a cura del Dott. Francesco Barchielli



T.A.R. Campania Salerno, Sezione II, 26 settembre 2012


Sui vincoli ai quali si applica il principio della decadenza quinquennale e la normativa prevista dall’art. 9 del D.P.R. n. 380 del 2001 concernente l’edificazione in assenza di pianificazione urbanistica

SENTENZA N. 1691

La giurisprudenza, condivisa da questo Tribunale, ha avuto modo di affermare costantemente che i vincoli ai quali si applica il principio della decadenza quinquennale, con la conseguente applicazione della normativa prevista dall’art. 9 del D.P.R. n. 3802001 concernente l’edificazione in assenza di pianificazione urbanistica, sono soltanto quelli che incidono su beni determinati assoggettandoli a vincoli preordinati all'espropriazione o a vincoli che ne comportano l'inedificabilità e, dunque, quelli che svuotano il contenuto del diritto di proprietà incidendo sul godimento del bene tanto da renderlo inutilizzabile rispetto alla sua destinazione naturale ovvero diminuendone in modo significativo il suo valore di scambio; e che sono, invece, conformativi e non preordinati all’espropriazione i vincoli dettanti condizioni e limiti d’edificazione (in essi compresi quelli di cubatura connessi agli indici di fabbricabilità in relazione alle varie categorie di zone) in conseguenza della specifica destinazione di zona, e ciò anche nelle ipotesi in cui la proprietà viene asservita al perseguimento di obiettivi d’interesse generale della collettività mediante la realizzazione di opere e di infrastrutture di uso generale che siano attuabili anche ad iniziativa privata o mista pubblico-privata, perchè in tali ipotesi la disciplina impressa ai suoli non comporta il totale svuotamento della vocazione edificatoria degli stessi ed attiene alla potestà di regolazione propria della strumentazione urbanistica la cui validità è a tempo indeterminato come è previsto dall’art. 11 della legge n. 1150/1942. (Cfr. Cons. di Stato – Sez.IV – 22/6/2011 n. 3797; id. 13/7/2010 n. 4542, 10/6/2010 n. 3700, 7/4/2010 n.1982; TAR Campania – SA - Sez. II – 27/4/2011 n. 764 e 28/272011 n. 363).

FATTO

I) Con ricorso notificato il 29 novembre 2010, depositato il 27 dicembre successivo, la signora Annamaria Durante ha impugnato il provvedimento indicato in epigrafe del Comune di Sala Consilina, col quale le è stato denegato il permesso di costruire un edificio polifunzionale su un terreno di sua proprietà in località San Rocco.
Vengono dedotti i seguenti motivi di gravame:
1 e 2) violazione degli artt. 19 e 20 delle Norme Tecniche di Attuazione del P.R.G., dell’art. 9 del D.P.R. 2001 n. 380 e l’eccesso di potere per presupposto erroneo e travisamento, assumendosi che la fattispecie è riconducibile all’ipotesi normativa dell’art. 20 delle N.T.A. che consente l’edificazione senza l’approvazione di un piano particolareggiato;
3) violazione dell’art. 20 delle Norme Tecniche di Attuazione del P.R.G. ed il difetto di motivazione, ponendosi in luce che l’intervento edilizio progettato rispetta gli indici planovolumetrici e la destinazione di zona previsti dall’art. 20 delle N.T.A., per cui sussisterebbe al riguardo la carenza di motivazione.
II) La ricorrente, con atto con motivi aggiunti notificato il 3 marzo 2011 e depositato il 23 successivo, ha impugnato la scheda istruttoria ed il grafico colorato depositati dal Comune a seguito dell’ordinanza interlocutoria n. 3 del 13 gennaio 2011 di questo Tribunale, deducendo la violazione degli artt. 9 e 30 del D.P.R. n. 380/2001, dell’art. 2 del D.M. n. 1444/1968, dell’art. 7 della legge n. 1150/1942, della legge n. 1187/1968, dell’art. 20 delle N.T.A. del P.R.G. e l’eccesso di potere.
III) Con l’ulteriore atto con motivi aggiunti, notificato il 3 aprile 2012 e depositato il 2 maggio seguente, la Durante, deducendo ancora la violazione di legge e l’eccesso di potere e l’elusione dell’ordinanza istruttoria n. 2003 del 15 dicembre 2011 di questo Tribunale, ha impugnato la relazione del 3 gennaio 2012 del dirigente dell’Area Tecnica del Comune depositata a seguito della detta ordinanza.
IV)) Il Comune di Sala Consilina non si è costituito in giudizio.
V)) La ricorrente ha insistito per l’accoglimento dell’impugnativa con le memorie depositate il 7 febbraio ed il 1° ottobre 2011.
VI)) Nell’odierna udienza la controversia è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

I) Con il ricorso principale e gli atti con motivi aggiunti in esame la signora Annamaria Durante ha impugnato il provvedimento del Comune di Sala Consilina, di diniego del permesso di costruire sul terreno di sua proprietà in località San Rocco un edificio polifunzionale destinato a servizi per la collettività e ad attrezzature urbane comuni.
II) I due atti con motivi aggiunti sono inammissibili per carenza d’interesse a ricorrere, posto che sono volti avverso atti amministrativi istruttori e quindi a contenuto non direttamente lesivo della sfera giuridica della ricorrente (scheda, relazione e grafico d’istruttoria comunale), sicchè la controversia s’incentra sul ricorso principale volto avverso l’atto provvedimentale e lesivo di diniego del permesso di costruire.
III) Il menzionato diniego è adottato sul rilievo secondo cui l’intervento edilizio contrasta con le previsioni degli artt. 19 e 20 delle Norme Tecniche di Attuazione del P.R.G. e sulla considerazione per la quale, nell’eventuale sussistenza di vincolo preespropriativo di zona scaduto, emergerebbe la previsione dell’art. 9 del D.P.R. n. 380/2001 in materia d’edificazione in assenza di pianificazione urbanistica.
La ricorrente, invece, sostiene che l’intervento edilizio progettato rientra nella fattispecie normativa dell’art. 20 delle suddette N.T.A. che consente, a differenza dell’ipotesi normativa dell’art. 19 delle medesime Norme, l’intervento edilizio senza l’approvazione del piano particolareggiato.
La soluzione della controversia, dunque, comporta l’esame della riconducibilità o meno dell’intervento edilizio in questione all’ipotesi normativa dell’art. 20 o a quella dell’art. 19 delle N.T.A., e della natura preespropriativa o conformativa della proprietà privata dei vincoli di destinazione di zona e dei relativi limiti e condizioni d’edificabilità.
III.1) Per il primo aspetto si osserva che la relazione tecnica comunale depositata il 3 febbraio 2012 in esecuzione dell’ordinanza n. 20003/2011 di questo Tribunale indica che l’interevento edilizio per cui è controversia ricade nella zona per “attrezzature urbane” normata dall’art. 20 lett. “A” delle N.T.A. del P.R.G., e più precipuamente nella zona “per attrezzature comuni” destinata “all’istruzione, alle chiese, ai centri civici, sociali, culturali, amministrativi ed ai pubblici servizi” nella quale, per previsione del medesimo art. 20, è possibile l’intervento edilizio diretto del quale vengono dettati gli indici planovolumetrici d’edificazione.
III.2) Ciò posto, può passarsi al secondo aspetto della questione concernente la natura conformativa o preespropriativa dei vincoli d’edificazione impressi all’area d’interesse.
Al riguardo la giurisprudenza, condivisa da questo Tribunale, ha avuto modo di affermare costantemente che i vincoli ai quali si applica il principio della decadenza quinquennale, con la conseguente applicazione della normativa prevista dall’art. 9 del D.P.R. n. 3802001 concernente l’edificazione in assenza di pianificazione urbanistica, sono soltanto quelli che incidono su beni determinati assoggettandoli a vincoli preordinati all'espropriazione o a vincoli che ne comportano l'inedificabilità e, dunque, quelli che svuotano il contenuto del diritto di proprietà incidendo sul godimento del bene tanto da renderlo inutilizzabile rispetto alla sua destinazione naturale ovvero diminuendone in modo significativo il suo valore di scambio; e che sono, invece, conformativi e non preordinati all’espropriazione i vincoli dettanti condizioni e limiti d’edificazione (in essi compresi quelli di cubatura connessi agli indici di fabbricabilità in relazione alle varie categorie di zone) in conseguenza della specifica destinazione di zona, e ciò anche nelle ipotesi in cui la proprietà viene asservita al perseguimento di obiettivi d’interesse generale della collettività mediante la realizzazione di opere e di infrastrutture di uso generale che siano attuabili anche ad iniziativa privata o mista pubblico-privata, perchè in tali ipotesi la disciplina impressa ai suoli non comporta il totale svuotamento della vocazione edificatoria degli stessi ed attiene alla potestà di regolazione propria della strumentazione urbanistica la cui validità è a tempo indeterminato come è previsto dall’art. 11 della legge n. 1150/1942. (Cfr. Cons. di Stato – Sez.IV – 22/6/2011 n. 3797; id. 13/7/2010 n. 4542, 10/6/2010 n. 3700, 7/4/2010 n.1982; TAR Campania – SA - Sez. II – 27/4/2011 n. 764 e 28/272011 n. 363)
E dunque, applicando il richiamato orientamento giurisprudenziale al caso in esame, nel quale la normativa urbanistica di riferimento non esclude l’intervento edilizio privato e prevede la realizzazione di opere destinate all’istruzione (asili nido e scuole materna, elementare e media) ed a centri civici, sociali, culturali e di servizi per la collettività in generale, appare al Collegio che la normativa medesima ha natura, caratteri e connotati di netto tipo conformativo e non preespropriativo.
Ne deriva che le censure al riguardo dedotte da parte ricorrente con i primi due motivi di gravame sono fondate.
Non possono avere, poi, persuasivo e determinante ingresso in giudizio le considerazioni esposte nella relazione comunale depositata il 31/1/2011 concernenti l’omessa indicazione specifica della destinazione d’uso di tutti i locali oggetto dell’intervento edilizio progettato, l’indicazione nel progetto degli indici d’edificazione dell’art. 19 delle N.T.A. e non quelli (invero, quasi uguali) propri e specifici dell’art. 20 invocato da parte ricorrente e l’assoggettamento del lotto d’intervento a vincolo archeologico, e ciò perchè siffatte considerazioni, oltre ad esulare dalle ragioni proprie del provvedimento impugnato, ineriscono all’attività amministrativa procedimentale istruttoria e possono, pertanto, se sussistenti, essere oggetto di richiesta d’ufficio d’integrazione chiarificatrice e documentale.
In definitiva, per le considerazioni svolte, il ricorso, alla stregua dei motivi di gravame ritenuti fondati, va accolto, restando assorbita ogni residua censura e conseguendone l’annullamento dell’atto impugnato.
III.3) La domanda di risarcimento dei danni va respinta perché deve tenersi conto dell’obiettiva e non agevole lettura esegetica della normativa comunale che ha dato luogo anche a voce giurisprudenziale non proprio in sintonia con quella assunta a riguardo della questione esaminata (sentenza n. 495 del 16/11/2009 di questo Tribunale) e dovendosi conseguentemente escludere l’elemento soggettivo della colpa, e, quanto al ritardo dell’Amministrazione nel provvedere, perché parte ricorrente allo stesso ha concorso non azionando l’azione apprestata dall’ordinamento avverso il silenzio, mentre nel presente giudizio non ha coltivato la domandata tutela cautelare rinunciando invece alla stessa.
IV) In conclusione, il ricorso principale, alla stregua dei motivi di gravame ritenuti fondati, va accolto con conseguente annullamento dell’atto impugnato, restando assorbite le residue censure; gli atti con motivi aggiunti vanno dichiarati inammissibili per difetto d’interesse a ricorrere; e la domanda di risarcimento dei danni va respinta.
V) Le spese di giudizio, in ragione della peculiare natura delle questioni, vanno compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda)
definitivamente pronunciando sul ricorso indicato in epigrafe da Annamaria Durante, così decide: a) accoglie il ricorso principale e, per l’effetto, annulla l’atto impugnato; b) dichiara inammissibili gli atti con motivi aggiunti; c) respinge la domanda di risarcimento dei danni.
Dispone la compensazione tra le parti delle spese di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Salerno nelle camere di consiglio del 31 maggio 2012 e 14 giugno con l'intervento dei magistrati:
Luigi Antonio Esposito, Presidente
Ferdinando Minichini, Consigliere, Estensore
Francesco Gaudieri, Consigliere



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