi casi, viene richiesto un esame più approfondito e attento, che si articola nell’ambito di un procedimento destinato a sfociare in un provvedimento non già meramente autorizzatorio, ma di natura concessoria, il cui rilascio presuppone la canalizzazione dell’attività privata nell’alveo del pubblico interesse, e non solo la non incompatibilità dell’una rispetto all’altro.

2. L’installazione di mezzi pubblicitari su suolo pubblico postula un provvedimento di concessione dell’uso del medesimo, non bastando a tale scopo il solo provvedimento autorizzatorio, poiché, mentre il procedimento autorizzatorio si esaurisce nel sopra menzionato giudizio di "non incompatibilità" dell’attività privata con l’interesse pubblico, il procedimento concessorio involve la valutazione della conformità di tale attività con il pubblico interesse. Ne segue che, quando l’esposizione degli impianti di pubblicità avviene su suolo pubblico, l’occupazione del predetto suolo fa sì che non si possa in alcun modo prescindere dalla citata valutazione di conformità, la cui complessità non consente che si possa formare tacitamente il provvedimento finale concessorio (T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. IV, 26 luglio 2005, n. 3421), in quanto involve l’esercizio di una potestà discrezionale, escludente l’applicabilità del regime del silenzio- assenso (conf.: Corte Cost. 27.7.1995 n. 408).

FATTO E DIRITTO

Viene impugnata l’ordinanza del Comune di Catanzaro n.70 del 21 aprile 2011, prot.n.36693, con la quale si ordina alla ricorrente di demolire un impianto pubblicitario ancorato al muro di sostegno sottostante la Chiesa di Piano Casa fronte Palazzo Caruso con struttura metallica a cornice, recante targhetta identificativa n.22.
A sostegno del proposto ricorso si deduce eccesso di potere per travisamento ed erronea valutazione dei fatti, violazione e falsa applicazione di legge e difetto di motivazione.
In via pregiudiziale la ricorrente rileva l’illegittimità dell’ordinanza di demolizione atteso che nella stessa è affermato che non avrebbe prodotto memorie scritte o atti a seguito della comunicazione di avvio del procedimento, cosa che invece ha fatto con nota del 28 aprile 2011.
Per quanto concerne il merito del ricorso la ricorrente afferma che la contestata installazione dell’impianto pubblicitario non ha realizzato alcun mutamento del territorio, né sotto il profilo urbanistico, né dal punto di vista edilizio. L’impianto è appoggiato al muro e perché possa esigersi il titolo edilizio, è necessario che il manufatto determini una “trasformazione urbanistica del territorio”.
Inoltre la ricorrente fa presente che la collocazione dell’impianto pubblicitario risalirebbe a circa tre anni prima allorquando in data 21 gennaio 2008 la stessa ha segnalato al Comune di Catanzaro, mediante apposita istanza di autorizzazione, la presenza dell’impianto in parola. Il tempo trascorso, da detta istanza fino alla data dell’ordinanza, avrebbe ingenerato nella ricorrente una posizione di affidamento in relazione alla quale l’esercizio del potere repressivo è subordinato ad un onere di congrua motivazione.
La ricorrente afferma, ancora, che oltre ad aver inviato all’Ente preposto regolare istanza di autorizzazione ha anche versato l’imposta di pubblicità al Comune convenuto, sempre introitata da quest’ultimo, senza mai opporsi o sollevare eccezione alcuna in merito a tale pagamento.
Infine secondo le argomentazioni esposte dalla ricorrente in virtù del tempo trascorso e del pagamento dei canoni si sarebbe formato silenzio assenso o ancor di più un comportamento positivo ed esplicitamente assertivo che ha dato vita, ad un proprio provvedimento di accoglimento della istanza.
Si è costituto in giudizio il resistente Comune affermando l’infondatezza del proposto ricorso tenuto conto che per l’installazione del detto impianto è necessario il rilascio di formale autorizzazione da parte del Comune, del permesso di costruire e dell’autorizzazione del Genio Civile. Non essendo la ricorrente in possesso di nessuno dei titoli richiesti il cartellone risulta abusivo e va pertanto rimosso.
Alla pubblica udienza dell’8 giugno 2012 il ricorso è passato in decisione.
Il ricorso va respinto siccome infondato.
Va preliminarmente respinta la censura riguardante la mancata considerazione delle osservazioni prodotte dalla ricorrente in sede di partecipazione procedimentale tenuto conto che le dette osservazioni sono state inviate dalla ricorrente oltre il termine indicato (15 giorni) nella stessa comunicazione di avvio del procedimento.
Per quanto concerne il merito del ricorso va precisato che il Collegio ha già affermato con precedenti pronunce che l’autorizzazione alla installazione di impianti pubblicitari è subordinata alla valutazione in ordine alla sua compatibilità con il diverso interesse pubblico generale alla ordinata regolamentazione degli spazi pubblicitari (che non possono essere indiscriminatamente lasciati alla libera iniziativa privata), e, quindi, costituisce oggetto di una specifica disciplina, non sovrapponibile o confondibile con quella edilizia (T.A.R. Calabria, Catanzaro, I sezione 14 febbraio 2012, n. 183; 31 dicembre 2011 n. 1675).
Il Comune è chiamato ad esercitare, al riguardo, un potere sicuramente caratterizzato da profili di discrezionalità, in quanto titolare sia delle funzioni relative alla sicurezza della circolazione (ciò che comporta la titolarità del potere autorizzatorio dell'installazione di impianti pubblicitari, nel rispetto delle prescrizioni del Codice della Strada), sia di quelle relative all'uso del proprio territorio, anche sotto l’aspetto dei monumenti, dell'estetica cittadina e del paesaggio, ben potendo individuare limitazioni e divieti per particolari forme pubblicitarie, in connessione ad esigenze di pubblico interesse (ex plurimis: T.A.R. Lombardia- Brescia, Sez. I 28 febbraio 2008 n. 174).
Siffatto potere, inerente alla ponderazione comparativa degli interessi coinvolti, quali, da un lato, quelli pubblici e, dall’altro, quello privato, alla libertà di iniziativa economica -di cui l'attività pubblicitaria rappresenta estrinsecazione- si esprime, innanzitutto, nella potestà pianificatoria e, dunque, nella potestà regolamentare, attraverso la quale il Comune disciplina le modalità dello svolgimento della pubblicità, la tipologia e quantità degli impianti pubblicitari e le modalità per ottenere l'autorizzazione all'installazione di questi, senza violare l’art. 41 Cost., ma, anzi, ponendosi nell'ambito semantico della “utilità sociale” e nel contesto di valori costituzionali equiordinati, quali quello alla difesa dell'ambiente e delle valenze estetiche del patrimonio culturale della Nazione, riconducibili all’art. 9 della Costituzione (conf.: Corte Cost. sent. 17.7.2002 n.355).
Inoltre, nei casi in cui viene richiesta l’affissione di impianti pubblicitari direttamente su suolo pubblico, l’Amministrazione - nella cui disponibilità, oltretutto, si trova il suolo stesso- è tenuta ad espletare una valutazione complessiva, non limitata soltanto alla mera compatibilità dell’impianto pubblicitario con l’interesse pubblico (come nell’ipotesi in cui il suolo si trovi nella disponibilità dell’interessato), ma estesa anche alla verifica che, attraverso detto uso privato della risorsa pubblica, si realizzino quegli interessi collettivi, di cui l’Amministrazione stessa è portatrice.
Invero, in questi casi, viene richiesto un esame più approfondito e attento, che si articola nell’ambito di un procedimento destinato a sfociare in un provvedimento non già meramente autorizzatorio, ma di natura concessoria, il cui rilascio presuppone la canalizzazione dell’attività privata nell’alveo del pubblico interesse, e non solo la non incompatibilità dell’una rispetto all’altro.
In altri termini, l’installazione di mezzi pubblicitari su suolo pubblico postula un provvedimento di concessione dell’uso del medesimo, non bastando a tale scopo il solo provvedimento autorizzatorio, poiché, mentre il procedimento autorizzatorio si esaurisce nel sopra menzionato giudizio di "non incompatibilità" dell’attività privata con l’interesse pubblico, il procedimento concessorio involve la valutazione della conformità di tale attività con il pubblico interesse.
Ne segue che, quando l’esposizione degli impianti di pubblicità avviene su suolo pubblico, l’occupazione del predetto suolo fa sì che non si possa in alcun modo prescindere dalla citata valutazione di conformità, la cui complessità non consente che si possa formare tacitamente il provvedimento finale concessorio (T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. IV, 26 luglio 2005, n. 3421), in quanto involve l’esercizio di una potestà discrezionale, escludente l’applicabilità del regime del silenzio- assenso (conf.: Corte Cost. 27.7.1995 n. 408).
Sotto altro profilo, deve poi rilevarsi che non sussiste un rapporto di tipo derogatorio fra la normativa edilizia, oggi compendiata nel D.P.R. 6.6.2001 n.380 e la normativa per le pubbliche affissioni di cui al D. Lgs. 15 novembre 1993, n. 507, giacchè trattasi di discipline differenti, avente differenti contenuti e finalità, che concorrono nella valutazione della medesima fattispecie ai fini della tutela di interessi pubblici diversi nonché ai fini della definizione di differenti procedimenti amministrativi.
Ed invero, la normativa edilizia trova applicazione in tutte le ipotesi in cui si configura un mutamento del territorio nel suo contesto preesistente sia sotto il profilo urbanistico che sotto quello edilizio ed entro questi limiti pertanto assume rilevanza la violazione dei regolamenti edilizi.
Conseguentemente, nelle ipotesi in cui la sistemazione di una insegna o di una tabella (cosiddetta tabellone) pubblicitaria o di ogni altro genere, per le sue consistenti dimensioni, comporti un rilevante mutamento territoriale, è richiesto l’assenso mediante “permesso di costruire” e mediante semplice s.c.i.a. negli altri casi, in coerenza con le previsioni della normativa edilizia di cui agli artt 2,6 e 7 del D.P.R. n. 380 del 2001 e succ. mod.
Per quanto concerne la formazione del silenzio assenso invocato dalla ricorrente osserva il Collegio che la collocazione di impianti pubblicitari su suolo pubblico implica necessariamente un formale provvedimento di concessione del bene pubblico, non essendo configurabile la formazione di un titolo abilitativo tacito attraverso il silenzio assenso sulla domanda di installazione (cfr. T.A.R. Milano Lombardia sez. IV, 23 gennaio 2009 n. 208)
Né, infine, il regolare pagamento dell’imposta di pubblicità può valere ad integrare un’autorizzazione inesistente, dovendosi affermare l’irrilevanza ai fini di che trattasi della circostanza per cui la ricorrente ha con regolarità corrisposto la relativa imposta comunale sulla pubblicità ed il canone per la occupazione di spazi ed aree pubbliche, non essendo siffatti elementi idonei e sufficienti a fondare una presunzione di non abusività dell’impianto di cui è questione.
In definitiva, il ricorso si appalesa infondato e va rigettato.
La complessità della fattispecie giustifica l’integrale compensazione delle spese e degli onorari del presente giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Catanzaro nella camera di consiglio del giorno 8 giugno 2012 con l'intervento dei magistrati:
Giuseppe Romeo, Presidente
Concetta Anastasi, Consigliere
Anna Corrado, Referendario, Estensore


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