a cura del Dott. Francesco Barchielli



T.A.R. Sicilia Palermo, Sezione III, 11 settembre 2012


Il rigetto delle osservazioni deve essere assistito da una motivazione che sia congrua rispetto agli elementi di fatto e di diritto posti alla base delle osservazioni stesse

SENTENZA N. 1865

Il rigetto delle osservazioni [...] deve essere assistito da una motivazione che sia congrua rispetto agli elementi di fatto e di diritto posti alla base delle osservazioni stesse e che abbia tenuto presente (e ciò deve essere dimostrato) il loro apporto critico e collaborativo in comparazione con gli interessi pubblici coinvolti (cfr. Consiglio di Stato, IV, 7 giugno 2004 numero 3559), così che, nell'interesse reale della popolazione, sia assicurata l'adozione di soluzioni urbanistiche, oltre che legittime, anche opportune e razionali» (cfr. C.g.a., sez. giur. 30 giugno 2011, n. 451). Le opposizioni spettano solo ai proprietari degli immobili compresi nel piano stesso, hanno carattere di veri e propri rimedi giuridici ed obbligano l’autorità competente ad esaminarle ed a decidere sulle stesse.

FATTO E DIRITTO

1. Con ricorso notificato il 16 giugno 2010 e depositato il 2 luglio seguente, il ricorrente ha impugnato i provvedimenti di adozione ed approvazione del p.r.g. di Trapani – chiedendone l’annullamento per quanto di ragione, vinte le spese – nella parte in cui gli stessi hanno attribuito la nuova destinazione urbanistica del sito di proprietà dello stesso, mutandola da zona B/6, quale risultava secondo il previgente piano di fabbricazione, a zona E/1 («zona agricola produttiva»).
2. Il ricorrente espone di aver presentato, successivamente all’adozione della deliberazione del Commissario ad acta n. 166/2006, con la quale detto mutamento di destinazione urbanistica poi fatto proprio dal C.R.U. e dall’Assessorato resistente è stato disposto, apposita «osservazione» siccome previsto dalla l.r. n. 71 del 1978. L’utilizzo di detto strumento di partecipazione non ha mutato le sorti della decisione comunale, confermata dal decreto di approvazione dello strumento urbanistico di che trattasi.
3. Il ricorso è articolato in un unico ed articolato motivo di doglianza con cui si deducono i vizi di violazione di legge ed eccesso di potere sotto diversi profili.
In particolare, il ricorrente deduce il complessivo difetto di motivazione e di istruttoria che inficerebbe i provvedimenti impugnati poiché :
a) il rigetto delle osservazioni deve essere, in tesi, assistito da una motivazione che sia congrua rispetto agli elementi di fatto di diritto posti alla base delle osservazioni stesse: nel caso di specie il ricorrente aveva, secondo quanto dallo stesso esposto, evidenziato che sin dal 1970 l’Amministrazione aveva ritenuto di destinare il sito a zona B e che col nuovo strumento urbanistico non sarebbero state considerate le esigenze di espansione edilizia in un’area periferica, quale quella di che trattasi, asseritamente soggetta a forte richiesta abitativa;
b) la giustificazione enunciata dall’Amministrazione, laddove con la risposta alle osservazioni ha rinviato alla presunta alterazione di rapporti tra le superfici destinate ad opere di urbanizzazione, quelle vocate ad edilizia privata e quelle agricole, non postulerebbe una comparazione degli interessi pubblici coinvolti con le linee guida della pianificazione; la scelta urbanistica non sarebbe infatti pertinente, stante la mancata previsione di opere di urbanizzazione e considerato che, secondo il ricorrente, la previsione di una destinazione agricola non può che discendere dalle caratteristiche intrinseche dell’area e dalle più ampie scelte di pianificazione;
c) la nuova previsione urbanistica trascurerebbe le caratteristiche concrete del fondo posto all’interno di una frazione abitata, rientrante in una tipica zona di completamento urbano;
d) sussisterebbe una disparità di trattamento rispetto a fondi limitrofi dapprima qualificati non edificabili sono stati attualmente resi oggetto della destinazione quale zona B/4;
e) la pianificazione ha - in tesi, irrazionalmente - proceduto a macchia di leopardo, in assenza di una linea omogenea fondata sulla valutazione dell’interesse pubblico;
f) il fondo del ricorrente sarebbe inadatto alla destinazione agricola stante la sua natura rocciosa;
g) l’Amministrazione avrebbe completamente omesso l’applicazione dei principi perequativi stante il modo differenziato con cui si è proceduto alle scelte pianificatorie.
3. In data 8 settembre 2010 il ricorrente ha depositato perizia giurata extragiudiziale a sostegno delle proprie tesi.
4. Le intimate Amministrazioni si sono entrambe costituite in giudizio: il Comune di Trapani, con memoria depositata in prossimità dell’udienza, ha sollevato l’eccezione di irricevibilità del gravame ed ha concluso per l’infondatezza dello stesso nel merito; l’Amministrazione regionale ha chiesto disporsi la sua estromissione dal giudizio ed ha comunque concluso per il rigetto del ricorso.
5. All’udienza pubblica del 27 luglio 2012, presenti i procuratori delle parti che si sono riportati alle già rassegnate domande e conclusioni il ricorso, su richiesta degli stessi, è stato trattenuto in decisione.
6. Vanno preliminarmente delibate le questioni in rito sollevate dalle parti ricorrenti, e ciò in ossequio alla regola ormai codificata dall’art. 76, comma quarto, cod. proc. amm. nella parte in cui reca il rinvio (esterno) all’art. 276, comma secondo, c.p.c.
7. Tuttavia, secondo quanto di seguito si vedrà, poiché il ricorso è nel merito complessivamente infondato, può prescindersi dallo scrutinare l’ eccezione di irricevibilità del ricorso siccome dedotta dal Comune di Trapani, residuando, dunque, la necessità di valutare, sempre in relazione alle questioni in rito, l’estromissione dal giudizio chiesta dall’Amministrazione regionale.
8. Sul punto la tesi dell’Assessorato regionale territorio ed ambiente deve essere disattesa.
E’ del tutto evidente che l’avvenuta impugnativa del decreto approvativo del piano regolatore generale, congiuntamente al parere del C.R.U. ed alla relativa proposta del competente organo burocratico assessoriale, escludono ogni asserita estraneità dal giudizio della predetta Amministrazione.
9. Nel merito, come detto, il ricorso è privo di fondamento.
10. Con un primo profilo di doglianza il ricorrente deduce che il rigetto dell’osservazione presentata dal ricorrente non sarebbe sorretta da un’idonea a congrua motivazione.
In disparte la sovrapposizione che sembra emergere dagli scritti difensivi tra l’istituto dell’«osservazione» al progetto di piano e quello dell’«opposizione» al piano adottato, va ricordato che, al contrario, tra i due istituti esiste un’ontologica differenza che nasce sin dalle previsioni della cd. legge urbanistica (n. 1150 del 1942) e riproposta dal legislatore regionale con la l.r. n. 71 del 1978, entrambe ancora vigenti.
Ed invero, i privati possono intervenire nella fase dell’adozione dello strumento urbanistico pertecipandovi attivamente con entrambi i rimedi. Quanto alle prime, è indirizzo giurisprudenziale diffuso che debbano essere ritenute mera forma di civica collaborazione, tanto che la reiezione delle stesse può essere motivata ob relationem con le controdeduzioni del comune, essendo sufficiente che le controdeduzioni, ancorché sintetiche, siano idonee a dimostrare che si è tenuto presente l’apporto collaborativo e critico dei privati.
Un orientamento più favorevole ai soggetti partecipanti al procedimento si registra nell’ambito della più recente giurisprudenza d’appello, secondo cui «il rigetto delle osservazioni [...] deve essere assistito da una motivazione che sia congrua rispetto agli elementi di fatto e di diritto posti alla base delle osservazioni stesse e che abbia tenuto presente (e ciò deve essere dimostrato) il loro apporto critico e collaborativo in comparazione con gli interessi pubblici coinvolti (cfr. Consiglio di Stato, IV, 7 giugno 2004 numero 3559), così che, nell'interesse reale della popolazione, sia assicurata l'adozione di soluzioni urbanistiche, oltre che legittime, anche opportune e razionali» (cfr. C.g.a., sez. giur. 30 giugno 2011, n. 451).
Le opposizioni spettano solo ai proprietari degli immobili compresi nel piano stesso, hanno carattere di veri e propri rimedi giuridici ed obbligano l’autorità competente ad esaminarle ed a decidere sulle stesse.
Tale impostazione è confermata dal dato legislativo regionale contenuto nell’art. 3 l.r. n. 71 del 1978, ai sensi del quale «Il progetto di piano regolatore generale e quello di piano particolareggiato devono essere depositati, non oltre il decimo giorno dalla data della deliberazione di adozione, presso la segreteria comunale, a libera visione del pubblico, per venti giorni consecutivi.
L'effettuato deposito è reso noto al pubblico, oltre che a mezzo di manifesti murali, mediante pubblicazione di apposito avviso nella Gazzetta Ufficiale della Regione e su almeno un quotidiano a diffusione regionale.
Fino a dieci giorni dopo la scadenza del periodo di deposito chiunque può presentare osservazioni al progetto di piano regolatore generale. [...].
In ordine ai piani particolareggiati e alle prescrizioni esecutive dei piani regolatori che costituiscono a tutti gli effetti piani particolareggiati, possono essere presentate opposizioni dai proprietari di immobili compresi nei piani e osservazioni da parte di chiunque.
Sulle osservazioni ed opposizioni, che dovranno, ove necessario e possibile, essere visualizzate, a cura del comune, in apposite planimetrie di piano, il consiglio comunale è tenuto a formulare le proprie deduzioni entro un mese dalla scadenza del termine di presentazione delle osservazioni ed opposizioni medesime.
Entro dieci giorni dal termine stabilito nel comma precedente il comune trasmette il piano regolatore e, nei casi previsti dalla presente legge, il piano particolareggiato unitamente agli atti deliberativi ed alle osservazioni ed opposizioni, comprese quelle che non sono state oggetto di deduzioni nei modi e nei termini previsti dal quinto comma del presente articolo, all'Assessorato regionale del territorio e dell'ambiente».
Non v’è dubbio che nel caso di specie, si è in presenza di un’opposizione e ciò avuto riguardo alla natura ed agli effetti della previsione urbanistica sulla sfera giuridica proprietaria del ricorrente, nonché avuto riguardo al momento in cui essa è stata presentata al Comune, compreso tra l’adozione dello strumento urbanistico e la sua approvazione.
Ciò precisato, il dedotto difetto contenutistico delle ragioni che hanno condotto al rigetto dell’opposizione deve essere ritenuto insussistente.
Ad un’attenta lettura della «osservazione/opposizione» depositata agli atti del Comune in data 11 gennaio 2007 (e versata in copia agli atti del giudizio da parte dello stesso ricorrente) non v’è traccia di tutti i profili di doglianza – per il vero poi proposti in sede giurisdizionale – rispetto ai quali la motivazione del rigetto è ritenuta dal ricorrente non congrua. Poiché la conformità a legge della motivazione posta alla base di siffatto rigetto deve essere valutata in relazione al sostanziale contenuto dell’opposizione presentata – e non anche ai successivi profili proposti a sostegno del ricorso – la censura di parte ricorrente va giudicata priva di fondamento.
Tale considerazione muove dalla circostanza che con l’opposizione il proprietario dell’immobile oggetto della nuova destinazione urbanistica si è limitato a porre in essere affermazioni generiche e non suffragate dalle più puntuali doglianze che, invece, sono state poste in sede giurisdizionale, e ciò ponendo critiche che, invero, sembrano orientate a tutelare più l’interesse pubblico che quello privato, proponibili da chiunque (cfr. art. 3 l.r. n. 71 del 1978).
Il ricorrente ha infatti offerto, nella surrichiamata fase partecipativa, tre ampie e generali deduzioni secondo cui:
a) «la scelta urbanistica [...] appare illogica ed irrazionale»;
b) risulterebbero incomprensibili le motivazioni per le quali «un terreno che per il vigente PDF è edificabile» debba essere declassato «a zona agricola E1»;
c) riulterebbero incomprensibili le «scelte di piano operate dal Comune, che penalizzano in particolare le borgate e le frazioni [...] senza previsione di alcuna zona di espansione [...]».
In ragione del contenuto dell’opposizione, la motivazione del rigetto risulta del tutto sufficiente e idonea a «rispondere» alle perplessità enunciate nell’osservazione stessa. Detta motivazione si è infatti, ad avviso del Collegio del tutto compiutamente, risolta nella enunciata mancata evidenziazione, da parte del ricorrente, di un «particolare interesse pubblico», proponendo lo stesso «in modo autoreferenziale la trasformazione della destinazione urbanistica di una proprietà dal sistema agricolo a quello residenziale, alterando i rapporti tra le superfici destinate ad opere di urbanizzazione, quelle vocate ad edilizia privata e quelle agricole [...]»: enunciato, questo, coerente con l’impostazione dell’osservazione ed al suo contenuto sostanziale.
11. Nell’ovvia premessa che il sindacato di legittimità si deve arrestare prima di giungere a conoscere direttamente del merito amministrativo, ciò che pertanto induce ad affermare che non può costituire oggetto di apprezzamento giurisdizionale l’opportunità ed il merito delle scelte pianificatorie operate dal Consiglio comunale di Trapani, peraltro caratterizzati dai contenuti generali e per i poteri ampiamente discrezionali, va rilevato che in realtà, i distinti, ulteriori, profili di censura in cui è articolato l’unico motivo di ricorso sono sostanzialmente preordinati a suffragare la - asserita - necessaria conservazione della precedente destinazione urbanistica.
Sul punto, in linea con la più recente giurisprudenza, «una precedente miglior collocazione non fa maturare in capo al proprietario specifiche aspettative di conservare vantaggi, che gli derivano da precedenti scelte programmatorie. La naturale evoluzione delle esigenze di cura e gestione del territorio devono limitare le ipotesi di “congelamento” a situazioni più specifiche, laddove il proprietario abbia investito in iniziative assentite, o concordate con le autorità preposte; situazioni comunque reversibili, ma che esigono una attenzione particolare, sì da rendere necessario esplicitare gli interessi pubblici prevalenti su tali qualificate aspettative» (cfr. C.g.a., sez. giur., 30 gennaio 2012, n. 80).
Nel caso di specie, non si è in presenza dei requisiti appena richiamati né emergono i denunziati aspetti di irrazionalità complessiva delle scelte urbanistiche ed in particolare di quella che ha colpito l’immobile di proprietà del ricorrente: la pianificazione a macchia di leopardo è espressione di una precisa determinazione comunale la cu valutazione impinge nel merito della scelta e che comunque, come di seguito si vedrà, non è sganciata da ulteriori specifiche ragioni.
In prima battuta va detto che la lamentata diversa destinazione urbanistica attribuita ad altri siti viciniori non può costituire parametro di legittimità dell’azione amministrativa considerate le peculiarità del potere di pianificazione urbanistica, quanto all’asserita inutilizzabilità dell’area a fini agricoli va ritenuto che l’affermazione presenti note di assertività non essendo suffragata da elementi certi.
In secondo luogo l’interesse pubblico sotteso alle scelte è intrinseco alle stesse, considerato peraltro che, come evidenziato dalla difesa della civica Amministrazione resistente - e che è rimasto incontestato - , per un verso, a seguito di appositi accertamenti «l’area libera è posseduta dal ricorrente non era in grado di soddisfare i parametri di legge con riferimento al rapporto copertura e densità volumetrica preesistente al piano in relazione alla perimetrazione della zona B», peraltro verso anche il vincolo che parzialmente ricade sull’immobile per effetto della fascia di rispetto stradale relativa alla SS. 115 ha influito sulla decisione.
12. Alla luce delle suesposte considerazioni il ricorso, poiché infondato, va rigettato.
13. La complessità delle questioni prospettate consente di disporre, in via d’eccezione l’integrale compensazione delle spese tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Terza), rigetta il ricorso in epigrafe.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 27 luglio 2012 con l'intervento dei magistrati:
Nicolo' Monteleone, Presidente
Federica Cabrini, Consigliere
Giuseppe La Greca, Referendario, Estensore


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