a cura del Dott. Francesco Barchielli



T.A.R. Sicilia Palermo, Sezione III, 14 settembre 2012


Le pronunce di assoluzione del giudice penale, ancorché passate in giudicato, sono inidonee a spiegare effetti vincolanti nel giudizio amministrativo

SENTENZA N. 1872

1. In linea con la giurisprudenza del Consiglio di Stato (cfr. decisione sez. V, 6 dicembre 2007, n. 6241), va ritenuto che le pronunce di assoluzione del giudice penale, ancorché passate in giudicato, sono inidonee a spiegare effetti vincolanti nel presente giudizio amministrativo. Infatti, il vigente codice di procedura penale è ispirato al principio della tendenziale autonomia del processo penale, normalmente inidoneo a condizionare gli accertamenti dei fatti rilevanti nel giudizio civile o amministrativo. In questa prospettiva, pertanto, al di là dei particolari casi dell'efficacia del giudicato penale nei giudizi di danno e in quelli disciplinari, la vincolatività dell'accertamento compiuto dal giudice penale è subordinata alla ricorrenza di rigorosi presupposti. In particolare, l'articolo 654 del codice, rubricato «efficacia della sentenza penale di condanna o di assoluzione in altri giudizi civili o amministrativi», prevede la seguente disciplina: «1. Nei confronti dell'imputato, della parte civile e del responsabile civile che si sia costituito o che sia intervenuto nel processo penale, la sentenza penale irrevocabile di condanna o di assoluzione pronunciata in seguito a dibattimento ha efficacia di giudicato nel giudizio civile o amministrativo, quando in questo si controverte intorno a un diritto o a un interesse legittimo il cui riconoscimento dipende dall'accertamento degli stessi fatti materiali che furono oggetto del giudizio penale, purché i fatti accertati siano stati ritenuti rilevanti ai fini della decisione penale e purché la legge civile non ponga limitazioni alla prova della posizione soggettiva controversa».

2. Nel caso di specie, non si evince che il Comune si sia costituito parte civile nel processo penale. Pertanto, ai fini della opponibilità e vincolatività dell'accertamento di fatto contenuto nel giudicato penale, esso non può condizionare inderogabilmente il presente giudizio amministrativo.

FATTO E DIRITTO

1. Il ricorrente espone di essere proprietario di un lotto di terreno di mq 350 circa sito in località Mondello Valdesi in territorio di Palermo, specificamente situato all’angolo tra via Principe di Scalea e viale degli Iris, sul quale sostiene di aver realizzato in assenza delle prescritte autorizzazioni, l’ampliamento e la trasformazione di due costruzioni, asseritamente esistenti dagli anni Settanta ed in precedenza adibite a deposito merci.
Espone altresì che dette costruzioni sono strutturalmente composte da un piano rialzato e che una delle due costruzioni, quella principale, è stata destinata a fini residenziali, mentre l’altra, costituente corpo accessorio al primo, è stata destinata agli impianti tecnologici al servizio della prima (deposito-cantina, a lavanderia ed a deposito-garage).
2. Per tali interventi il ricorrente ha presentato, in data 10 maggio 1995, istanza di condono edilizio ai sensi della l. n. 724 del 1994, la quale risulta essere stata successivamente rigettata dal Comune di Palermo per dolosa infedeltà ai sensi dell’art. 40 della l. n. 47 del 1985 (cfr. memoria del Comune datata 20 ottobre 2008).
3. A seguito dell’entrata in vigore della nuova disciplina sul condono edilizio contenuta nel d.l. n. 269 del 2003, convertito con l. n. 326 del 2003, il ricorrente ha prodotto un’ulteriore istanza tesa a sanare la realizzazione delle opere in assenza di titolo abilitativo, e ciò ai sensi della sopravvenuta normativa: detta istanza è stata anch’essa rigettata sul rilievo, espresso dal Comune, che si tratterebbe di opere «non suscettibili di sanatoria ai sensi del comma 25 dell’art. 32 della l. n. 326/2003 poiché realizzate oltre la data di riferimento (31.03.2003)».
4. Tale provvedimento di rigetto è stato impugnato con il ricorso introduttivo, articolato in tre motivi di doglianza così rubricati:
1) Violazione e falsa applicazione degli artt. 7 e seguenti della l. n. 241 del 1990, come recepita con l.r. n. 10 del 1991; violazione delle regole del giusto procedimento e difetto di motivazione;
2) Difetto di istruttoria; travisamento dei presupposti; illogicità e contraddittorietà della motivazione;
3) Eccesso di potere per sviamento.
5. A seguito di diversi pronunciamenti di questo Tribunale resi in sede cautelare, il Comune ha provveduto a riesaminare la succitata decisione di rigetto ed ha adottato un ulteriore provvedimento di reiezione dell’istanza di condono sulla base di ragioni ulteriori rispetto a quelle originariamente espresse e per le quali, secondo quanto ivi affermato, la richiesta di parte ricorrente non avrebbe potuto trovare accoglimento.
Tali ulteriori cause ostative addotte dal Comune si sostanziano nell’individuazione dell’esistenza di un vincolo ex l. n. 1497 del 1939 e sulla non conformità delle opere allo strumento urbanistico, entrambi elementi preclusivi al rilascio ex post dell’invocato titolo abilitativo concessorio.
6. Con un primo ricorso per motivi aggiunti è stato impugnato detto provvedimento di rigetto. Il ricorrente ha reiterato i profili di doglianza già articolati con il ricorso introduttivo per la parte in cui i due provvedimenti impugnati (con il ricorso introduttivo e con i motivi aggiunti) sono sovrapponibili, ed ha dedotto il vizio di eccesso di potere, sotto diversi profili, quanto alle nuove ragioni ostative.
Si sostiene, infatti, che il vincolo ex l. n. 1497 del 1939 non impedirebbe l’edificazione, considerato che, in tesi, la possibilità di sanare un immobile la cui realizzazione non risulta essere conforme allo strumento urbanistico costituirebbe elemento caratterizzante l’intera disciplina sul condono edilizio.
7. Con ulteriore e successivo ricorso per motivi aggiunti il ricorrente ha impugnato l’ordinanza con la quale il Comune ha ingiunto la demolizione delle opere realizzate deducendone l’illegittimità derivata nonché i vizi (autonomi) di violazione di legge (art. 11-bis l.r. n. 10 del 1991) ed eccesso di potere, e ciò poiché lo stesso provvedimento non avrebbe tenuto in considerazione le conclusioni alle quali Comune ed il medesimo ricorrente sarebbero giunti nel corso di apposite riunioni appositamente tenutesi.
8. Si è costituito in giudizio il Comune di Palermo che, con diverse memorie, ha concluso per l’infondatezza del ricorso; la posizione difensiva del ricorrente è stata ribadita con un ulteriore scritto depositato in prossimità dell’udienza.
9. All’udienza pubblica del 6 luglio 2012, presenti i procuratori delle parti che si sono riportati alle già rassegnate domande e conclusioni il ricorso, su richiesta degli stessi, è stato trattenuto in decisione.
10. Il ricorso introduttivo ed i primi motivi aggiunti, poiché infondati, vanno rigettati; il secondo ricorso per motivi aggiunti va dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, secondo quanto di seguito specificato.
11. In via preliminare va rilevato che l’emanazione di un ulteriore provvedimento di rigetto dell’istanza di sanatoria edilizia a seguito di ordinanza propulsiva di questo T.A.R. circoscrive l’ambito di indagine dell’odierno giudizio a tale ultimo provvedimento - oltre che all’ordinanza di demolizione ed ai corrispondenti motivi aggiunti -, considerato che lo stesso diniego di sanatoria, quanto alla sua motivazione, si sovrappone, in parte, al primo provvedimento impugnato con il ricorso introduttivo, espressamente reiterato.
12. Ciò detto, con una prima censura il ricorrente deduce l’elusione delle ordinanze cautelari n. 435/2005, 990/2005 e 392/2006, con le quali era stato disposto il riesame della decisione assunta.
Il motivo è infondato.
Le ordinanze di riesame emanate da questo Tribunale avevano, come detto, natura propulsiva e le stesse facevano riferimento a specifici elementi risultanti dall’esposizione in fatto offerta dal ricorrente («al danno prospettato dal ricorrente è possibile ovviare ordinando all’Amministrazione di riesaminare il provvedimento impugnato alla luce di quanto dedotto nel ricorso medesimo»), elementi rispetto ai quali nessuna statuizione vincolante per l’Amministrazione poteva dirsi sostanzialmente assunta se non quella di rivalutare la scelta operata, considerato, peraltro, che sugli stessi elementi si concentrano le doglianze di parte ricorrente che involgono il merito della controversia.
13. Con una seconda censura il ricorrente deduce l’inidoneità della comunicazione di avvio del procedimento trasmessa dall’Amministrazione poiché la stessa non enucleerebbe le specifiche ragioni di rigetto dell’istanza ed in presenza, secondo quanto esposto, di un’istruttoria non compiutamente effettuata per via della mancata partecipazione del privato.
13.1. Il motivo è infondato.
13.2. La nota prot. n. 23472 del 27 maggio 2004, con la quale il Comune di Palermo ha comunicato l’avvio del procedimento di diniego, enuclea espressamente le ragioni per le quali la parte abusiva dell’immobile non sarebbe stata suscettibile di sanatoria, e ciò, come ben si evince, poiché «le opere abusive non risulta[va]no realizzate alla data del 31 marzo 2003 [...]».
V’è da dire che il dirigente che ha sottoscritto la predetta comunicazione, il quale ben avrebbe potuto arrestarsi all’individuazione del contenuto tipico della comunicazione di avvio del procedimento come delineato dalla l. n. 241 del 1990 vigente ratione temporis (ossia anteriormente alle modifiche apportate dalla l. n. 15 del 2005), che certamente non prevedeva di anticipare l’esito cui avrebbe potenzialmente condotto l’esito dell’istruttoria, ha anche delineato, in forza del carattere vincolato del procedimento, la ragione di inaccoglibilità dell’istanza sin dalla predetta comunicazione.
Un’ulteriore ragione di infondatezza della censura del ricorrente è data dalla circostanza che il procedimento tendente al rilascio della concessione edilizia in sanatoria ex l. n. 326 del 2003 è stato avviato ad istanza di parte,caso per il quale, trattandosi di atto a natura vincolata, l’obbligo della pubblica amministrazione di trasmettere la comunicazione ex art. 7 l. n. 241 del 1990 era comunque «dequotato», in presenza, peraltro, di presupposti legali di ammissibilità dell’istanza tutt’altro che incogniti al ricorrente.
14. Con una terza censura, attinente alla situazione di fatto relativa all’immobile, il ricorrente deduce l’erroneità della decisione comunale poiché, secondo quanto esposto, quanto all’edificio principale, la parte di tetto che si assume essere mancante non avrebbe dovuto esserci non essendo previsto dal progetto; quanto all’edificio accessorio esso non sarebbe stato mancante di copertura - la cui preesistenza risultava dal carteggio -, ma la stessa si sarebbe trovata, sempre secondo quanto esposto, in corso di manutenzione straordinaria (così come sarebbe attestato dalla relazione di servizio del Comune datata 24 giugno 2003). Le opere sarebbero, dunque, il risultato di rilevanti interventi operati sulle preesistenti costruzioni, già dotate di coperture non più idonee alla nuova destinazione residenziale e comunque necessitanti di sostituzione per vetustà.
14.1. Il ricorrente ha prodotto in giudizio le sentenze con le quali lo stesso è stato dichiarato esente da responsabilità penale dapprima per l’avvenuta contestata trasformazione urbanistica del territorio
(sentenza Tribunale di Palermo n. 2488/2002) e, poi, per la contestata violazione dell’art. 483 c.p., relativamente alla dichiarazione allegata all’istanza di condono del 2004 con la quale il ricorrente aveva attestato l’ultimazione delle opere in data antecedente al 31 gennaio 2003.
14.2. In linea con la giurisprudenza del Consiglio di Stato (cfr. decisione sez. V, 6 dicembre 2007, n. 6241), va ritenuto che le pronunce di assoluzione del giudice penale, ancorché passate in giudicato, sono inidonee a spiegare effetti vincolanti nel presente giudizio amministrativo.
Infatti, il vigente codice di procedura penale è ispirato al principio della tendenziale autonomia del processo penale, normalmente inidoneo a condizionare gli accertamenti dei fatti rilevanti nel giudizio civile o amministrativo.
In questa prospettiva, pertanto, al di là dei particolari casi dell'efficacia del giudicato penale nei giudizi di danno e in quelli disciplinari, la vincolatività dell'accertamento compiuto dal giudice penale è subordinata alla ricorrenza di rigorosi presupposti.
In particolare, l'articolo 654 del codice, rubricato «efficacia della sentenza penale di condanna o di assoluzione in altri giudizi civili o amministrativi», prevede la seguente disciplina:
«1. Nei confronti dell'imputato, della parte civile e del responsabile civile che si sia costituito o che sia intervenuto nel processo penale, la sentenza penale irrevocabile di condanna o di assoluzione pronunciata in seguito a dibattimento ha efficacia di giudicato nel giudizio civile o amministrativo, quando in questo si controverte intorno a un diritto o a un interesse legittimo il cui riconoscimento dipende dall'accertamento degli stessi fatti materiali che furono oggetto del giudizio penale, purché i fatti accertati siano stati ritenuti rilevanti ai fini della decisione penale e purché la legge civile non ponga limitazioni alla prova della posizione soggettiva controversa».
Orbene, nel caso di specie, non si evince che il Comune si sia costituito parte civile nel processo penale. Pertanto, ai fini della opponibilità e vincolatività dell'accertamento di fatto contenuto nel giudicato penale, esso non può condizionare inderogabilmente il presente giudizio amministrativo.
14.3. Ciò precisato, per quanto rilevi nel presente giudizio, va in ogni caso osservato che entrambe le sentenze non hanno affatto accertato la data di realizzazione delle opere abusive, essendosi limitate, segnatamente, la prima sentenza del 2002, a rilevare da una parte che i due fabbricati sui quali le contestate opere abusive sono state realizzate preesistevano da lungo tempo e che «l’istruzione dibattimentale non ha consentito di accertare con sicurezza l’epoca in cui le opere in contestazione sono state realizzate [...]».
15. Così definito il rapporto tra l’odierno giudizio ed il giudicato penale che riguarda la condotta del ricorrente inerente alla complessiva vicenda contenziosa, l’attenzione deve concentrarsi sulla circostanza se le opere potessero considerarsi complete alla data del 31.1.2003 e sugli effetti che l’apposizione del vincolo spiega sulla domanda di sanatoria.
16. La risposta al primo interrogativo non può che essere di segno negativo, non potendosi, pertanto, prestare adesione alla posizione di parte ricorrente.
16.1 I provvedimenti dell’Amministrazione, come peraltro, evidenziato dalla stessa difesa del ricorrente, hanno basato l’affermazione circa il mancato completamento delle opere entro il termine previsto dalla disciplina sul condono del 2003, sulla relazione di sopralluogo del 24 giugno 2003.
Da tale relazione si evince - ciò che è incontestato - che:
a) alla data del precedente sopralluogo effettuato in data 2.3.1998 (finalizzato all’istruttoria dell’istanza di condono presentata ai sensi della previgente disciplina di cui alla l. n. 724 del 1994) i manufatti «A» e «B» recavano entrambi «elementi portanti in ferro poggianti su un basamento in ‘cls’ con copertura spiovente in lamiera ondulata [...] tompagnato»;
b) alla data del sopralluogo datato 24 giugno 2003, susseguente la comunicazione di completamento delle opere inoltrata dal ricorrente ai sensi dell’art. 26 della l.r. n. 37 del 1985, è stato accertato che:
- quanto al manufatto «A», lo stesso risultava «mancante di copertura»;
- quanto al manufatto «B» la copertura dell’immobile in legno è stata parzialmente collocata.
Osserva il Collegio come la preesistente allocazione di una tettoria consistente in lastre di ‘lamiera ondulata’ non può far ritenere che per effetto di tale intervento le opere potessero ritenersi comunque già esistenti (quanto alla tettoia) e comunque completate (globalmente) alla data del 31 gennaio 2003, considerato che risulta documentalmente come ,alla data del 24 giugno seguente, vi fosse l’assenza totale di copertura in uno dei due manufatti e l’assenza parziale nell’altro.
Né tampoco sono state provate le ragioni giustificative di tale - in tesi, temporanea - assenza addotte dalla parte ricorrente, risolvendosi le deduzioni in tal senso svolte quali affermazioni meramente assertive.
16.2 Con riferimento all’esistenza del vincolo ex l. n. 1497 del 1939 ed alla destinazione (urbanistica) del sito a parcheggio pubblico, impressa nel 1997, il provvedimento di diniego risulta essere correttamente motivato.
Dal dato documentale emerge, infatti, quanto al primo aspetto, che le opere abusivamente realizzate e per le quali sono state avanzate più istanze di condono non costituiscono «opere minori» nell’accezione di cui all’art. 32 del d. l. n. 269 del 2003; quanto alla compatibilità urbanistica, il divieto di edificazione in presenza di un vincolo espropriativo, nel caso di specie, non è scalfito dalla decadenza dello stesso, considerato che alla scadenza del vincolo consegue che, l’area già vincolata non riacquista automaticamente la propria antecedente destinazione urbanistica, ma si configura come area non urbanisticamente disciplinata, ossia come c.d. zona bianca. Rispetto a tali zone, allorché cessino gli effetti dei preesistenti vincoli, l’amministrazione comunale deve esercitare la discrezionale propria potestà urbanistica, attribuendo loro una congrua destinazione (in tal senso C.g.a., sez. giur. 27 febbraio 2012, n. 211), con conseguente inedificabilità dello stesso nelle more della nuova destinazione.
17. Con riferimento all’impugnativa dell’ordinanza di demolizione va rilevato che la stessa non risulta essere effettivamente sorretta da censure che involgono in via diretta il provvedimento, non potendosi peraltro erigere a parametro di legittimità l’esito di addotte riunioni intercorse tra il Comune e la parte ricorrente, peraltro non compiutamente documentato.
18. Al lume delle suesposte considerazioni, il ricorso introduttivo ed il primo ricorso per motivi aggiunti, come sopra specificato, vanno rigettati; conseguentemente il secondo ricorso per motivi aggiunti – con il quale, come detto, è stata impugnata l’ordinanza di demolizione per vizi di natura derivata – va dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.
19. La complessità delle questioni prospettate consente, in via d’eccezione, di disporre l’integrale compensazione delle spese tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, in parte lo rigetta e per il resto lo dichiara improcedibile, secondo quanto specificato in motivazione.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 6 luglio 2012 con l'intervento dei magistrati:
Nicolo' Monteleone, Presidente
Pier Luigi Tomaiuoli, Referendario
Giuseppe La Greca, Referendario, Estensore


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