a cura del Dott. Francesco Barchielli



T.R.G.A. Trento, 11 luglio 2012


Sulle singole scelte urbanistiche che valorizzano alcune aree mortificando le prospettive di utilizzazione e il valore di scambio di altre

SENTENZA N. 219

1. Se nelle singole scelte urbanistiche - che inevitabilmente valorizzano alcune aree mortificando le prospettive di utilizzazione e il valore di scambio di altre - non sono ravvisabili contrasti con l'impostazione tecnica dello strumento generale, o non si evidenzino patenti vizi logici, è da escludere che le stesse possano ritenersi viziate: esse sottostanno, infatti, solo al superiore criterio di razionalità nella definizione delle linee dell'assetto territoriale, nell'interesse pubblico alla sicurezza delle persone e dell'ambiente, ma non anche a criteri di proporzionalità distributiva degli oneri e dei vincoli (cfr., in termini, da ultimo C.d.S., sez, IV, 16.1.2012, n. 119; 7.7.2008, n. 3358 e 9.6.2008, n. 2837). È stato anche chiarito che in capo ai privati interessati dalle nuove previsioni urbanistiche non è mai configurabile un’aspettativa qualificata alla destinazione edificatoria prevista da precedenti determinazioni dell'Amministrazione, ma soltanto un’aspettativa generica sia al mantenimento della destinazione urbanistica "gradita" sia ad una "reformatio in melius", analogamente a quanto si aspetta ogni altro proprietario di aree che comunque aspira a utilizzare più proficuamente i propri immobili (cfr., da ultimo, C.d.S., sez. IV, 12.5.2010, n. 2843). Il generico affidamento alla "non reformatio in pejus" della precedente destinazione richiede solo che una motivazione possa agevolmente evincersi dai criteri di ordine tecnico-urbanistico seguiti per la redazione del nuovo strumento pianificatorio, in modo che siano chiari ed esplicitati le finalità e gli obiettivi che hanno indotto il pianificatore comunale a disattendere precedenti scelte.

2. Le nuove scelte urbanistiche non richiedono argomentazioni particolari e dettagliate bensì una motivazione evincibile dai criteri e dai principi generali che ispirano il novello strumento urbanistico. Deroghe a tale regola sono previste solo in presenza di specifiche situazioni di affidamento qualificato del privato ad una specifica destinazione (derivanti, ad esempio, da convenzioni di lottizzazione, da accordi di diritto privato intercorsi fra il Comune e i proprietari delle aree; da aspettative nascenti da giudicati di annullamento di concessioni edilizie) (cfr., C.d.S., sez. IV, 16.11.2011, n. 6049 e 9.12.2010, n. 8682). All’opposto, costituisce affidamento generico quello relativo alla non reformatio in pejus di precedenti previsioni urbanistiche con nuove previsioni che permettono una meno proficua utilizzazione dell'area (cfr., C.d.S., sez. IV, 15.7.2008, n. 3552).

FATTO

1. I sig.ri Michelotti e Tomasoni espongono di essere proprietari di un appezzamento di terreno di circa 3.750 mq., tavolarmente individuato dalle pp.ff. 1017, 1019, 1020, 1021/1, 1021/2, 1021/3, 1923/1 e 1024/2, situato in località Enguiso – Lenzumo nell’ex Comune amministrativo di Concei, oggi Comune di Ledro. Negli anni settanta del secolo scorso su parte dell’area è stato eretto un edificio di civile abitazione individuato dalle pp.ed. 341 e 345.
La restante parte del compendio, per un’estensione di circa 2.500 mq., era compresa nelle “zone residenziali di completamento estensivo” dalla pianificazione urbanistica locale previgente, la cui approvazione risaliva all’anno 2002. Ciò, a detta dei ricorrenti, avrebbe consentito la costruzione di due edifici indipendenti con una volumetria di circa 1.200 mc. ciascuno.
2. Essi allegano che nel 2009, in sede di prima adozione della variante al piano regolatore, l’Amministrazione comunale ha modificato la destinazione in “zona residenziale esistente consolidata”, ove non è però consentita alcuna ulteriore edificazione.
Gli interessati hanno pertanto presentato un’osservazione per chiedere il ripristino della precedente destinazione. L’Amministrazione comunale non ha accolto la richiesta sui rilievi che erano state privilegiate le richieste di edificazione di prima casa e che si intendeva preservare la qualità del costruito.
Essi asseriscono poi che la Commissione urbanistica provinciale ha criticato i criteri utilizzati dall’Amministrazione locale per il dimensionamento residenziale della variante in itinere.
Tuttavia, anche con la seconda e definitiva adozione il Comune ha confermato per la loro proprietà la destinazione a zona residenziale consolidata.
3. Con il presente ricorso i sig.ri Michelotti e Tomasoni hanno pertanto impugnato le menzionate deliberazioni di adozione della variante al piano regolatore generale dell’ex Comune di Concei, chiedendone l’annullamento in parte qua sulla base delle seguenti censure:
I - “violazione dei criteri provinciali per il dimensionamento residenziale emanati con deliberazione della Giunta provinciale n. 1281, del 23.6.2006, e del principio di prioritario utilizzo delle aree già urbanizzate; violazione dell’art. 29, comma 3, lett. d), della l.p. 4.3.2008, n. 1, e dell’art. 30 delle n.t.a. del P.U.P.; violazione degli artt. 40 e 41 della l.p. 5.9.1991, n. 22; eccesso di potere per travisamento della realtà e motivazione insufficiente”; i ricorrenti asseriscono che la nuova classificazione contrasterebbe con un uso razionale del territorio e con i principi della corretta pianificazione urbanistica e che ciò sarebbe stato rilevato anche dalla C.U.P. alle cui indicazioni il Comune non si sarebbe adeguato;
II - “eccesso di potere per insussistenza e/o travisamento dei presupposti; sviamento”, atteso che nel corso del procedimento i ricorrenti hanno chiesto non lo stralcio dell’area residenziale estensiva bensì che fosse ripristinata l’originaria destinazione;
III - “violazione dell’art. 3 della l. 7.8.1990, n. 241, e dell’art. 4 della l.p. 30.11.1992, n. 23”, perché la modificazione peggiorativa della proprietà dei ricorrenti avrebbe necessitato di una motivazione specifica e puntuale in quanto quella impugnata è stata qualificata come “variante puntuale” a cui non si applicherebbe la regola sulla non obbligatorietà della motivazione.
4. Le Amministrazioni comunale e provinciale intimate non si sono costituite in giudizio.
5. Alla pubblica udienza del 7 giugno 2012 il ricorso è stato trattenuto per la decisione.

DIRITTO

1. Come esposto in fatto, con il ricorso in esame i sig.ri Michelotti e Tomasoni, proprietari di un vasto lotto di terreno nell’ex piccolo Comune di Concei (di circa 800 abitanti), unificato dall’1.1.2010 nel Comune di Ledro (di circa 5.500 abitanti), hanno chiesto l’annullamento in parte qua delle deliberazioni comunali con cui è stata approvata, in prima e in seconda adozione, la variante n. 4 al piano regolatore generale del nominato ex Comune, la quale ha classificato il terreno di loro proprietà “zona residenziale esistente consolidata” (ove non è consentita l’edificazione) anziché mantenerla in “zona residenziale di completamento estensivo” come era previsto dalla pianificazione previgente.
Dopo aver premesso che sull’area in questione si sarebbero potuti erigere due edifici con una volumetria di 1.200 mc. ciascuno (cfr., doc. n. 4), con tre articolati mezzi i ricorrenti assumono che il pianificatore comunale avrebbe travisato la realtà dei luoghi, che la nuova scelta contrasterebbe con i criteri generali per il razionale uso del territorio, che l’irragionevolezza della nuova destinazione sarebbe stata segnalata nel corso del procedimento anche dalla Commissione urbanistica provinciale (la quale avrebbe richiamato il Comune ad utilizzare prioritariamente per le nuove edificazioni le aree già urbanizzate), di non aver mai chiesto lo stralcio dell’area edificabile e che l’imposta modificazione peggiorativa della destinazione urbanistica avrebbe necessitato di una motivazione specifica e puntuale.
2. In linea generale, il Collegio deve innanzitutto rammentare che, per nota e consolidata giurisprudenza amministrativa, le scelte sottese alla pianificazione urbanistica costituiscono la risultante di apprezzamenti tendenzialmente di merito, sindacabili in sede giurisdizionale nei soli casi di arbitrarietà, irrazionalità o irragionevolezza, ovvero di palese travisamento dei fatti quali l’incoerenza con l'impostazione di fondo del nuovo intervento pianificatorio o la manifesta incompatibilità con le caratteristiche oggettive del territorio, ed ancora, per gravi carenze nell’istruttoria e nelle conclusioni del procedimento (cfr., C.d.S., sez. IV, 24.2.2011, n. 1222 e 13.2.2009, n. 811).
Va poi ulteriormente ricordato che se nelle singole scelte urbanistiche - che inevitabilmente valorizzano alcune aree mortificando le prospettive di utilizzazione e il valore di scambio di altre - non sono ravvisabili contrasti con l'impostazione tecnica dello strumento generale, o non si evidenzino patenti vizi logici, è da escludere che le stesse possano ritenersi viziate: esse sottostanno, infatti, solo al superiore criterio di razionalità nella definizione delle linee dell'assetto territoriale, nell'interesse pubblico alla sicurezza delle persone e dell'ambiente, ma non anche a criteri di proporzionalità distributiva degli oneri e dei vincoli (cfr., in termini, da ultimo C.d.S., sez, IV, 16.1.2012, n. 119; 7.7.2008, n. 3358 e 9.6.2008, n. 2837).
È stato anche chiarito che in capo ai privati interessati dalle nuove previsioni urbanistiche non è mai configurabile un’aspettativa qualificata alla destinazione edificatoria prevista da precedenti determinazioni dell'Amministrazione, ma soltanto un’aspettativa generica sia al mantenimento della destinazione urbanistica "gradita" sia ad una "reformatio in melius", analogamente a quanto si aspetta ogni altro proprietario di aree che comunque aspira a utilizzare più proficuamente i propri immobili (cfr., da ultimo, C.d.S., sez. IV, 12.5.2010, n. 2843). Il generico affidamento alla "non reformatio in pejus" della precedente destinazione richiede solo che una motivazione possa agevolmente evincersi dai criteri di ordine tecnico-urbanistico seguiti per la redazione del nuovo strumento pianificatorio, in modo che siano chiari ed esplicitati le finalità e gli obiettivi che hanno indotto il pianificatore comunale a disattendere precedenti scelte.
In definitiva, le nuove scelte urbanistiche non richiedono argomentazioni particolari e dettagliate bensì una motivazione evincibile dai criteri e dai principi generali che ispirano il novello strumento urbanistico. Deroghe a tale regola sono previste solo in presenza di specifiche situazioni di affidamento qualificato del privato ad una specifica destinazione (derivanti, ad esempio, da convenzioni di lottizzazione, da accordi di diritto privato intercorsi fra il Comune e i proprietari delle aree; da aspettative nascenti da giudicati di annullamento di concessioni edilizie) (cfr., C.d.S., sez. IV, 16.11.2011, n. 6049 e 9.12.2010, n. 8682). All’opposto, costituisce affidamento generico quello relativo alla non reformatio in pejus di precedenti previsioni urbanistiche con nuove previsioni che permettono una meno proficua utilizzazione dell'area (cfr., C.d.S., sez. IV, 15.7.2008, n. 3552).
3a. Così definiti i limiti e i criteri entro cui e con cui possono essere sindacate le scelte pianificatorie, il Collegio deve rilevare, in primo luogo, che la variante urbanistica in esame è stata adottata anche al dichiarato fine di dare applicazione alla legge provinciale 11.11.2005, n. 16, sulla nuova disciplina degli alloggi destinati alla residenza, che ha introdotto la distinzione tra alloggi per il tempo libero e vacanze, occupati saltuariamente o comunque per periodi limitati di tempo a fini turistico-ricreativi, ed unità immobiliari destinate a residenza ordinaria (sul punto, cfr. T.R.G.A. Trento, 27.5.2010, n. 143).
Per queste ultime, calcolato il dimensionamento residenziale sulla base dei criteri stabiliti dalla Giunta provinciale, nella relazione illustrativa alla prima adozione della variante de qua si legge che, a fronte delle richieste pervenute, sono state “accettate le richieste residenziali ai soli fini di residenza ordinaria e di prima casa”; che, in tal senso, vi è stata una sostanziale revisione delle aree residenziali estensive depotenziando sia il loro numero che la complessiva volumetria realizzabile (di circa 10.400 mc. in esistente consolidato e di circa 1.100 mc. in verde privato) e l’individuazione di sole quattro nuove aree residenziali per prima casa per un totale di 3.798 mc.
3b. La Commissione urbanistica provinciale, dopo aver osservato che le precedenti previsioni di nuove aree insediative erano state sottoutilizzate, ha preso atto del calcolo sul necessario dimensionamento residenziale ma ha criticato che esso sia stato individuato su nuove aree anziché su aree già urbanizzate o, meglio, sul recupero degli edifici esistenti, secondo quanto prescritto dalla Giunta provinciale con i “criteri e dati di base per il dimensionamento residenziale dei piani regolatori generali”. In tal senso, l’Organo consultivo provinciale ha disapprovato che aree residenziali di completamento siano state classificate quali zone residenziali consolidate (“in particolare l’area prossima al centro sportivo di Locca”) perché tale operazione “è contraria al principio dell’uso razionale del territorio e del contenimento delle espansioni”. Infine, la C.U.P. ha suggerito che, per favorire l’utilizzo di aree già edificabili, è possibile proporre incentivi ovvero temporalizzare la validità residenziale dei suoli (cfr., doc. n. 6).
3c. Queste argomentazioni di ordine generale sono state però precisamente confutate dall’Amministrazione comunale in sede di seconda adozione. Segnatamente, nella relativa relazione accompagnatoria si legge:
- che il territorio comunale risulta risparmiato dall’urbanizzazione intensiva e che esso è la prima risorsa della valle per cui non sono state previste ulteriori seconde case;
- che è stato previsto l’utilizzo di nuovo territorio solo in funzione della costruzione di “prime case”;
- che, in linea di principio, le osservazioni della C.U.P. erano condivisibili;
- che, peraltro, “all’atto pratico, il legame fra la proprietà dei terreni edificatori e la presenza della casa d’abitazione della proprietà stessa, ha frenato e frena di fatto il pieno utilizzo delle aree edificatorie”;
- che, di conseguenza, è stato preso atto della sostanziale “inedificabilità” di alcun aree di completamento;
- che è vero che ciò “fa aumentare il consumo di territorio” ma che, per altro verso, ciò è anche “garanzia di un’alta qualità nell’abitare e ostacolo ad una edificazione massiccia non auspicabile nel territorio in esame”;
- che, a causa del sostanziale blocco della compravendita di aree residenziali e intendendo l’Amministrazione favorire il permanere sul territorio delle “giovani coppie”, è stato necessario individuare “modeste e limitate nuove aree residenziali”.
Da segnalare, a questo proposito, che delle quattro nuove edificazioni individuate in sede di prima adozione dello strumento urbanistico qui contestato, proprio in accoglimento di specifici rilievi della C.U.P. nella fase della seconda adozione una di esse è stata stralciata e un’altra è stata confermata solo parzialmente (in adiacenza ad un edificio esistente).
3d. Con la stessa deliberazione di seconda adozione sono state anche esaminate le osservazioni presentate dai privati.
Agli odierni ricorrenti, che con nota giunta in Comune il 24.3.2010 chiedevano il ripristino della precedente destinazione residenziale (cfr., doc. n. 2bis), la Commissione consiliare urbanistica prima ed il Consiglio comunale dopo hanno replicato che la richiesta contrastava che l’obiettivo di prevedere esclusivamente “una residenzialità di prima casa” e che, per il caso specifico, occorreva “preservare la qualità del costruito”.
4a. Così riassunti i fondamentali presupposti in fatto e giuridici della vicenda, il Collegio rileva che gli argomenti proposti dai ricorrenti risultano privi di pregio.
La modificazione della destinazione urbanistica dei terreni di proprietà e adiacenti all’edificio dei ricorrenti non è infatti frutto di un travisamento della realtà dei luoghi e nemmeno appare in contrasto con un utilizzo razionale del territorio, secondo principi di amministrazione oculata e parsimoniosa delle scarse e preziose risorse naturali in genere e trentine in specie, che rendono recessivi i diritti dominicali rispetto alle ipotesi di loro connessione con una funzione sociale ( art. 42 Cost.). .
Da quanto sopra riportato emerge chiaramente come l’Amministrazione ben conoscesse le peculiarità locali, con edificati circondati da ampi appezzamenti di terreno che i proprietari (unici sia dell’edificato che della pertinenza) non intendono cedere e/o edificare ad uso di terzi, e come intendesse preservarle tutelando la “qualità del costruito” attraverso il mantenimento di vaste aree pertinenziali libere.
Con lo strumento urbanistico impugnato si è allora inteso individuare aree fabbricabili solo per rispondere alle domande di costruzione della prima casa - situazione nella quale non rientra la posizione dei ricorrenti - peraltro individuate in numero e volumetria contenuti (dopo la seconda adozione tre aree per circa 2.500 mc.), ed anch’esse generalmente corrispondenti alla proprietà dei relativi lotti.
Tale obiettivo di carattere generale, puntualmente dichiarato, appare anche coerentemente perseguito in tutti gli atti della procedura esaminati. Da ciò risulta come siano state rispettate le indicazioni provinciali sul dimensionamento residenziale le quali, tra i criteri generali per la corretta definizione dell’effettivo fabbisogno, prescrivono “l’individuazione di soluzioni appropriate alle specifiche condizioni ambientali, territoriali e sociali” considerando il ruolo territoriale ed economico di ciascun abitato, come puntualmente è stato argomentato dall’Amministrazione comunale in sede di seconda adozione.
Questa peculiare motivazione non appare né insufficiente né elusiva rispetto alla richiesta dei ricorrenti che, di conseguenza, si presentava palesemente in contrasto con gli interessi e le considerazioni generali poste alla base della formazione della nuova variante.
Con ogni evidenza, pertanto, l'interesse dei ricorrenti a mantenere la precedente previsione urbanistica che consentiva un (teorico) utilizzo dell'area più proficuo è da ritenersi non qualificato bensì generico e, in quanto tale, cedevole dinanzi alla discrezionalità del potere pubblico nell’esercizio della sopravvenuta pianificazione urbanistica, per la quale valgono dunque i principi giurisprudenziali più sopra ricordati.
Il primo motivo di ricorso deve essere perciò disatteso.
4b. Il secondo mezzo non presenta alcun pregio: i ricorrenti, che puntualizzano di non aver richiesto la modifica della destinazione urbanistica, lamentano che nelle motivazioni della variante sia stato asserito che la modificazione è stata posta in essere sulla base di “richieste della popolazione di stralciare aree residenziali estensive, a seguito dell’avviso pubblico emanato dall’Amministrazione”. Essi, identificandosi dunque nel riportato periodo, deducono poi sviamento di potere in quanto asseritamente utilizzato con l’intento di penalizzare la loro proprietà.
Tuttavia, la riportata argomentazione non è riferita in modo specifico alla posizione dei ricorrenti - che risulta conosciuta dall’Amministrazione e puntualmente esaminata in sede di controdeduzioni alle loro osservazioni - ma espone in modo sintetico un passaggio procedurale eseguito dall’Amministrazione (la pubblicizzazione di un avviso pubblico che notiziava la cittadinanza dell’avvio del procedimento per l’adozione di un nuovo strumento urbanistico) e la posizione di alcune delle richieste pervenute.
Non emerge nemmeno il dedotto ma non circostanziato sviamento di potere, vale a dire di utilizzo della potestà amministrativa pianificatoria per finalità diverse e distinte da quella sua propria, atteso che non è stata dimostrata né alcuna volontà penalizzante nei confronti della posizione dei ricorrenti né l’opposta volontà di favorire altri censiti che hanno ottenuto la possibilità di edificare la loro prima abitazione e che si trovano dunque in una posizione ben differenziata da quella dei deducenti.
4c. Con il terzo motivo si lamenta una carenza motivazionale trattandosi di una variante “puntuale” e limitata alla sola porzione del territorio amministrativo dell’ex Comune di Concei.
Anche questo mezzo è infondato, sia in diritto che in fatto.
Al di là del nomen iuris dato al provvedimento in esame, appare risolutiva l’analisi della portata sostanziale di esso, che ha inteso non solo recepire le già richiamate disposizioni provinciali sugli alloggi destinati alla residenza, di cui alla l.p. n. 16 del 2005, ma anche la disciplina del nuovo Piano urbanistico provinciale, di cui alla l.p. 27.5.2008, n. 5 (dall’elenco delle invarianti alla carta del paesaggio, dalla carta di sintesi della pericolosità alla verifica del sistema insediativo e delle reti infrastrutturali). La variante in esame, pertanto, interessa pressoché tutti i settori funzionali e insediativi (residenziale, produttivo, dei servizi e della mobilità) del territorio dell’ex Comune amministrativo di Concei.
Sono quindi inappropriati i richiami giurisprudenziali riferiti a varianti aventi finalità specifiche e oggetto circoscritto, per le quali è usualmente chiesto un puntuale onere motivazionale che dia conto degli interessi (pubblici e privati) in gioco.
In punto di fatto, come già evidenziato, sia la relazione che ha accompagnato il provvedimento di prima adozione sia quella redatta per la seconda adozione, ed anche le controdeduzioni alle osservazioni di rito, sono supportate da un’adeguata e logica motivazione dalla quale appaiono palesi i fondamenti - ripetesi: il soddisfacimento delle sole richieste di edificazione della prima casa - che hanno informato le scelte urbanistiche di merito operate dal Comune le quali, ne consegue, non risultano affatto irrazionali.
5. Per tutte le suesposte argomentazioni, il ricorso deve essere quindi respinto.
Non v’è luogo a provvedere sulle spese del presente giudizio, non essendosi costituite in giudizio le Amministrazioni intimate.

P.Q.M.

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento (Sezione Unica)
definitivamente pronunciando sul ricorso n. 203 del 2011,
lo respinge.
Nulla per le spese.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in Trento nella camera di consiglio del giorno 7 giugno 2012 con l'intervento dei magistrati:
Armando Pozzi, Presidente
Lorenzo Stevanato, Consigliere
Alma Chiettini, Consigliere, Estensore


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