a cura del Dott. Francesco Barchielli



T.A.R. Sicilia Catania, Sezione I, 9 luglio 2012


Sulla motivazione sintetica o espressa per relationem in risposta alle osservazioni dei privati allo strumento urbanistico

SENTENZA N. 1774

Le osservazioni dei privati, in sede d'adozione e di approvazione del P.R.G., hanno un carattere meramente collaborativo per la formazione di tale strumento urbanistico, sicché esse non fondano peculiari aspettative ed il loro rigetto non richiede una motivazione analitica (T.A.R. Lazio Roma, II, 09 giugno 2008, n. 5662); la motivazione, sebbene sintetica o espressa per relationem, deve comunque risultare congrua rispetto agli elementi di fatto e di diritto posti alla base delle osservazioni stesse (cfr. Cons. Stato, IV, 7 giugno 2004, n. 3559 e T.A.R. Catania, I, 6 settembre 2007, n. 1395). Premesso ciò, il Collegio rileva come, nel caso in esame, il rigetto dell’osservazione appare alquanto contraddittoria tenuto conto che la determinazione negativa è stata espresso “condividendo” il parere del progettista che, tuttavia, aveva proposto un parziale accoglimento della predetta osservazione (nei termini di una modifica della destinazione da V2 a E1), sicché anche sotto questo profilo risultano fondate le censure articolate nel ricorso per motivi aggiunti.

FATTO

Il signor Luigi Mazza è proprietario di un terreno ubicato in contrada Prezzapane del Comune di S. Gregorio, che è stato destinato dal PRG adottato nel 2002 a zona V3, zona caratterizzata da vegetazione naturale nella quale è esclusa ogni forma di edificazione e di trasformazione della copertura e dell’uso del suolo.
Avverso tale destinazione, il signor Mazza ha proposto due osservazioni con e le quali ha sostenuto che l’area di proprietà non era di elevato pregio naturalistico, come dimostra peraltro la precedente destinazione (zona C) C e che il divieto di utilizzazione edilizia del suolo non era preordinato alla difesa dell'ambiente, ma alla salvaguardia dell'incolumità in caso di terremoto, atteso che, in tale area, secondo la redazione geologica, insisterebbe una “presunta faglia”. Ha inoltre contestato la sussistenza della faglia allegando una consulenza di un tecnico di fiducia.
Il progetto di piano regolatore è stato sottoposto, quindi, al parere del comitato regionale dell'urbanistica, che con voto 18.09.1997 n. 545, ha rilevato che “ (…) in alcune località le faglie riportate nella cartografia geologica e indicate come presunte, in relazione alla presenza di elementi morfologici, quali scarpate e pendii con un certo grado di attività, sono in realtà il risultato dell'azione abrasiva del mare lungo antiche linee di costa, come dimostrano studi eseguiti sia recentemente sia diversi anni addietro sul versante orientale etneo e pubblicati in riviste scientifiche. Pertanto si rende opportuno, un ristudio geologico che tenga conto di quanto sopra e correttamente verifichi la pericolosità dei siti ...” e che “l' esistenza di terrazzamenti marini che testimoniano antiche linee di costa formatesi a partire dal tardo Quaternario sono riconoscibili in diversi punti del territorio …. Fra queste è significativa la linea di costa che si estende da Ficarazzi ad Aci San Filippo alla quota di 220 metri sul mare e che trova continuità verso sud-ovest nel terreno comunale, nelle località Feudo Furnari, Prezzapane e Carrubbazza”.
L’Assessorato regionale Territorio e Ambiente ha, quindi, rinviato il piano al Comune, per la rielaborazione, nei termini indicati dal C.R.U.
Il Consiglio comunale, con deliberazione 19.12.1997 n. 66, preso atto di dover procedere alla rielaborazione, ha dichiarato di condividere integralmente il parere del C.R.U. ed ha deliberato di “disporre la trasmissione della presente deliberazione al professionista incaricato della progettazione del P.R.G. perché adempia nei termini fissati dalla determinazione assessoriale”.
Con la nota tecnica 6 febbraio 1998, il geologo incaricato dal Comune, ha ribadito l'esistenza della precedente “presunta faglia”, e in conclusione alla rielaborazione, l’area è stata classificata V2 (in luogo di V3), per le quali l’art. 43 delle NTA esclude ogni forma di edificazione a tutela della vegetazione naturale.
Il signor Mazza ritenendo la predetta destinazione incoerente con le caratteristiche geologiche e ambientali del terreno di proprietà ha impugnato il provvedimento di adozione del P.R.G. deducendo censure di eccesso di potere per contraddittorietà, carenza dei presupposti e sviamento sostenendo che:
- che l’area di proprietà del ricorrente non presente le caratteristiche di particolare pregio naturalistico e ambientale;
- che l’Amministrazione, in fase di rielaborazione del piano disposta dal C.R.U., ha perseguito un fine diverso da quello per il quale il potere esercitato le è stato conferito, sostituendo la presenza della presunta faglia con esigenze di conservazione dell’ambiente.
In via subordinata, parte ricorrente ha, inoltre, dedotto l’incompetenza del commissario ad acta (secondo motivo di ricorso), la violazione dell’art. 37 e delle garanzie partecipative (terzo motivo di ricorso) e la violazione degli artt. 4 e 5 del d.m. 02.04.1968, in relazione al sovradimensionamento della popolazione da insediare (quarto motivo).
Il signor Mazza ha, inoltre, proposto ulteriori osservazioni al piano riadattato chiedendo che l’area di proprietà venisse destinata a zona C. e il progettista ha ritenuto che “è possibile il cambio di destinazione di zona, ma non nei limiti richiesti dall’osservazione. Infatti, si potrebbe pensare di cambiare la destinazione da V2 a E2, meno restrittiva della prima, ma più aderente di un’eventuale zona C”. L’Assessorato TT.AA ha, tuttavia, respinto l’osservazione nonostante la parziale accoglibilità manifestata dal progettista.
Con ricorso per motivi aggiunti, il ricorrente ha, quindi, impugnato il decreto regionale di approvazione del P.R.G. deducendo il difetto di motivazione del rigetto dell’osservazione.
L’amministrazione regionale intimata si è costituita in giudizio per resistere al ricorso chiedendone il rigetto.
Con ordinanza n.1434/2011 è stata disposta una verificazione al fine di accertare l’esistenza della faglia in contestazione.
Con relazione depositata in data 10/11/2011, il verificatore ha sostanzialmente escluso che “ la scarpata localizzata in località Prezzapane del Comune di San Gregorio di Catania rappresenti una scarpata sviluppatasi a seguito di movimenti connessi ad attività di fagliamento (…) e che la stessa rappresenta una porzione di paleolinea di costa"., giungendo, quindi alle medesime conclusioni cui era pervenuto il C.R.U. con il voto n.545 del 18/09/1997
Parte ricorrente ha quindi depositato memorie a sostegno delle proprie difese e alla pubblica udienza del 10 maggio 2012, il ricorso è stato posto in decisione.

DIRITTO

1. La controversia concerne la destinazione impressa al terreno di proprietà del ricorrente dal P.R.G adottato nel 2002 e successivamente approvato nel 2004 che - come da certificato di destinazione urbanistica rilasciato in data 30/03/2011 - risulta la seguente: “la maggiore estensione ricade in ZTO V”- zona a verde naturale (…); la restante parte ricade in ZTO E2- zona rurale consolidata. Altresì una parte dei predetti mappali ricade in zona interessata da dislocazioni strutturali crep asismico DS1 e, pertanto, valgono le prescrizioni d’inedificabilità assoluta quale che sia la destinazione d’uso indicata nelle tavole di piano per le porzioni di territorio interessate dalle prescrizioni stesse” .
Il ricorrente, in particolare, si duole della destinazione V2 che assume essere soltanto una destinazione strumentalmente imposta a tutela dell’inedificabilità assoluta per la sussistenza della presunta faglia, mancando, nella specie, i presupposti oggettivi per il riconoscimento di particolari pregi ambientali e naturalistici dell’area, che peraltro, non risulta inserita in alcun documento (ad esempio studio agricolo forestale) idoneo ad attestarne la conformazione e il valore naturalistico. Parte ricorrente contesta, inoltre, l’assoluta contraddittorietà e carenza di motivazione dell’ osservazione n. 43 dal medesimo presentata avverso il provvedimento di approvazione del P.R.G., laddove a fronte di un possibile modifica da V2 a E2 “meno restrittiva della prima, ma più aderente di un’eventuale zona C” proposta dal progettista, l’Assessorato si è limitato ad affermare “si condivide la proposta di rigetto formulata dal progettista relativamente alle osservazioni n. (…)43”.
2. Il ricorso è fondato secondo quanto di seguito precisato.
Secondo il costante orientamento della giurisprudenza amministrativa, le scelte effettuate dall'Amministrazione all'atto dell'approvazione del P.R.G. costituiscono apprezzamenti di merito e sono sottratte al sindacato di legittimità del giudice amministrativo, salvo che siano inficiate da errori di fatto, da grave illogicità o da contraddittorietà; tali scelte - è stato anche chiarito - non necessitano di apposita motivazione, oltre quella che possa evincersi dai criteri generali di ordine tecnico discrezionale seguiti per l'impostazione del piano stesso (ex multis:Cons. St., IV, 26 aprile 2006, n. 2297 e 2315).
La fattispecie in esame evidenzia tuttavia alcuni profili di contraddittorietà e illogicità dell’operato dell’amministrazione.
Come documentato in atti, la presenza della “presunta” faglia - già fortemente criticata dall’amministrazione regionale (che infatti aveva richiesto la rielaborazione della relazione geologica, poi sostanzialmente riprodotta senza alcuna seria confutazione dei rilievi formulati dal C.R.U. nel voto n. 545/1997) - è stata esclusa anche dal verificatore nominato da questo Tribunale, senza che le risultanze delle attività di verificazione siano state contestate o contraddette dall’amministrazione. E’ evidente, quindi, che il primo presupposto sul quale è fondata l’assoluta inedificabilità dell’area “quale che sia la destinazione d’uso indicata nelle tavole di piano” non risulta concretamente esistente.
3. Nemmeno la destinazione V2 risulta coerente e logica con lo stato di fatto dell’area così come rappresentato e documentato agli di causa.
Invero, in base all’art. 42 delle N.T.A., sono destinate a zone V2 – zone a verde naturale “le zone nelle quali è presente in modo ampio e consolidato una vegetazione naturale, costituita in alcuni casi da bosco e alberatura d’alto fusto, in altri da arbusti e macchia mediterranea, in altri ancora da chiuse, particolari appezzamenti tipici del territorio etneo, in cui sono presenti querce, ulivi, badolari, fichi d’india e un ampio sottobosco spontaneo. Tali formazioni assolvono un’importante funzione ecologica e pertanto ne va tutelata l’integrità fisica e biologica (….)”.
Anche per questo aspetto, tuttavia, la documentazione fotografica presente agli atti di causa evidenzia uno stato di fatto molto diverso dalla vegetazione naturale così come descritta dalla norma sopra citata, trattandosi di un’area che, sebbene presenti qualche formazione di macchia mediterranea, risulta tuttavia priva di qualsiasi altra vegetazione, presentando altresì, un evidente sbancamento e la totale assenza di arbusti di pregio.
Pertanto, il vizio di eccesso di potere per carenza dei presupposti risulta sussistente e determina l’illegittimità della destinazione V2.
4. Quanto al difetto di motivazione del rigetto dell’osservazione n. 43, va rilevato che, secondo giurisprudenza consolidata, le osservazioni dei privati, in sede d'adozione e di approvazione del P.R.G., hanno un carattere meramente collaborativo per la formazione di tale strumento urbanistico, sicché esse non fondano peculiari aspettative ed il loro rigetto non richiede una motivazione analitica (T.A.R. Lazio Roma, II, 09 giugno 2008, n. 5662); la motivazione, sebbene sintetica o espressa per relationem, deve comunque risultare congrua rispetto agli elementi di fatto e di diritto posti alla base delle osservazioni stesse (cfr. Cons. Stato, IV, 7 giugno 2004, n. 3559 e T.A.R. Catania, I, 6 settembre 2007, n. 1395).
Premesso ciò, il Collegio rileva come, nel caso in esame, il rigetto dell’osservazione appare alquanto contraddittoria tenuto conto che la determinazione negativa è stata espresso “condividendo” il parere del progettista che, tuttavia, aveva proposto un parziale accoglimento della predetta osservazione (nei termini di una modifica della destinazione da V2 a E1), sicché anche sotto questo profilo risultano fondate le censure articolate nel ricorso per motivi aggiunti.
5. In base alle superiori argomentazioni e, assorbiti gli ulteriori motivi di gravame, il ricorso va accolto, nei sensi e nei limiti di cui di cui in motivazione e, per l'effetto, vanno annullati, gli atti impugnati, limitatamente alla destinazione impressa al terreno di proprietà del ricorrente, facendo obbligo alle amministrazioni intimate, di ripronunziarsi nel termine di centoventi giorni decorrenti dalla notificazione o comunicazione della presente sentenza sulla destinazione dell’area con adeguata motivazione, che tenga conto anche di quanto emerso nel presente giudizio.
6. Il complessivo esito della vicenda costituisce eccezionale ragione per disporre la compensazione tra le parti delle spese del giudizio, ad eccezione delle spese di verificazione che seguono la soccombenza e sono liquidate con separato decreto ai sensi dell’art. 66, comma 4° c.p.a. .

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Prima)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, accoglie il ricorso in epigrafe nei termini precisati in motivazione e, per l'effetto, annulla, nella parte di interesse, i provvedimenti ivi impugnati, facendo espressamente salvi gli ulteriori provvedimenti dell'Autorità Amministrativa, nei modi e nei sensi di cui alla parte motiva.
Spese compensate ad eccezione delle spese di verificazione, poste a carico dell’amministrazione resistente soccombente e liquidate con separato decreto.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 10 maggio 2012 con l'intervento dei magistrati:
Biagio Campanella, Presidente
Salvatore Schillaci, Consigliere
Agnese Anna Barone, Primo Referendario, Estensore


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