a cura del Dott. Francesco Barchielli



T.A.R. Lombardia Brescia, Sezione II, 9 ottobre 2012


La redazione di un piano urbanistico (anche esecutivo) non è la sede per affrontare in dettaglio le questioni relative ai confini tra i fondi e dunque un certo grado di approssimazione deve essere accettato

SENTENZA N. 1676

La redazione di un piano urbanistico (anche esecutivo) non è la sede per affrontare in dettaglio le questioni relative ai confini tra i fondi, e dunque un certo grado di approssimazione deve essere accettato, con la precisazione che non possono comunque essere lesi i diritti dei terzi. Ne consegue che la tracciatura dei confini sul terreno al momento dell’inizio dei lavori non si riduce alla trasposizione della cartografia di piano ma richiede, ove intervengano contestazioni o la situazione dei luoghi non sia chiara, un’analisi accurata delle mappe catastali e dei punti fiduciali topografici.

FATTO E DIRITTO

1. Il Comune di Castenedolo con deliberazione consiliare n. 6 del 31 gennaio 2002 ha adottato il piano di lottizzazione a destinazione commerciale-terziaria denominato PE 35/B, proposto dalla società controinteressata Maral srl. Il piano interessa alcuni terreni situati in località Alpino (mappali n. 13 e 18). L’area ha una superficie catastale pari a 8.680 mq ed è classificata come D3 (attività direzionali e terziarie con obbligo di piano esecutivo secondo quanto previsto dall’art. 29 delle NTA). Il progetto prevede la realizzazione di un edificio commerciale su due livelli avente superficie lorda di pavimento pari a 6.395,25 mq, dotato di parcheggi pubblici, spazi di manovra e strada di accesso. Le scelte progettuali tengono conto delle indicazioni espresse in precedenza dalla commissione edilizia e dalla commissione urbanistica.
2. Originariamente l’area della società controinteressata risultava inserita in un piano di lottizzazione più ampio denominato PE 35, di cui faceva parte anche il mappale n. 92 di proprietà delle signore Ida e Luigia Sberna e in seguito delle ricorrenti Tina e Annalisa Elli. Con una variante semplificata del 1999 sono poi stati previsti due distinti piani esecutivi, uno per i mappali n. 13 e 18 e l’altro per il mappale n. 92.
3. Promissario acquirente del mappale n. 92 è il terzo ricorrente Giovanni Battista Navarini, che sul piano di lottizzazione della società controinteressata ha presentato in data 16 aprile 2002 una serie di osservazioni.
4. Il Comune con deliberazione consiliare n. 40 del 30 maggio 2002 ha esaminato le osservazioni e, viste le controdeduzioni predisposte dal tecnico comunale, ha approvato in via definitiva il piano di lottizzazione, peraltro imponendo alcune modifiche.
5. Contro i provvedimenti con cui è stato adottato e approvato il piano di lottizzazione PE 35/B i ricorrenti hanno proposto impugnazione con atto notificato il 27 settembre 2002 e depositato l’11 ottobre 2002 (ricorso n. 940/2002). Le censure sono così sintetizzabili: (i) violazione delle prerogative del consiglio comunale, in quanto, essendo l’approvazione subordinata alla modifica del progetto, sarebbe stato impropriamente delegato al responsabile dell’Area Tecnica il compito di dare l’assenso alle predette modifiche integrando così la volontà consiliare; (ii) irragionevolezza e contraddittorietà della scelta di bilanciare le minori aree a standard con la riduzione della superficie del fabbricato; (iii) travisamento dei fatti, in quanto il progetto non sarebbe conforme alle indicazioni della commissione edilizia ma solo a quelle della commissione urbanistica; (iv) inclusione nel perimetro del piano di aree di soggetti terzi ed erroneo calcolo della superficie; (v) violazione della distanza minima di 300 metri prevista dall’art. 25 della LR 15 aprile 1975 n. 51 per gli innesti su strade statali o provinciali; (vi) insufficiente dimensionamento dei parcheggi e degli spazi di manovra.
6. In data 21 aprile 2004 il Comune ha rilasciato alla società controinteressata il permesso di costruire relativo al piano di lottizzazione oggetto della controversia.
7. I ricorrenti hanno impugnato anche questo provvedimento con atto notificato il 12 luglio 2004 e depositato il 27 luglio 2004 (ricorso n. 1328/2004). Le censure riprendono quelle del ricorso precedente.
8. Il Comune e la controinteressata Maral srl si sono costituiti in entrambi i ricorsi chiedendone la reiezione.
9. Il carattere unitario della vicenda contenziosa impone la riunione dei ricorsi. Sulle questioni proposte dalle parti si possono svolgere le seguenti considerazioni:
Sulla procedura di approvazione del piano di lottizzazione:
(a) per quanto riguarda l’asserita violazione della competenza consiliare, la tesi dei ricorrenti enfatizza la portata della verifica affidata agli uffici comunali e dunque non appare condivisibile. È vero che il consiglio comunale ha approvato il piano di lottizzazione imponendo due modifiche sostanziali in parziale accoglimento delle osservazioni del ricorrente Navarini (sottrazione della strada di accesso dalle aree a standard e consequenziale ridimensionamento del fabbricato, esclusione dal perimetro del piano di un’area di proprietà di terzi situata sul lato nord), ed è vero che il compito di verificare l’adeguamento degli elaborati grafici di piano è stato affidato al responsabile dell’Area Tecnica. Tutto questo non implica però una delega della funzione di pianificazione urbanistica;
(b) certamente il funzionario comunale nell’esecuzione di tale incarico esercita anche profili di discrezionalità tecnica (specie con riferimento alla nuova forma del fabbricato) ma si tratta di valutazioni che non appartengono più al livello della pianificazione urbanistica. In realtà la verifica degli indici edilizi ricade pienamente nell’attività svolta dagli uffici comunali in vista del rilascio del permesso di costruire. Nel caso in esame un frammento di questa funzione è stato semplicemente inserito nella fase di approvazione del piano di lottizzazione per riequilibrare il rapporto tra superficie lorda di pavimento e aree a standard (in base all’art. 22 comma 6-b della LR 51/1975 per gli edifici commerciali è necessario reperire aree a standard in misura pari almeno al 100% della superficie lorda di pavimento, salva la facoltà di monetizzazione parziale). Da parte del consiglio comunale non vi è stata quindi alcuna (auto)espropriazione di competenze ma soltanto il rinvio di alcune valutazioni alla sede tecnica appropriata;
(c) il fatto che il consiglio comunale sia intervenuto anche successivamente con deliberazione n. 80 del 28 novembre 2002 allo scopo di confermare la corrispondenza dei nuovi elaborati grafici alla volontà espressa in sede di approvazione del piano di lottizzazione non appare una circostanza significativa. In realtà questo secondo intervento non sarebbe stato di per sé necessario, e comunque non implica una convalida rispetto a un potere esercitato in base a una delega impropria, ma è servito unicamente a fare chiarezza sulle facoltà edificatorie a garanzia di tutte le parti coinvolte e dei terzi interessati;
Sulla monetizzazione delle aree a standard urbanistico:
(d) il consiglio comunale ha deciso di bilanciare le minori aree a standard (una volta sottratta da questa categoria la strada di accesso) non attraverso il reperimento di parcheggi al primo piano dell’edificio (come suggerito dal tecnico nelle controdeduzioni), e neppure concedendo la monetizzazione, ma con la riduzione della superficie del fabbricato, ossia diminuendo il fabbisogno complessivo di standard urbanistici e in particolare di parcheggi pubblici. Tale scelta non appare censurabile, perché i parcheggi rappresentano una componente fondamentale delle strutture commerciali e dunque sussiste una presunzione di ragionevolezza a favore delle decisioni che non peggiorano il rapporto tra le superfici dei negozi e i parcheggi per i clienti. La collocazione dei parcheggi al primo piano dell’edificio avrebbe d’altra parte creato una situazione di parcheggio multipiano che era già stata scartata in origine dall’amministrazione: essendovi un’alternativa ragionevole (la riduzione della superficie del fabbricato) non vi era alcun obbligo di tornare sulla precedente decisione;
(e) peraltro nel ricorso il problema della monetizzazione viene esaminato anche dal versante opposto: si afferma infatti che la quota di standard monetizzabili prevista per l’intero piano di lottizzazione (37,6% della superficie lorda di pavimento) sarebbe eccessiva e illogica;
(f) in proposito si può convenire sul fatto che si tratta di un valore non trascurabile, ma la scelta del Comune appare comunque legittima, in quanto si mantiene al di sotto del limite massimo del 50% stabilito dal PRG per le medie strutture di vendita (v. art. 50 delle NTA). L’amministrazione ha in definitiva manifestato equilibrio e coerenza, perché ha utilizzato solo in parte (al momento dell’adozione del piano di lottizzazione) una facoltà prevista in termini più ampi dallo strumento urbanistico generale, e ha poi ritenuto (al momento dell’approvazione del piano stesso) di non consentire ulteriori monetizzazioni preferendo mantenere inalterato il rapporto del 37,6% attraverso la riduzione della superficie lorda di pavimento;
Sui rapporti tra lottizzazioni confinanti:
(g) un ulteriore gruppo di censure evidenzia che il progetto della società controinteressata sarebbe conforme alle indicazioni della commissione urbanistica ma non a quelle della commissione edilizia, con particolare riguardo alle questioni della viabilità. Il Comune replica invocando la discrezionalità del consiglio comunale nelle scelte urbanistiche. La società controinteressata a sua volta replica che la collocazione della strada di accesso e dei parcheggi come richiesto dai ricorrenti sarebbe utile soprattutto al piano di lottizzazione relativo al mappale n. 92, scorporato ancora nel 1999. Essendovi adesso due distinti piani esecutivi mancherebbe il presupposto per coordinare le rispettive previsioni;
(h) in astratto le tesi del Comune e della controinteressata sono solo parzialmente condivisibili, perché da un lato la discrezionalità è comunque regolata da parametri tecnici e dal principio generale di ragionevolezza, e dall’altro la presenza di due piani di lottizzazione contigui è una condizione che consente all’amministrazione di imporre forme di coordinamento con un’equa distribuzione di vantaggi e oneri;
(i) il punto sembra piuttosto che nel ricorso manca un’adeguata dimostrazione dell’irragionevolezza della distribuzione della viabilità e delle aree a standard approvata dal Comune, e manca inoltre la prova della possibilità di impostare un disegno delle urbanizzazioni e degli standard ugualmente conveniente per entrambi i piani di lottizzazione, oltre che vantaggioso per la collettività. Senza questi elementi non è possibile stabilire quale sia l’ottimale soluzione pianificatoria della zona e dunque non vi sono argomenti efficaci per superare la scelta operata dal Comune;
Sulla superficie e sulla perimetrazione del piano di lottizzazione:
(j) per quanto riguarda la misurazione e la perimetrazione dei piani esecutivi occorre sottolineare che le cartografie urbanistiche offrono una rappresentazione inevitabilmente semplificata della situazione dominicale. Ai fini pratici è dunque ammissibile l’utilizzazione dei dati catastali per il calcolo della superficie dei lotti, salva la possibilità da un lato per i proprietari di dimostrare le dimensioni reali, e dall’altro per gli uffici comunali di chiedere una misurazione in concreto, qualora sorgano dubbi sull’effettiva consistenza dei beni;
(k) si osserva poi che gli inserimenti apparenti di aree di terzi nel perimetro di un piano di lottizzazione non costituiscono sintomo di illegittimità, se non quando sia evidente che vi è stato travisamento sulla proprietà di interi mappali o di significative porzioni degli stessi. In effetti la redazione di un piano urbanistico (anche esecutivo) non è la sede per affrontare in dettaglio le questioni relative ai confini tra i fondi, e dunque un certo grado di approssimazione deve essere accettato, con la precisazione che non possono comunque essere lesi i diritti dei terzi. Ne consegue che la tracciatura dei confini sul terreno al momento dell’inizio dei lavori non si riduce alla trasposizione della cartografia di piano ma richiede, ove intervengano contestazioni o la situazione dei luoghi non sia chiara, un’analisi accurata delle mappe catastali e dei punti fiduciali topografici;
(l) fatte queste premesse, si ritiene che le censure rivolte alla perimetrazione del piano di lottizzazione (v. cartografia allegata alle osservazioni del ricorrente Navarini del 16 aprile 2002) si risolvano in altrettante questioni sull’individuazione della linea di confine: si tratta di questioni apprezzabili solo su scala minore, ininfluenti a livello urbanistico, che i confinanti potranno sollevare nei confronti della società controinteressata qualora effettivamente i lavori dovessero comportare l’invasione dei fondi vicini;
(m) sotto un diverso profilo, come precisato dal tecnico comunale nelle controdeduzioni allegate alla deliberazione n. 40/2002, la perimetrazione del piano di lottizzazione sul lato ovest non produrrà ostacoli all’ampliamento della strada statale n. 236 Goitese;
Sulla distanza tra le intersezioni stradali:
(n) per quanto riguarda l’obbligo di rispettare la distanza minima di 300 metri tra gli innesti sulla strada statale n. 236 Goitese, si ritiene corretta l’interpretazione data dal Comune all’art. 25 della LR 51/1975. In effetti è ragionevole applicare una simile distanza unicamente agli innesti diretti, che creano un reale pericolo per i veicoli in transito, mentre non vi sono ragioni per estendere la medesima regola agli innesti effettuati tramite rotatoria, come dovrebbe avvenire nel caso in esame (nelle controdeduzioni allegate alla deliberazione n. 40/2002 si afferma che la rotatoria è inclusa nel programma comunale delle opere pubbliche). Le rotatorie garantiscono infatti un buon rapporto tra sicurezza degli inserimenti e fluidità del traffico grazie alla riduzione di velocità e alla circolarità del movimento applicate contemporaneamente a tutti i veicoli;
Sulle scelte progettuali:
(o) le censure relative ai dettagli della progettazione del piano di lottizzazione non sembrano condivisibili, ma sono necessarie alcune precisazioni;
(p) come risulta dalle controdeduzioni allegate alla deliberazione n. 40/2002, il raccordo con la rotatoria è implicito nel progetto, in quanto è stata prevista la cessione gratuita dell’area di transito verso strada statale n. 236 Goitese (v. art. 7 della convenzione urbanistica tra il Comune e la società controinteressata);
(q) per quanto riguarda invece i parcheggi, che fanno parte delle aree a standard cedute gratuitamente al Comune assieme alle relative corsie di manovra, è evidente che, essendovi una certa distanza dalla strada statale e un unico percorso di accesso, la differenza rispetto ai parcheggi pertinenziali risulta molto esile, in quanto tali aree saranno utilizzate prevalentemente dai clienti e dai dipendenti del centro commerciale. Tuttavia questo non comporta l’incompatibilità con la nozione di standard urbanistico, perché l’utilità collettiva di questi parcheggi (non della strada, che rimane una semplice opera di urbanizzazione) è rinvenibile nel miglioramento della viabilità e nella facilitazione dell’accesso alle strutture commerciali, caratteristiche qualitative che consentono l’equiparazione alle attrezzature di interesse pubblico o generale;
(r) circa l’idoneità dei parcheggi alla funzione a cui sono destinati, appare corretto quanto esposto nelle controdeduzioni allegate alla deliberazione n. 40/2002, ossia che le dimensioni minime non sono quelle desumibili dalla scala utilizzata nella tavola di progetto ma quelle espressamente indicate in forma numerica nel disegno (5 metri di lunghezza per i parcheggi, 6 metri di larghezza per gli spazi di manovra laterali). Le misure così indicate sono conformi alla buona tecnica di progettazione e costituiscono un vincolo per la società controinteressata, il cui rispetto può in ogni momento essere sottoposto a verifica da parte del Comune.
10. In conclusione entrambi i ricorsi devono essere respinti. La complessità di alcune questioni consente la compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda)
definitivamente pronunciando, previa riunione, respinge entrambi i ricorsi. Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 4 luglio 2012 con l'intervento dei magistrati:
Giorgio Calderoni, Presidente
Mauro Pedron, Consigliere, Estensore
Mara Bertagnolli, Primo Referendario



Urbanisticaitaliana.it - Rivista di Urbanistica:  http://www.urbanisticaitaliana.it