a cura del Dott. Francesco Barchielli



T.A.R. Sicilia Catania, Sezione II, 3 agosto 2012


[A] Ove il giudice, in applicazione dei principi generali, condanni l’Amministrazione alla restituzione del bene, il vincolo del giudicato elide irrimediabilmente il potere sanante dell’Amministrazione ex art. 42-bis del D.P.R. 327 del 2001. [B] Il collegio ordina all’Amministrazione di provvedere ai sensi dell’art. 42-bis d.p.r. n. 327/2001, qualora l’Amministrazione stessa non ritenesse di restituire l’immobile ai legittimi proprietari previa riduzione in pristino stato

SENTENZA N. 1974

L’art. 42-bis d.p.r. n. 327/2001, pur facendo salvo il potere di acquisizione sanante in capo all’Amministrazione, non ripropone, invece, lo schema processuale previsto dal secondo comma dell’art. 43. Come evidenziato nella recente pronuncia n. 1514/2012 della IV Sezione del Consiglio di Stato, l’eliminazione delle descritte facoltà inibisce l’emersione, in sede processuale, dell’interesse pubblico all’acquisizione in sanatoria dell’immobile, dovendosi del resto escludere che l’interesse, anche se dedotto ed argomentato dalla difesa dell’Amministrazione nelle proprie memorie, costituisca o possa costituire (venuta meno la peculiare norma di cui all’art. 43, secondo comma) oggetto e frutto di quella ponderata valutazione degli “interessi in conflitto” che il legislatore demanda esclusivamente all’Amministrazione nell’ambito della naturale sede procedimentale. Ciò nonostante il potere discrezionale dell’Amministrazione di disporre l’acquisizione sanante è conservato: l’art. 42-bis, infatti, regola in termini di autonomia i rapporti tra potere amministrativo di acquisizione in sanatoria e processo amministrativo, consentendo l’emanazione del provvedimento dopo che “sia stato annullato l’atto da cui sia sorto il vincolo preordinato all’esproprio, l’atto che abbia dichiarato la pubblica utilità di un’opera o il decreto di esproprio” od anche, “durante la pendenza di un giudizio per l’annullamento degli atti citati, se l’Amministrazione che ha adottato l’atto impugnato lo ritira”. La norma non regola più, invece, i rapporti tra azione risarcitoria, potere di condanna del giudice e successiva attività dell’Amministrazione, sicché ove il giudice, in applicazione dei principi generali, condanni l’Amministrazione alla restituzione del bene, il vincolo del giudicato elide irrimediabilmente il potere sanante dell’Amministrazione (salva ovviamente l’autonoma volontà transattiva delle parti) con conseguente frustrazione degli obiettivi perseguiti dal legislatore. Tuttavia, come osservato nella citata sentenza del Consiglio di Stato n. 1514/2012, i principi derivanti dall’interpretazione sistematica delle norme sopra citate e le possibilità insite nel principio di atipicità delle pronunce di condanna, di cui all’art. 34, primo comma, lett. c), c.p.a., consentono una formulazione della sentenza che non pregiudichi la possibilità per l’Amministrazione di acquisire il bene ai sensi del citato art. 42-bis. Nel caso di cui alla pronuncia del Consiglio di Stato, i ricorrenti avevano chiesto in via principale il risarcimento, per equivalente, del danno conseguente alla sottrazione della proprietà e, in subordine, la restituzione dell’area. Il Consiglio di Stato, dopo aver rilevato che i ricorrenti erano ancora proprietari del bene, onde non pregiudicare la discrezionale valutazione dell’Amministrazione in ordine agli interessi in conflitto, ha ordinato all’Amministrazione di provvedere ai sensi dell’art. 42-bis d.p.r. n. 327/2001, qualora l’Amministrazione stessa non ritenesse di restituire l’immobile ai legittimi proprietari previa riduzione in pristino stato. In termini analoghi ritiene di operare la Sezione, ordinando all’Amministrazione di restituire il bene irreversibilmente trasformato, ovvero di acquisirlo ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 42-bis. Nell’ipotesi di restituzione previa riduzione in pristino stato, l’Amministrazione dovrà anche risarcire il danno per l’occupazione illegittima a far data dal momento in cui il possesso è divenuto illegittimo sino alla restituzione effettiva del bene al proprietario.


FATTO E DIRITTO

Con ricorso n. 542/2002 proposto innanzi a questo Tribunale, La Galia Francesco ha chiesto la condanna del Comune di Gioiosa Marea al risarcimento del danno per l’occupazione e l’irreversibile trasformazione di un terreno di sua proprietà censito in catasto al foglio 5, particelle 463, 464, 465, 525, 526 e 528.
Dopo aver disposto consulenza tecnica d’ufficio, con sentenza n. 432 in data 10 febbraio 2005 il Tar di Catania ha dichiarato il proprio difetto di giurisdizione, osservando che nella specie veniva in rilievo un’ipotesi di occupazione usurpativa.
Con atto di citazione notificato in data 23 giugno 2006, La Galia Francesco ha, quindi, chiesto al Tribunale di Patti la condanna del Comune di Gioiosa Marea al risarcimento del danno per l’occupazione dell’immobile di cui si è detto.
Dopo aver disposto consulenza tecnica d’ufficio, con sentenza n. 370 in data 1 ottobre 2010, depositata in data 29 ottobre 2010, il Tribunale di Patti, assegnando alle parti il termine di giorni novanta per la riassunzione del giudizio innanzi al giudice amministrativo, ha dichiarato il proprio difetto di giurisdizione sulla domanda risarcitoria avente ad oggetto la superficie occupata in forza dei progetti relativi alla realizzazione dell’odierna Via Piemonte e dell’odierna Via Liguria (approvati rispettivamente con delibera di Giunta Municipale n. 286 in data 5 ottobre 1979 con delibera di Giunta Municipale n. 88 in data 4 marzo 1981).
In particolare, nella citata sentenza n. 370 in data 1 ottobre 2010 il giudice ordinario ha affermato che il Comune di Gioiosa Marea aveva occupato le particelle 463 e 464 per la realizzazione della strada di Piano Regolatore Generale di collegamento del quartiere Favara con la strada di sviluppo agricolo Gioiosa Marea - S. Francesco (cioè per la realizzazione dell’odierna Via Piemonte) e la particella 525 per la realizzazione della strada di accesso al quartiere Favara (cioè per la realizzazione dell’odierna Via Liguria).
Il Tribunale di Patti ha, invece, affermato la propria giurisdizione in ordine all’occupazione, in eccedenza rispetto alle previsioni progettuali, di metri quadri 15 per quanto attiene alla realizzazione della Via Piemonte e di metri quadri 124 per quanto attiene alla realizzazione della Via Liguria.
La Galia Francesco, al fine di risolvere il conflitto reale negativo di giurisdizione fra il giudice amministrativo e quello ordinario, ha proposto ricorso in Cassazione avverso la decisione del Tribunale di Patti.
Con ricorso n. 245/2011, notificato in data 19 gennaio 2011, l’odierno ricorrente - nelle more della decisione della Suprema Corte - ha tuttavia riassunto innanzi a questo Tribunale il giudizio già incardinato innanzi al Tribunale ordinario di Patti, chiedendo la condanna del Comune di Gioiosa Marea al risarcimento del danno per l’occupazione e l’irreversibile trasformazione del terreno di cui si è detto.
Con sentenza n. 21053 in data 13 ottobre 2011, la Suprema Corte di Cassazione ha respinto il ricorso proposto dal La Galia, affermando la sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo in relazione alla causa risarcitoria da questi incardinata innanzi al Tribunale di Patti ed affermando che i progetti di cui si tratta erano stati approvati dall’Amministrazione Municipale con delibere equivalenti a dichiarazioni di pubblica utilità.
A seguito di tale sentenza, La Galia Francesco, con ricorso n. 3731/2011, ha riassunto il giudizio innanzi a questo Tribunale, chiedendo nuovamente la condanna del Comune di Gioiosa Marea al risarcimento del danno per l’occupazione e l’irreversibile trasformazione del terreno di cui si è detto.
Tanto premesso in ordine alle vicende processuali dei due ricorsi portati in decisione all’odierna udienza, appare opportuno ricostruire - sulla base dei documenti acquisiti e delle consulenze tecniche espletate nei giudizi già instaurati sia innanzi a questo Tribunale che innanzi al giudice ordinario - la vicenda procedimentale che ha dato corso all’odierna controversia.
Il Comune di Gioiosa Marea, come già indicato, ha effettuato due interventi sull’area di proprietà del ricorrente.
Il primo progetto prevedeva la realizzazione della strada - oggi denominata Via Piemonte - che collega il quartiere Favara con la strada di sviluppo agricolo Gioiosa Marea - S. Francesco.
Il progetto, approvato con delibera di Giunta Municipale n. 286 del 5 ottobre 1979, risulta carente di mappa catastale, planimetria di Piano Regolatore Generale e piano particellare di esproprio.
In base alla relazione sullo stato finale dei lavori e agli altri documenti rinvenuti, il consulente tecnico nominato dal Tribunale di Patti ha tuttavia accertato che il tratto viario realizzato dall’Amministrazione interessa una superficie complessiva di metri quadrati 640 di proprietà del ricorrente (metri quadri 200 relativi alla particella 463 e metri quadri 440 relativi alla particella 464).
Secondo il consulente tecnico nominato da questo Tribunale nel ricorso n. 542/2002, invece, la superficie di proprietà del ricorrente occupata per la realizzazione dell’odierna Via Piemonte sarebbe pari a metri quadri 513.
Il secondo progetto prevedeva la realizzazione dell’odierna Via Liguria (opera connessa agli alloggi popolari del quartiere Favara) e risulta approvato con deliberazione della Giunta Comunale n. 88 in data 4 marzo 1981.
Il progetto in questione è carente del piano particellare di esproprio, ma, in base agli allegati grafici, alla mappa catastale, alla planimetria di Piano Regolatore Generale, alla planimetria generale e alla relazione sulla stato finale, il consulente tecnico nominato dal Tribunale di Patti ha tuttavia accertato che la strada impegna metri quadri 1.480 della particella 525 di proprietà del ricorrente.
Secondo il consulente tecnico nominato da questo Tribunale nel ricorso n. 542/2002, invece, la superficie di proprietà del ricorrente occupata per la realizzazione dell’odierna Via Liguria sarebbe pari a metri quadri 1133.
La differenza fra le superfici individuate dal consulente tecnico nominato dal giudice ordinario e quelle individuate dal consulente tecnico nominato dal Tribunale Amministrativo Regionale dipende dal fatto che il primo consulente ha - correttamente - computato, oltre la sede stradale, anche l’area interessata dai marciapiedi e dai muri in cemento armato che in taluni tratti sono strati costruiti lungo il bordo stradale (cfr. paragrafo 7 della relazione del consulente tecnico nominato dal Tribunale di Patti).
Per quanto attiene al progetto relativo alla realizzazione dell’odierna Via Piemonte, non è mai stato emanato alcun decreto di occupazione, ma dalla relazione sullo stato finale dei lavori risulta che la consegna dei lavori è stata effettuata in data 20 marzo 1980 e che i lavori sono stati ultimati in data 19 gennaio 1981.
Peraltro, in data 30 aprile 1981 il Sindaco di Gioiosa Marea ha rilasciato un certificato sostitutivo degli avvisi “ad opponendum”, attestando che i proprietari avevano volontariamente e gratuitamente ceduto le superfici da occupare per i lavori in questione con apposita scrittura privata.
La scrittura privata a cui fa riferimento il Sindaco di Gioiosa Marea, tuttavia, non è stata prodotta agli atti del giudizio, né è stata reperita fra i documenti in possesso dell’Amministrazione dai consulenti tecnici nominati dal giudice ordinario e da questo Tribunale nel ricorso n. 542/2002.
Anche per quanto attiene al progetto per la realizzazione dell’odierna Via Liguria non è mai stato emanato alcun decreto di occupazione, ma dalla relazione sullo stato finale dei lavori risulta che la consegna dei lavori è stata effettuata in data 14 dicembre 1981 e che l’ultimazione degli stessi è avvenuta in data 13 ottobre 1982.
Peraltro, con atto in data 18 gennaio 1982 il Sindaco del Comune di Gioiosa Marea ha dichiarato che, per l’attuazione del progetto in questione l’Amministrazione aveva acquisito la disponibilità delle aree interessate dall’intervento.
Agli atti del processo è, in effetti, presente una scrittura privata - sebbene sfornita di data - sottoscritta anche dall’odierno ricorrente con la quale i proprietari dei terreni occorrenti per la realizzazione dei lavori in questione si impegnano a cedere gratuitamente al Comune di Gioiosa Marea le aree all’uopo necessarie ed autorizzano l’Amministrazione Municipale ad immettersi nel possesso dei beni.
Per quanto concerne la proprietà dell’odierno ricorrente, la scrittura privata appena menzionata fa riferimento ad una superficie di metri quadri 1086 della particella 525.
Come già sommariamente indicato, sia nel ricorso n. 245/2011 che nel ricorso n. 3731/2001 parte ricorrente chiede la condanna del Comune di Gioiosa Marea al risarcimento del danno, che la parte stessa specifica nei termini di seguito indicati: a) valore venale del bene alla data odierna; b) perdita dei frutti per il periodo di illegittima occupazione; c) interessi legali dalla materiale occupazione al soddisfo; d) indennità per la perdita dei frutti civili dal momento dell’illecita occupazione al soddisfo; e) eventuali altri danni subiti; f) interessi legali e rivalutazione monetaria dall’occupazione al soddisfo.
Il Comune di Gioiosa Marea, costituitosi in entrambi i giudizi, eccepisce l’inammissibilità dei due ricorso e sollecita in subordine il loro rigetto nel merito sulla scorta delle seguenti argomentazioni: a) come risulta dai documenti acquisiti in atti, le opere sono state realizzate in assenza della dichiarazione di pubblica utilità in quanto i proprietari hanno ceduto volontariamente e gratuitamente le superfici da occupare; b) il ricorrente non ha mai sollevato questioni in ordine all’operato dell’ente e ha prestato totale acquiescenza agli interventi realizzati; c) ad ogni buon conto, la determinazione del valore venale del bene operata dal consulente tecnico del Tribunale di Patti non tiene conto del fatto che l’area di cui si tratta non ha destinazione edificatoria; d) il ricorrente non ha fornito prova in merito alla presunta occupazione abusiva dei terreni ed ha omesso di impugnare tempestivamente le dichiarazioni di pubblica utilità.
Nella pubblica udienza del 20 giugno 2012, sentiti i difensori delle parti, come indicato in verbale, le due cause sono state trattenute in decisione.
Il Tribunale deve in primo luogo disporre la riunione dei due ricorsi in quanto relativi ad identica controversia (il ricorrente, infatti, per evidenti finalità tuzioristiche con il ricorso n. 3731/2001 ha ritenuto di riassumere nuovamente il giudizio - già riassunto con il ricorso n. 245/2010 - a seguito della pronuncia della Suprema Corte che ha confermato la statuizione del Tribunale di Patti in merito alla sussistenza delle giurisdizione del giudice amministrativo).
Come affermato dalla Suprema Corte (Cass. Civ., Sez. III, n. 11357/2006), l’identità di due cause pendenti davanti allo stesso giudice non determina il rapporto di litispendenza governato dall’art. 39, primo comma, c.p.c., che presuppone la contemporanea pendenza della “stessa causa” dinnanzi a “giudici diversi” ed impone al giudice successivamente adito di cancellare la causa dal ruolo, ma dà luogo solo ad una situazione riconducibile all’art. 274 c.p.c. e, per quanto attiene al processo amministrativo, all’art. 70 c.p.a., norme le quali, nel caso di identità di cause pendenti dinnanzi allo stesso giudice, consentono e prescrivono la loro riunione.
E’ infondata l’eccezione di inammissibilità dei due ricorsi sollevata dal Comune di Gioiosa Marea per non avere il ricorrente impugnato le dichiarazioni di pubblica utilità.
Il ricorrente, infatti, non contesta la legittimità dei provvedimenti con cui l’Amministrazione ha approvato i progetti delle due opere, ma chiede di essere risarcito perché, in difetto di una regolare procedura espropriativa e di un apposito provvedimento di occupazione, egli, a seguito degli interventi effettuati dall’Amministrazione sulla mera scorta delle due dichiarazioni di pubblica utilità, ha ricevuto un danno di natura patrimoniale (consistente nel pregiudizio sopportato dalla privazione dell’area di cui lo stesso risulta proprietario).
Tanto premesso, il ricorso è fondato nei termini e nei limiti di seguito specificati.
Deve in primo luogo escludersi che le aree di cui si tratta siano state cedute gratuitamente dal ricorrente al Comune di Gioiosa Marea.
Al riguardo va rilevato che, per quanto attiene alla realizzazione dell’odierna Via Piemonte, il Comune resistente non ha prodotto la scrittura privata in forza della quale, secondo quanto affermato nel certificato sostitutivo degli avvisi “ad opponendum” in data 30 aprile 1981 a firma del Sindaco di Gioiosa Marea, il ricorrente avrebbe ceduto all’Amministrazione le aree di sua proprietà interessate dall’intervento (né tale scrittura è stata reperita dai consulenti tecnici nominati dal Tribunale di Patti e dal Tribunale Amministrativo Regionale).
Per quanto attiene, invece, alla realizzazione dell’odierna Via Liguria, come già indicato è stata acquisita in atti una scrittura privata sottoscritta anche dall’odierno ricorrente con cui i proprietari dei terreni occorrenti per la realizzazione dei lavori si impegnano a cedere gratuitamente al Comune di Gioiosa Marea le aree all’uopo necessarie (come già specificato, per quanto concerne la proprietà dell’odierno ricorrente, la scrittura privata appena menzionata fa riferimento ad una superficie di metri quadri 1086 della particella 525).
Senonché la promessa di donare un bene è stata ripetutamente considerata nulla dalla giurisprudenza, la quale ha - condivisibilmente - evidenziato che lo spirito di liberalità è del tutto incompatibile con la coazione derivante dalla promessa di adempimento (sul punto cfr., fra le tante, Cass. Civ., Sez. I, n. 11311/1996 e Cass. Civ., n. 3315/1979).
Ne consegue che: a) l’atto in questione non può assumere rilievo alcuno in merito al presunto effetto traslativo che il Comune resistente erroneamente gli attribuisce; b) gli effetti conseguenti all’occupazione e trasformazione delle aree di cui si tratta da parte dell’Amministrazione Municipale devono essere apprezzati alla luce della normativa vigente, prescindendo dagli insussistenti effetti di mai intervenuti trasferimenti di natura negoziale della proprietà.
Tanto specificato, deve rilevarsi che, come è noto, la Corte Costituzionale, con sentenza n. 293/2010 ha dichiarato l’incostituzionalità, per eccesso di delega, dell’art. 43 d.p.r. n. 327/2001, il quale (sul punto cfr. Cons. St., VI, n. 6351/2011) era stato emanato dal legislatore delegato per consentire una “legale via di uscita” per i molti casi in cui una Pubblica Amministrazione (ovvero un soggetto privato da essa immesso nel possesso dei beni in esecuzione di un’ordinanza di occupazione d’urgenza) avesse finito per occupare senza titolo e per trasformare irreversibilmente come nel caso di specie, un’area di proprietà altrui in assenza di un valido ed efficace decreto di esproprio.
In precedenza, la prassi giudiziaria nazionale - innovando sul punto, a far data dal 1983, rispetto ai precedenti e consolidati orientamenti della Corte di Cassazione e del Consiglio di Stato, che avevano costantemente ammesso l’immanente titolarità in capo all’Amministrazione di un potere di esproprio in sanatoria e ritenuto inapplicabile la disciplina del codice civile in materia di accessione alle ipotesi di realizzazione di opere pubbliche o di interesse pubblico in esecuzione di provvedimenti autoritativi poi annullati dal giudice amministrativo - si era consolidata nel senso di ritenere l’acquisto dell’immobile per accessione (“invertita”, sulla scorta di una “analogia juris”) da parte dell’Amministrazione nel caso di irreversibile trasformazione di un’area per la quale fosse stata dichiarata la pubblica utilità dell’opera da realizzare e non fosse intervenuto il prescritto decreto di esproprio.
Poiché tale prassi è stata qualificata dalla Corte Europea dei diritti dell’uomo come “sistematica violazione” delle specifiche disposizioni della Convenzione, stipulata nel 1950, relative alla tutela del diritto di proprietà, il legislatore ha introdotto l’art. 43 d.p.r. n. 327/2001, che - in presenza di un effettivo interesse pubblico, rilevato ed evidenziato nell’atto ablatorio emanato “in sanatoria” - consentiva all’Amministrazione di adeguare la situazione di fatto a quella di diritto, risarcendo integralmente il danno cagionato al proprietario ed esercitando il potere di acquisizione dell’area detenuta senza titolo.
La sopravvenuta dichiarazione di incostituzionalità dell’art. 43 d.p.r. n. 327/2001 non ha reso nuovamente applicabile l’istituto dell’accessione invertita, ormai sanzionato dalla Corte di Strasburgo come contrario ai principi della Convezione, ma ha comportato il ritorno al sistema normativo, risalente al 1865 e sul quale si era consolidata la giurisprudenza della Cassazione e del Consiglio di Stato sino al 1983, con la conseguenza che, in assenza di un valido ed efficace provvedimento di natura ablatoria, il proprietario dell’area occupata resta tale a dispetto dell’intervenuta trasformazione irreversibile.
Non potendosi però, disconoscere l’eventuale esigenza dell’Amministrazione di disporre l’esproprio in sanatoria al fine di evitare la demolizione di quanto costruito a spese e nell’interesse della collettività, l’art. 42-bis del d.p.r. n. 327/2001, introdotto con decreto legge n. 98/2011, ha nuovamente disciplinato il potere discrezionale di acquisizione del bene “in sanatoria” già regolato dall’art. 43, sancendo che l’Amministrazione, valutate le circostanze e comparati gli interessi in conflitto, possa decidere se demolire in tutto o in parte l’opera, restituendo l’area al proprietario, oppure disporne l’acquisizione.
In particolare, il comma ottavo della disposizione prevede che il citato art. 42-bis trovi applicazione anche in relazione “ai fatti anteriori”, come per l’appunto quello in esame.
La norma dispiega la sua efficacia nella Regione Siciliana in virtù del rinvio dinamico, dapprima sancito dall’art. 36 legge regionale n. 7/2002 e, poi, dall’art. 1, primo comma, legge regionale n. 12/2011, che hanno entrambe stabilito, salvo deroghe particolari che in questa sede non interessano, la diretta applicabilità del d.p.r. n. 327/2001 e delle sue successive integrazioni e modificazioni nel territorio della Regione.
Chiarito ciò, deve osservarsi che, nell’ipotesi in cui alla dichiarazione di pubblica utilità non abbia fatto seguito - come nella specie - l’emanazione di un decreto di esproprio, in base all’attuale quadro normativo l’Amministrazione ha l’obbligo giuridico di far venir meno l’occupazione “sine titulo” e di adeguare la situazione di fatto a quella di diritto, restituendo l’immobile al legittimo titolare dopo aver demolito quanto ivi realizzato, atteso che la realizzazione dell’opera pubblica sul fondo illegittimamente occupato costituisce un mero fatto, non in grado di assurgere a titolo dell’acquisto e come tale inidoneo a determinare il trasferimento della proprietà, in quanto tale trasferimento può dipendere solo da un formale atto di acquisizione dell’Amministrazione, mentre deve escludersi che il diritto alla restituzione possa essere limitato da altri atti estintivi (rinunziativi o abdicativi, che dir si voglia) della proprietà o da altri comportamenti, fatti o contegni (sul punto, cfr. Consiglio di Stato, IV, n. 4833/2009 e n. 676/2011).
Nonostante l’irreversibile modificazione dell’area illecitamente occupata, la proprietà della stessa rimane, quindi, in capo all’originario proprietario o a suoi aventi causa, con la conseguenza che, nel caso di specie, sussistono i presupposti civilistici per ordinare la restituzione del bene al proprietario, previa riduzione in pristino stato.
Si potrebbe, però, obiettare che l’odierno ricorrente non ha chiesto al Tribunale la restituzione del bene, previa riduzione in pristino, ma il risarcimento del danno per l’occupazione illegittima e per la perdita di proprietà a seguito dell’irreversibile trasformazione dell’area.
Sul punto il Collegio ritiene che la domanda proposta dal ricorrente non debba, tuttavia, qualificarsi come una semplice domanda risarcitoria priva di ogni possibile alternativa (la quale, quindi, dovrebbe essere rigettata, salvo che per quanto attiene all’eventuale risarcimento per l’occupazione illegittima).
E’ chiaro, infatti, che, nella materia di cui si tratta, per intendere esattamente quali siano le pretese di eventuali ricorrenti, occorre tener conto dei mutamenti legislativi e giurisprudenziali che si sono susseguiti nel tempo.
Come sopra indicato, a far data dal 1983 la giurisprudenza ha, infatti, ritenuto applicabile la cosiddetta “accessione invertita”, in forza del quale la realizzazione dell’opera pubblica determinava il trasferimento della proprietà del bene in capo all’Amministrazione con la sopravvivenza in capo all’originario proprietario del solo diritto al risarcimento del danno (sia per la perdita della proprietà, che per l’occupazione illegittima).
A seguito delle pronunce della Corte di Strasburgo, è stato, però, introdotto l’art. 43 d.p.r. n. 327/2001, che prevedeva la restituzione del bene, previa riduzione in pristino, in alternativa all’acquisizione “ex post” e al risarcimento per la perdita della proprietà (oltre al risarcimento comunque dovuto per l’occupazione illegittima).
Dopo la pronuncia di illegittimità costituzionale di tale norma, il legislatore ha, infine, introdotto l’art. 42-bis d.p.r. n. 327/2001, che prevede la restituzione del bene, previa riduzione in pristino, in alternativa ad un indennizzo - non ad un risarcimento - per la perdita della proprietà e per il ristoro del danno non patrimoniale (oltre al risarcimento comunque dovuto per l’occupazione illegittima).
E’ chiaro che in questo travagliato (e in parte ondivago) percorso, la domande formulate dai soggetti che sono stati illegittimamente spogliati dei propri beni dall’Amministrazione possono risultare, rispetto alla sopravvenuta disciplina normativa e agli arresti giurisprudenziali che si siano nel frattempo affermati, non formulate in termini tecnicamente ineccepibili.
Nel caso di specie, ad esempio, il ricorrente ha certamente formulato le sue domande tenendo conto delle acquisizioni giurisprudenziali nazionali che, all’epoca della proposizione del primo ricorso (anno 2002), privilegiavano ancora la soluzione della cosiddetta accessione invertita (la nota sentenza “Belvedere” della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo è stata, infatti, emanata solo in data 30 giugno 2000).
In buona sostanza, la Sezione ritiene che il ricorrente abbia in effetti richiesto, facendo riferimento ai parametri tendenzialmente in auge nell’ambito della giurisprudenza nazionale al momento della proposizione della domanda, l’applicazione della vigente disciplina a tutela della sua posizione proprietaria pregiudicata dall’illegittima occupazione e trasformazione del bene (sia che tale disciplina sia quella derivante dall’elaborazione dell’istituto dell’occupazione acquisitiva, sia che essa sia quella - sopravvenuta - di cui all’art. 43 o, a seguito della dichiarazione di incostituzionalità di quest’ultimo, di cui all’art. 42-bis d.p.r. n. 327/2001).
Al riguardo va precisato che, come ripetutamente affermato in giurisprudenza (cfr., da ultimo, C.G.A., Sez. Giur., n. 161/2012 e Cons. St.,, VI, n. 4557/2010), il giudice incorre nel vizio di ultrapetizione solo quando, esorbitando dalle sue funzioni, pronuncia una decisione che vada oltre i limiti delle pretese e delle eccezioni fatte valere dalle parti, attribuendo, quindi, un’utilità o un bene della vita non richiesto, mentre rientra nella sua “potestas iudicandi” il potere di qualificare giuridicamente l’azione proposta e di procedere ad un’autonoma ricerca delle norme su cui fondare la decisione.
In altri termini, se il giudice non può rilevare fatti non prospettati dalle parti ed esprimere statuizioni che non trovino corrispondenza nelle prospettate domande, allo stesso non è preclusa, nell’ambito della situazione di fatto indicata dal ricorrente, una valutazione giuridica autonoma rispetto a quella prospettata dall’interessato.
Nel caso in esame tale valutazione giuridica autonoma consiste, per l’appunto, nel ritenere che - a differenza di quanto formalmente prospettato dal ricorrente - nella specie non risulti essersi perfezionata la fattispecie dell’occupazione acquisitiva e debbano, quindi, affermarsi i diversi obblighi restitutori e risarcitori, anche alternativi fra loro, che sono posti a carico dell’Amministrazione in base alla disciplina vigente (sia quella di diritto comune che quella di cui all’art. 42-bis d.p.r. n. 327/2001).
D’altronde, un chiaro indice dell’intento del ricorrente di ottenere l’applicazione del diritto vigente è costituito, oltre che dalla formulazione alluvionale e ripetitiva della domanda risarcitoria (nella quale sono presenti evidenti e ribadite duplicazioni), dalla richiesta di risarcimento di “tutti i danni subiti, anche se non espressamente indicati” (espressione che indica in modo eloquente la perplessità del ricorrente in merito alla disciplina concretamente applicabile alla fattispecie di cui si tratta).
Tanto chiarito, deve rilevarsi che la domanda del ricorrente è fondata, nei sensi di cui appresso, per quanto attiene alla superficie effettivamente occupata e irreversibilmente trasformata, che risulta essere pari a complessivi metri quadri 2120 (metri quadri 200 della particella 463 e metri quadri 440 della particella 464 per quanto attiene al progetto per la realizzazione dell’odierna Via Piemonte e metri quadri 1.480 della particella 525 per quanto attiene al progetto per la realizzazione dell’odierna Via Liguria).
Come già indicato, infatti, la valutazione compiuta dal consulente tecnico del Tribunale di Patti deve essere preferita a quella compiuta dal consulente tecnico nominato da questo Tribunale nel ricorso n. 542/2002, in quanto il primo, a differenza del secondo, ha correttamente computato, oltre la sede stradale, anche l’area interessata dai marciapiedi e dai muri in cemento armato che in taluni tratti sono strati costruiti lungo il bordo stradale (cfr. paragrafo 7 della relazione del consulente tecnico del Tribunale di Patti).
Ciò premesso, deve rilevarsi che l’art. 43, secondo comma, d.p.r. n. 327/2001, attribuiva all’Amministrazione la facoltà e l’onere di chiedere in giudizio la limitazione alla sola condanna risarcitoria ed al giudice il potere di escludere senza limiti di tempo la restituzione del bene, con il corollario dell’obbligatoria e successiva emanazione dell’atto di acquisizione.
L’art. 42-bis d.p.r. n. 327/2001, pur facendo salvo il potere di acquisizione sanante in capo all’Amministrazione, non ripropone, invece, lo schema processuale previsto dal secondo comma dell’art. 43.
Come evidenziato nella recente pronuncia n. 1514/2012 della IV Sezione del Consiglio di Stato, l’eliminazione delle descritte facoltà inibisce l’emersione, in sede processuale, dell’interesse pubblico all’acquisizione in sanatoria dell’immobile, dovendosi del resto escludere che l’interesse, anche se dedotto ed argomentato dalla difesa dell’Amministrazione nelle proprie memorie, costituisca o possa costituire (venuta meno la peculiare norma di cui all’art. 43, secondo comma) oggetto e frutto di quella ponderata valutazione degli “interessi in conflitto” che il legislatore demanda esclusivamente all’Amministrazione nell’ambito della naturale sede procedimentale.
Ciò nonostante il potere discrezionale dell’Amministrazione di disporre l’acquisizione sanante è conservato: l’art. 42-bis, infatti, regola in termini di autonomia i rapporti tra potere amministrativo di acquisizione in sanatoria e processo amministrativo, consentendo l’emanazione del provvedimento dopo che “sia stato annullato l’atto da cui sia sorto il vincolo preordinato all’esproprio, l’atto che abbia dichiarato la pubblica utilità di un’opera o il decreto di esproprio” od anche, “durante la pendenza di un giudizio per l’annullamento degli atti citati, se l’Amministrazione che ha adottato l’atto impugnato lo ritira”.
La norma non regola più, invece, i rapporti tra azione risarcitoria, potere di condanna del giudice e successiva attività dell’Amministrazione, sicché ove il giudice, in applicazione dei principi generali, condanni l’Amministrazione alla restituzione del bene, il vincolo del giudicato elide irrimediabilmente il potere sanante dell’Amministrazione (salva ovviamente l’autonoma volontà transattiva delle parti) con conseguente frustrazione degli obiettivi perseguiti dal legislatore.
Tuttavia, come osservato nella citata sentenza del Consiglio di Stato n. 1514/2012, i principi derivanti dall’interpretazione sistematica delle norme sopra citate e le possibilità insite nel principio di atipicità delle pronunce di condanna, di cui all’art. 34, primo comma, lett. c), c.p.a., consentono una formulazione della sentenza che non pregiudichi la possibilità per l’Amministrazione di acquisire il bene ai sensi del citato art. 42-bis.
Nel caso di cui alla pronuncia del Consiglio di Stato, i ricorrenti avevano chiesto in via principale il risarcimento, per equivalente, del danno conseguente alla sottrazione della proprietà e, in subordine, la restituzione dell’area.
Il Consiglio di Stato, dopo aver rilevato che i ricorrenti erano ancora proprietari del bene, onde non pregiudicare la discrezionale valutazione dell’Amministrazione in ordine agli interessi in conflitto, ha ordinato all’Amministrazione di provvedere ai sensi dell’art. 42-bis d.p.r. n. 327/2001, qualora l’Amministrazione stessa non ritenesse di restituire l’immobile ai legittimi proprietari previa riduzione in pristino stato.
In termini analoghi ritiene di operare la Sezione, ordinando all’Amministrazione di restituire il bene irreversibilmente trasformato, ovvero di acquisirlo ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 42-bis.
Nell’ipotesi di restituzione previa riduzione in pristino stato, l’Amministrazione dovrà anche risarcire il danno per l’occupazione illegittima a far data dal momento in cui il possesso è divenuto illegittimo sino alla restituzione effettiva del bene al proprietario.
Per quanto attiene al risarcimento del danno da occupazione illegittima, occorre tuttavia specificare quanto segue.
Nella scrittura privata con cui i proprietari dei terreni occorrenti per la realizzazione dei lavori relativi all’odierna Via Liguria si sono - inutilmente - impegnati a cedere gratuitamente al Comune di Gioiosa Marea le aree all’uopo necessarie, gli stessi hanno anche autorizzato l’Amministrazione ad immettersi nel possesso dei beni.
Come già precisato, per quanto concerne la proprietà dell’odierno ricorrente, la scrittura privata di cui si tratta fa riferimento ad una superficie di metri quadri 1086 della particella 525.
Indipendentemente dall’assoluta e già evidenziata nullità di tale scrittura sotto il profilo del trasferimento del diritto di proprietà, alla stessa non può tuttavia disconoscersi efficacia per quanto attiene l’intervenuto consenso dei proprietari all’occupazione dei beni da parte dell’Amministrazione Pubblica.
Nel consegue che, con riferimento all’occupazione di metri quadri 1086 della particella 525 interessati dalla realizzazione dell’odierna Via Liguira, non può essere inizialmente riconosciuto al ricorrente alcun risarcimento per l’occupazione illegittima in quanto l’occupazione stessa è intervenuta con il suo esplicito consenso.
Tale consenso, tuttavia, deve intendersi revocato a seguito della proposizione delle domanda giudiziale di cui al ricorso innanzi a questo Tribunale n. 542/2002 (domanda la quale, come è già stato precisato, va giuridicamente qualificata come richiesta di restituzione del bene e di condanna del Comune al risarcimento del danno in applicazione della disciplina normativa vigente).
Atteso che il citato ricorso n. 542/2002 è stato notificato al Comune di Gioiosa Marea in data 8 febbraio 2002, in relazione ai menzionati metri quadri 1086 della particella 525 l’occupazione dovrà, quindi, essere considerata illegittima con decorrenza da tale data.
Per quanto attiene ai residui metri quadri 394 della particella 525 di proprietà del ricorrente occupati per la realizzazione dell’odierna via Liguria (metri quadri 1480 - metri quadri 1086 = metri quadri 394), occorre invece far riferimento alla data di consegna dei lavori all’impresa (che, come sopra indicato, è intervenuta il 14 dicembre 1981). Ne consegue che per i 394 metri quadri residui il ristoro per l’occupazione illegittima dovrà essere computato con decorrenza da tale data.
Anche per quanto attiene all’occupazione dei 640 metri quadri di proprietà del ricorrente (metri quadri 200 relativi alla particella 463 e metri quadri 440 relativi alla particella 464) per la realizzazione dell’odierna Via Piemonte, occorre far riferimento alla data di consegna dei lavori all’impresa (che, come già indicato, è intervenuta il 20 marzo 1980). Ne consegue che per i 640 metri quadri di cui si è detto il ristoro per l’occupazione illegittima dovrà essere computato con decorrenza da tale data.
Il risarcimento del danno da occupazione illegittima, nel caso in cui l’Amministrazione proceda alla restituzione del bene, dovrà consistere negli interessi legali calcolati sul valore, all’epoca dell’immissione in possesso, della superficie occupata (sul punto cfr. Tar Campania, Salerno II, n. 1539/2001). In buona sostanza, il Comune dovrà accertare il valore del terreno occupato nel momento in cui l’occupazione illegittima ha avuto inizio (l’8 febbraio 2002 per i metri quadri 1086 della particella 525 in relazione ai quali il ricorrente aveva inizialmente consentito l’immissione in possesso; il 14 dicembre 1981 per i residui metri quadri 394 della particella 525; il 20 marzo 1980 per la superficie di metri quadri 640 delle particelle 463 e 464).
Il valore dell’immobile dovrà essere determinato partendo dalle conclusioni di cui alla consulenza tecnica disposta dal Tribunale di Patti (conclusioni dalle quali questo stesso Collegio non ravvisa motivi per discostarsi). E’ chiaro, peraltro, che le conclusioni medesime dovranno essere parametrate all’epoca in cui l’occupazione illegittima, in relazione alle diverse aree, ha avuto corso.
Le somme così determinate in relazione a ciascuna annualità dovranno, poi, essere rivalutare anno per anno e sugli importi cosi rivalutati dovranno essere corrisposti gli interessi legali, in base ai principi generali sulla liquidazione dell’obbligazione risarcitoria (sul punto, cfr., per tutte, Cass. Civ. I, n. 19510/2005).
Non può condividersi l’argomentazione del Comune resistente secondo cui le conclusioni del consulente tecnico nominato dal Tribunale di Patti non terrebbero conto della natura non edificatoria dei terreni di cui si tratta.
Il consulente tecnico ha chiarito, infatti, che le superfici interessate erano destinate in parte a “verde pubblico” ed in parte a “viabilità di Piano Regolatore Generale”, ma ha chiarito che il settore urbano in cui le stesse ricadono è di tipo residenziale, in quanto caratterizzato da numerosi insediamenti privati, da case popolari e da immobili destinati ad attività commerciale (ad identiche conclusioni, peraltro, è giunto anche il consulente tecnico nominato da questo Tribunale nel ricorso n. 542/2002).
In alternativa alla restituzione e al risarcimento dell’illegittima occupazione nei termini appena illustrati, l’Amministrazione dovrà attivarsi perché il possesso illegittimo si converta in possesso legittimo a seguito di un valido titolo di acquisto, che, in primo luogo, potrà essere quello previsto dall’art. 42-bis d.p.r. n. 327/2001.
Nel caso in cui l’Amministrazione ritenga di fare applicazione del citato art. 42-bis, essa dovrà corrispondere al proprietario degli immobili un indennizzo corrispondente al valore venale della superficie occupata al momento dell’adozione del provvedimento di acquisizione, oltre il 10% di tale valore per il ristoro del danno non patrimoniale (art. 42-bis, primo e terzo comma).
Il valore venale del bene dovrà, ovviamente, essere determinato partendo dalle conclusioni di cui alla consulenza tecnica disposta dal Tribunale di Patti e parametrando le conclusioni stesse al momento di adozione del provvedimento di acquisizione.
Nell’ipotesi di acquisizione ai sensi del citato art. 42-bis, l’Amministrazione dovrà, inoltre, corrispondere il risarcimento per l’occupazione illegittima, da computare in relazione alla varie aree con le decorrenze sopra specificate e che consisterà nell’interesse del 5% sul valore venale della superficie occupata al momento dell’adozione del provvedimento di acquisizione (art. 42-bis, terzo comma).
Riassumendo le fila del discorso sin qui svolto, il Comune di Gioiosa Marea, in applicazione della disciplina attualmente vigente, è tenuto:
a) a restituire al proprietario la superficie di metri quadri 2120, previa riduzione in pristino, corrispondendo, inoltre, al medesimo il risarcimento per il periodo di occupazione illegittima, da computare in relazione alla varie aree con le decorrenze sopra specificate e consistente negli interessi legali calcolati sul valore, all’epoca dell’immissione in possesso, della superficie occupata, oltre rivalutazione e interessi nei sensi di cui in motivazione;
b) a procedere, in alternativa all’ipotesi di cui alla precedente lettera a), all’acquisizione della superficie di metri quadri 2120 tramite un valido titolo di acquisto, e, in primo luogo, tramite quello disciplinato dall’art. 42-bis d.p.r. n. 327/200; nell’ipotesi in cui l’Amministrazione ritenga di acquisire il bene ai sensi e per gli effetti di cui al citato art. 42-bis, dovrà corrispondere al proprietario l’indennizzo di cui al primo comma della disposizione indicata (corrispondente al valore venale della superficie occupata al momento dell’adozione del provvedimento di acquisizione, oltre il 10% di tale valore per il ristoro del danno non patrimoniale), nonché il risarcimento per il periodo di occupazione illegittima, da computare in relazione alla varie aree con le decorrenze sopra specificate e consistente nell’interesse del 5% sul valore venale della superficie occupata al momento dell’adozione del provvedimento di acquisizione (come prescritto dal citato art. 42-bis, terzo comma).
Ai sensi dell’art. 34, primo comma, lett. c), cod. proc. amm., è anche opportuno disporre che il Comune di Gioiosa Marea si determini in ordine alla restituzione o all’acquisizione della superficie di metri quadri 2120 entro sessanta giorni dalla comunicazione o notificazione, se anteriore, della presente decisione e che l’eventuale provvedimento di acquisizione sia tempestivamente notificato ai proprietari e trascritto presso la conservatoria dei registri immobiliari a cura dell’Amministrazione procedente, nonché comunicato alla Corte dei Conti.
E’ ovviamente fatta salva ogni altra ipotesi di acquisto legittimo del bene stesso da parte dell’Amministrazione (cessione volontaria, donazione, usucapione, etc.).
In ordine alla specifica statuizione con cui si è ordinato al Comune di Gioiosa Marea di procedere, in alternativa, all’acquisizione dei beni ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 42-bis d.p.r. n. 327/2001, può essere utile rappresentare che, in fattispecie analoga, si sono pronunciati nello stesso senso, oltre che il Consiglio di Stato (con la menzionata pronuncia della Sezione IV, n. 1514/2012), anche il Tar di Palermo (Sezione II, n. 428/2012) e il Tar Campania (Napoli, Sezione V, n. 1171/2012).
In conclusione, i due ricorsi, previa riunione, devono essere accolti nei limiti e nei termini di cui in motivazione.
Tenuto conto del non integrale accoglimento dei due ricorsi (essendo stata parzialmente rigettata la domanda risarcitoria per l’illegittima occupazione di metri quadri 1086 della particella 825), il Comune di Gioiosa Marea va condannato alla rifusione, in favore del ricorrenti, di tre quarti delle spese di lite, liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, Sezione staccata di Catania (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe proposti: 1) riunisce i ricorsi n. 245/2011 e n. 3731/2011; 2) accoglie i due ricorsi nei termini e nei limiti di cui in motivazione; 3) condanna, per l’effetto, il Comune di Giosa Marea a restituire al ricorrente, previa riduzione in pristino, la superficie di metri quadri 2120 illegittimamente occupata e a risarcire il danno per l’occupazione illegittima della superficie stessa, ovvero, in alternativa, ad acquisire il bene e risarcire il danno derivante dall’occupazione illegittima ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 42-bis d.p.r. n. 327/2001, salva ogni altra ipotesi di acquisto legittimo del bene stesso; 4) dispone che il Comune di Gioiosa Marea si determini in ordine alla restituzione o all’acquisizione della superficie di metri quadri 2120 entro sessanta giorni dalla comunicazione o notificazione, se anteriore, della presente sentenza e che l’eventuale provvedimento di acquisizione sia tempestivamente notificato ai proprietari e trascritto presso la conservatoria dei registri immobiliari a cura dell’Amministrazione procedente, nonché comunicato alla Corte dei Conti; 5) condanna il Comune di Gioiosa Marea alla rifusione, in favore del ricorrente dei tre quarti della spese di lite, liquidate in complessivi € 3.000,00 (euro tremila/00), oltre accessori di legge se dovuti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 20 giugno 2012 con l’intervento dei magistrati:
Salvatore Veneziano, Presidente
Giovanni Milana, Consigliere
Daniele Burzichelli, Consigliere, Estensore



Urbanisticaitaliana.it - Rivista di Urbanistica:  http://www.urbanisticaitaliana.it