a cura del Dott. Francesco Barchielli



T.A.R. Lombardia Milano, Sezione II, 2 ottobre 2012


[A] E’ inammissibile l''intervento ad adiuvandum spiegato nel processo amministrativo da chi sia ex se legittimato a proporre il ricorso giurisdizionale in via principale. [B] E’ incompatibile col principio di leale collaborazione la prova di forza posta in essere dal Comune che, anziché dolersi nella sede competente, inclusa quella giurisdizionale, della deliberazione di altro ente approva il piano regolatore disattendendone le relative prescrizioni

SENTENZA N. 2450

1. E’ inammissibile l'intervento ad adiuvandum spiegato nel processo amministrativo da chi sia ex se legittimato a proporre il ricorso giurisdizionale in via principale, considerato che in tale ipotesi l'interveniente non fa valere un mero interesse di fatto, bensì un interesse personale all'impugnazione di provvedimenti immediatamente lesivi, che può far valere solo mediante proposizione del ricorso principale nei prescritti termini decadenziali (cfr. Consiglio di Stato, sez. VI, 21 giugno 2012, n. 3647; sez. V, 8 marzo 2011 n. 1445; sez. IV, 17 luglio 2000 n. 3928). È, invece, ammesso l'intervento adesivo dipendente, volto cioè a tutelare un interesse collegato a quello fatto valere dal ricorrente principale, con la conseguenza che la posizione dell'interessato è meramente accessoria e subordinata rispetto a quella della corrispondente parte principale (Cons. St., sez. IV, 23 novembre 1996 n. 124; sez. IV, 7 ottobre 1992 n. 855).

2. Risulta, invero, del tutto incompatibile col principio di leale collaborazione che dovrebbe informare di sé il rapporto fra i diversi enti territoriali (istituzionalmente competenti, ciascuno nel proprio ambito, in materia di pianificazione urbanistica) - oltre che in contrasto con le disposizioni di legge regionale richiamate sub motivo n.1 - la prova di forza posta in essere dal Comune che, anziché dolersi nella sede competente, inclusa quella giurisdizionale, della cit. deliberazione, ha approvato il P.G.T. disattendendone le relative prescrizioni (cfr., sul dovere di leale collaborazione, ex plurimis, Corte Cost. 18/10/1996, n. 341; 25/10/2000, n. 437; 28/0/2003, n. 94, ove si è stabilito che tale dovere trova la sua naturale sfera di incidenza proprio là dove l’assetto delle competenze degli enti coinvolti comporti un reciproco condizionamento delle funzioni, sicché si rende necessario un permanente fattore di composizione del “disegno autonomistico”, che è basato sì sulla distinzione e sull’articolazione delle competenze, ma anche, talvolta, sulla loro interferenza e sul loro reciproco legame).

FATTO

Con l’odierno ricorso, presentato alla notifica il 26 gennaio 2012 e depositato il successivo 6 febbraio 2012, la Regione Lombardia (da ora anche solo la Regione) ha impugnato gli atti in epigrafe specificati, deducendone la illegittimità sotto più profili.
In particolare, la Regione si duole della circostanza che il Comune di Orsenigo (da ora solo il Comune) abbia approvato il P.G.T. disattendendo le prescrizioni contenute nella deliberazione di Giunta regionale n. 1541 del 6 aprile 2011, in ordine alle previsioni dello stesso P.G.T. contrastanti col piano territoriale regionale (P.T.R.).
Trattasi, in particolare, del progetto infrastrutturale relativo all’autostrada regionale Varese-Como-Lecco (VA.CO.LE), inserito nel P.T.R. quale obiettivo prioritario e rispetto al quale la Regione, col parere contenuto nella cit. d.G.R. del 6 aprile 2011, aveva chiesto al Comune:
I) il recepimento negli elaborati grafici del P.G.T., secondo le definizioni date dallo studio di fattibilità predisposto dalla Provincia di Como e aggiornato nel 2010;
II) l’approfondimento dell’interferenza ed eventualmente la riperimetrazione dell’ambito di completamento produttivo denominato Acp2, disposto in fregio alla ex strada statale Briantea 342;
III) lo stralcio di comparti a destinazione artigianale e produttiva prospicienti la viabilità di confine col territorio di Albese con Cassano, assoggettati nel P.R.G. vigente a piani attuativi convenzionati mai realizzati, per i quali lo stralcio si renderebbe necessario per garantire le condizioni di fattibilità dell’autostrada.
Sennonché, chiarisce sempre la Regione, il Comune con la deliberazione n. 16/2011, in epigrafe specificata, avrebbe disatteso, in parte qua, il citato parere regionale, giustificando, così, la reazione della Regione stessa, affidata, mediante l’odierno ricorso, a 5 motivi, come di seguito, in sintesi, rubricati:
1) violazione degli artt. 1, 2, 13, 20 e 102 bis della legge regionale n.12/2005, violazione del principio di leale collaborazione fra enti , violazione dell’art. 117 Cost; eccesso di potere sotto più profili;
- in sostanza, secondo la difesa regionale, la d.G.R. n.1541 del 6.4.2011 di espressione del parere di (parziale) incompatibilità delle previsioni del P.G.T. rispetto a quelle del P.T.R. con specifico riguardo all’individuazione dell’autostrada VA.CO.LE, non poteva essere disattesa, poiché dette previsioni infrastrutturali sono state ivi definite di carattere prevalente, ex artt. 13, co.8, 20 e 102 bis della legge reg. cit, e, perciò solo, avrebbero dovuto essere rispettate;
- in caso di dissenso, il Comune avrebbe dovuto impugnare la predetta deliberazione, chiedendone l’annullamento nel prescritto termine di decadenza;
- in mancanza, la predetta deliberazione è divenuta inoppugnabile, sicché il Comune non avrebbe più alcuna possibilità di disattenderla, pena l’inefficacia degli atti assunti in spregio della deliberazione stessa;
2) violazione di legge ed eccesso di potere per errore di fatto e di diritto, perplessità della motivazione, illogicità e travisamento;
- ciò, atteso che il Comune, disattendendo le prescrizioni regionali, avrebbe violato il P.T.R. approvato con d.G.R. n. 951 del 19.01.2010 e, con esso, gli artt. 13 e 20 della L.R. 12/2005 e la L.R. 9/2001, che individua il Comune di Orsenigo fra quelli interessati dalle previsioni delle nuove autostrade regionali;
- ancora, sarebbe violato l’art. 102 bis della legge n.12/2005, che chiaramente ricollega l’obbligo di inserimento del tracciato alla sua previsione nel P.T.R. e non alla sua progettazione;
- vi sarebbe, poi, un grave travisamento e sviamento di potere insito nella pretesa comunale di sindacare la “fattibilità” e “utilità” dell’autostrada, non avendo il P.G.T. fra le sue funzioni quella di individuare la fattibilità di un’autostrada regionale;
3) violazione dell’art. 8, co. 2, lett. f) della legge regionale n. 12/2005, che prevede tra le funzioni del documento di piano quella di determinare le modalità di recepimento delle eventuali previsioni prevalenti contenute nei piani di livello sopra comunale;
4) eccesso di potere per difetto di motivazione, non avendo il Comune motivato le ragioni di tale mancato recepimento del parere regionale;
5) violazione dell’art. 97 Cost., poiché il Comune avrebbe adottato un P.G.T. in parte qua colpito dall’inefficacia, lasciando così in balia dell’incertezza le sorti delle aree interessate dalla previsione infrastrutturale contenuta nel P.T.R.
Si è costituito con controricorso il Comune di Orsenigo, controdeducendo alle censure avversarie e chiedendo la reiezione nel merito del gravame.
In particolare, la difesa comunale ha posto l’accento sul contenuto della deliberazione regionale di controdeduzioni alle osservazioni al P.T.R. (d.C.R. n. VIII/951 del 19.01.2010), per negare valore prescrittivo prevalente alla previsione viaria in questione, sottolineando come la stessa Regione avesse ivi escluso che il tracciato VA.CO.LE rivestisse la valenza di vincolo, ai sensi dell’art. 20, co. 5 della legge reg. n. 12/2005.
Tale difetto di valore vincolante si spiegherebbe, poi, prosegue la difesa del Comune, tenendo conto della circostanza che – allo stato – non sarebbe ancora possibile sapere con certezza se il tracciato dell’opera interesserà, e in quali parti, il territorio di Orsenigo.
Né, conclude il patrocinio medesimo, si potrebbe annettere un carattere “mobile” (così la memoria comunale del 5.3.2012) alla previsione viaria de qua contenuta nel cit. P.T.R., che rinvia per la definizione del suo concreto contenuto ad atti successivamente adottati.
Con ordinanza n. 350 dell’8.03.2012 la sezione, sul presupposto che “le esigenze prospettate da parte ricorrente appaiono apprezzabili favorevolmente e tutelabili adeguatamente ai sensi del comma 10 dell’art. 55 c.p.a., con la sollecita definizione del giudizio di merito”, ha fissato la discussione del merito alla pubblica udienza del 12/7/2012.
Alla predetta udienza la causa, dopo la discussione degli avv. P. Pujatti per la parte ricorrente, M. Viviani per l'Amministrazione intimata, R. Cairoli, con delega, per la soc. GA.PO, è stata trattenuta dal Collegio per la decisione.

DIRITTO

Preliminarmente, il Collegio deve occuparsi dell’eccezione di “inammissibilità” delle “domande” formulate dalla GA.PO srl, sollevata da parte del resistente Comune sul presupposto che essa non rivestirebbe affatto i panni della controinteressata, bensì quelli della cointeressata al ricorso.
E’ insegnamento costante della giurisprudenza che il soggetto direttamente e immediatamente leso da un provvedimento ha l'onere di impugnarlo tempestivamente, non essendo configurabile nel processo amministrativo la figura del "cointeressato del ricorrente" (Consiglio di Stato, sez. VI, 21 giugno 2012, n. 3647).
Il c.d. cointeressato del ricorrente non può, d’altro canto, neppure partecipare al giudizio in veste di interveniente adesivo dipendente, posto che, sempre secondo la giurisprudenza, due sono i requisiti che devono essere soddisfatti per la configurabilità dell'intervento adesivo dipendente:
a) il primo, di carattere negativo, si traduce nella alterità dell'interesse vantato dall'interventore rispetto a quello che legittimerebbe la proposizione del ricorso in via principale (Cons. St., sez. IV, 19 novembre 2009 n. 7249);
b) il secondo requisito, di ordine positivo, esige che l'interventore sia in grado di ricevere un vantaggio, anche in via mediata e indiretta, dall'accoglimento del ricorso principale (Cons. St., ad. plen., 8 maggio 1996 n. 2).
Su queste basi, quindi, si giustifica l’inammissibilità dell'intervento ad adiuvandum spiegato nel processo amministrativo da chi sia ex se legittimato a proporre il ricorso giurisdizionale in via principale, considerato che in tale ipotesi l'interveniente non fa valere un mero interesse di fatto, bensì un interesse personale all'impugnazione di provvedimenti immediatamente lesivi, che può far valere solo mediante proposizione del ricorso principale nei prescritti termini decadenziali (cfr. Consiglio di Stato, sez. VI, 21 giugno 2012, n. 3647; sez. V, 8 marzo 2011 n. 1445; sez. IV, 17 luglio 2000 n. 3928).
È, invece, ammesso l'intervento adesivo dipendente, volto cioè a tutelare un interesse collegato a quello fatto valere dal ricorrente principale, con la conseguenza che la posizione dell'interessato è meramente accessoria e subordinata rispetto a quella della corrispondente parte principale (Cons. St., sez. IV, 23 novembre 1996 n. 124; sez. IV, 7 ottobre 1992 n. 855).
Ebbene, nel caso di specie, osserva il Collegio come, pur essendo stata individuata dalla ricorrente come soggetto destinatario di notifica (assieme alla Provincia di Como), la soc. GA.PO , stando alla memoria “conclusiva” depositata il 30.05.2012:
- agisca in veste di “proprietaria di un terreno confinante con i comparti di cui sopra (ovvero, quelli interessati dal tracciato VA.CO.LE, ndr)”, e in quanto tale risulti “ interessata al recepimento da parte dell’ente locale delle prescrizioni regionali” (così la cit. memoria), poiché da siffatto recepimento potrebbe scaturire l’eventualità di una revisione delle scelte di piano da parte dell’amministrazione, “con la conseguente possibilità per la società esponente di intervenire attivamente ed eventualmente negoziare la previsione urbanistica relativa al fondo di proprietà …”.
Se, quindi da un lato, traspare da tutto ciò la non sovrapponibilità della soc. GA.PO alla fattispecie del controinteressato, dall’altro, e con altrettanta evidenza, emerge la insussistenza in capo ad essa, in relazione ai dedotti profili, di un interesse personale, diretto e attuale all’impugnazione del P.G.T.
La posizione della predetta società è, pertanto, quella propria dell’interveniente adesivo dipendente, vantando la stessa un interesse di mero fatto all’accoglimento del ricorso proposto da parte della Regione.
Tanto premesso, il Collegio ritiene che nessuna delle memorie depositate in giudizio dalla GA.PO, riqualificate le stesse alla stregua di altrettanti atti di intervento, possano considerarsi ammissibili, mancando in esse i requisiti a tal fine richiesti dall’art. 50 c.p.a., con particolare riguardo alla notifica alle altre parti processuali.
Ne consegue che l’intervento della soc. GA.PO deve essere dichiarato inammissibile.
Si può, così, passare all’esame del merito e, quindi, del primo motivo riportato nella parte in fatto.
Il motivo è, nei sensi di seguito esposti, fondato.
Al riguardo, appaiono inconferenti le controdeduzioni comunali con cui si sottolineano i profili di contraddittorietà tra la d.C.R. di approvazione delle controdeduzioni al P.T.R. e la d.G.R. n. 1541 del 6.04.2011 di espressione del parere di (parziale) incompatibilità delle previsioni del P.G.T. con il P.T.R. medesimo.
Tali contraddizioni, infatti, come correttamente rilevato dalla difesa regionale, avrebbero dovuto essere fatte valere impugnando nel prescritto termine di decadenza la d.G.R. n.1541, recante il predetto parere.
Risulta, invero, del tutto incompatibile col principio di leale collaborazione che dovrebbe informare di sé il rapporto fra i diversi enti territoriali (istituzionalmente competenti, ciascuno nel proprio ambito, in materia di pianificazione urbanistica) - oltre che in contrasto con le disposizioni di legge regionale richiamate sub motivo n.1 - la prova di forza posta in essere dal Comune che, anziché dolersi nella sede competente, inclusa quella giurisdizionale, della cit. deliberazione, ha approvato il P.G.T. disattendendone le relative prescrizioni (cfr., sul dovere di leale collaborazione, ex plurimis, Corte Cost. 18/10/1996, n. 341; 25/10/2000, n. 437; 28/0/2003, n. 94, ove si è stabilito che tale dovere trova la sua naturale sfera di incidenza proprio là dove l’assetto delle competenze degli enti coinvolti comporti un reciproco condizionamento delle funzioni, sicché si rende necessario un permanente fattore di composizione del “disegno autonomistico”, che è basato sì sulla distinzione e sull’articolazione delle competenze, ma anche, talvolta, sulla loro interferenza e sul loro reciproco legame).
Non può, poi, essere posta in dubbio la portata immediatamente lesiva rivestita, in ordine alla ridetta prescrizione “in relazione all’Obiettivo Prioritario di interesse regionale Autostrada Varese – Como – Lecco” (cfr. pg. 5 All. A d.G.R. n. 1541 cit.,versata in atti), dalla citata deliberazione, atteso che, in essa, si legge testualmente che:
- “il territorio comunale è interessato dalla previsione infrastrutturale relativa alla Autostrada regionale Varese Como Lecco inserita nel vigente Piano Territoriale Regionale quale Obiettivo prioritario di interesse regionale ai sensi dell’art. 20 l.r.12/2005 e s.m.i. “;
- “in forza dei vigenti atti di programmazione generale e di settore assunti da Regione Lombardia, l’inserimento della previsione autostradale negli strumenti di pianificazione territoriale di scala locale si configura come passaggio obbligato ai fini della valutazione di coerenza degli stessi rispetto al quadro di riferimento sovraordinato”;
- “anche nelle more dell’istituzione del vincolo di salvaguardia ex art. 19 l.r. 9/2001 (che diverrà operante con l’approvazione del progetto preliminare dell’opera), il P.G.T. è chiamato a dotarsi obbligatoriamente di norme speciali di tutela dei nuovi tracciati infrastrutturali in base all’art. 102 bis della l.r. 12/2005”;
con la lapidaria conclusione per cui:
“Gli elaborati di Piano devono pertanto essere adeguati recependo la previsione autostradale, in particolare secondo le configurazioni localizzative definite:… “.
Ebbene, non essendo stata la suddetta deliberazione, pur trasmessa al Comune con nota dell’11.04.2011, prot. n. 2596 (come riportato nelle premesse della stessa d.C.C. n. 16/2011, agli atti), impugnata nel prescritto termine di decadenza, essa risulta ormai inoppugnabile.
Conseguentemente, la d.C.C. n. 16 cit. - nella parte in cui ha disatteso le previsioni del P.T.R. concernenti l’”obiettivo prioritario” dell’opera infrastrutturale per la mobilità, ivi meglio specificata “autostrada regionale Varese-Como-Lecco (tratta Como-Lecco) “ (cfr. stralcio PTR di cui ai doc. nn.5 e 6 allegati Regione), previsioni definite dalla d.G.R. n. 1541/2011 alla stregua di “determinazioni che devono obbligatoriamente essere recepite da parte del comune nel documento di piano” - risulta incisa dalla sanzione dell’inefficacia, ex art. 13, commi 7 e 8 legge reg. n. 12/2005.
Deve, quindi, essere affermata la fondatezza del primo motivo, la cui pregnanza esonera il Collegio dall’esame delle restanti doglianze, da ritenersi, pertanto, assorbite.
Per le suesposte considerazioni, quindi, il ricorso in epigrafe specificato deve essere accolto, nei sensi di cui in motivazione, con conseguente annullamento in parte qua della d.C.C. n. 16/2011 specificata in epigrafe.
Ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 34, co. 1, lett. e) c.p.a. il Tribunale dispone, altresì, che il Comune di Orsenigo recepisca al più presto, nella ridetta deliberazione n.16/2011, le prescrizioni contenute nella d.G.R. n. 1541/2011.
Il Collegio, infine, dichiara inammissibile l’atto d’intervento spiegato dalla soc. GA.PO, per difetto di notifica alle altre parti, così riqualificate le sue memorie, di costituzione, conclusiva e di replica.
Le spese di lite possono, nondimeno, essere compensate tra tutte le parti costituite, attesa la specificità delle questioni affrontate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così statuisce:
- accoglie, nei sensi di cui in motivazione, il ricorso in epigrafe specificato e, per l’effetto:
-- annulla in parte qua la d.C.C. n. 16/2011;
-- dispone che il Comune di Orsenigo recepisca al più presto, nella deliberazione n.16/2011, le prescrizioni contenute nella d.G.R. n. 1541/2011;
- dichiara inammissibile l’atto di intervento spiegato dalla soc. GA.PO.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 12 luglio 2012 con l'intervento dei magistrati:
Angelo De Zotti, Presidente
Giovanni Zucchini, Primo Referendario
Concetta Plantamura, Primo Referendario, Estensore



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