a cura del Dott. Francesco Barchielli



T.A.R. Abruzzo L’Aquila, Sezione I, 20 ottobre 2012


[A] Secondo l’ordinario criterio di riparto di giurisdizione fondato sulla distinzione tra diritto soggettivi e interessi legittimi, le controversie in materia di delimitazione del demanio marittimo rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario. [B] L’atto di delimitazione si configura come “proiezione specifica della normale azione di regolamento dei confini di cui all’art. 950 c.c.”

SENTENZA N. 682

1. La Corte di Cassazione (Sezz.Un., 11 marzo 1992, n.2956) aveva già chiarito che “l’atto di delimitazione previsto dall’art. 32 c.nav. si pone in funzione di mero accertamento in sede amministrativa dei confini del demanio marittimo rispetto alle proprietà private, con esclusione quindi di un potere discrezionale della P.A., permanendo la posizione giuridica del proprietario in termini di diritto soggettivo; ne consegue che la relativa tutela, per la contestazione dell’accertata demanialità del bene, è conseguibile esclusivamente dinanzi all’autorità giurisdizionale ordinaria, abilitata alla disapplicazione dell’atto amministrativo illegittimo, senza che rilevi in contrario la potestà di annullamento che il comma quarto di detta norma indica come propria del Ministero della marina mercantile”. iù recentemente, con sentenza 9 novembre 2010, n.7975, il Consiglio di Stato (sez.VI) si è pronunciato nel senso che “in materia di delimitazione del demanio rispetto alla proprietà privata, la P.A. non esercita un potere autoritativo costitutivo, ma si limita ad accertare l’esatto confine demaniale. Siffatto accertamento, pur svolgendosi con le forme del procedimento amministrativo, ha carattere vincolato, non comporta la spendita di potere amministrativo discrezionale ed è inidoneo a degradare il diritto di proprietà privata in interesse legittimo, trattandosi, per l’appunto, di un atto di accertamento e non di un atto ablatorio, da qualificare come autotutela privatistica speciale e non come attività provvedimentale discrezionale. Pertanto, secondo l’ordinario criterio di riparto di giurisdizione fondato sulla distinzione tra diritto soggettivi e interessi legittimi, le controversie di cui all’art. 32 c.nav., rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario”. Quest’ultimo costituisce l’orientamento consolidato in materia (cfr., ex pluris, Cons. di Stato, sez.VI, n.5357/2011), da cui questo TAR non ha ragione di discostarsi.

2. La natura pacificamente dichiarativa dell’atto che concorre a far assumere rilevanza giuridica alla pubblicità dei beni, come è l’atto scaturente dal procedimento amministrativo di delimitazione di zone del demanio marittimo previsto dall’art. 32 cod. nav. (cfr. Cons, di Stato. 9 novembre 1965, n.788 e Cons. di Stato, sez.V, 14 novembre 1980, n.934), integra, invero, mero accertamento di una preesistente qualifica giuridica, nella specie la demanialità dei tali beni (cfr. Cass. Pen., 25 giugno 1986, e Pretura Vallo della Lucania, 5 febbraio 1987, nel senso che “i terreni interessati dall’azione erosiva del mare, anche se formalmente appartenenti a privati, acquistano ipso iure carattere demaniale senza che sia all’uopo necessario attendere l’esito del procedimento di delimitazione del demanio marittimo, di cui all’art. 32 cod. nov., che ha natura meramente dichiarativa”).

3. La demanialità necessaria di un bene marittimo è qualità che deriva originariamente ad esso dalla corrispondenza con uno dei tipi normativamente definiti (Cass. pen., 1 febbraio 1985), ovvero ad un accertamento fattuale affatto collegato all’esercizio di poteri discrezionali. Né rileva che vengano censurate, nella specie, “irregolarità procedimentali dell’atto finale e degli atti presupposti” , per cui potrebbe invocarsi il criterio, di formazione giurisprudenziale, della c.d. “doppia tutela” (Cass. Sezz. Un., 9 giugno 1997, n.5140), secondo il quale in materia di demanio marittimo sussisterebbe la giurisdizione dell’A.G.A. per le violazioni di carattere meramente procedimentale che vadano ad incidere su situazioni di interesse legittimo dell’interessato, e quella dell’A.G.O. per le pretese che trovino fondamento nel diritto di proprietà delle aree coinvolte dal procedimento amministrativo di delimitazione; su tale orientamento ha da ultimo preso esplicita posizione contraria Cons. di Stato, Sez.VI, n.9836/2011, sul rilievo già sopra ampiamente esplicitato, e non controverso, della natura meramente dichiarativa e non costitutiva del provvedimento finale.

4. L’atto di delimitazione si configura come “proiezione specifica della normale azione di regolamento dei confini di cui all’art. 950 c.c.”, con conseguente possibilità del privato di invocare la propria posizione soggettiva innanzi al giudice ordinario, abilitato alla disapplicazione dell’atto Amministrativo (Cass. Sez.II 11 maggio 12009, n.10817), stante la permanenza, a dispetto dell’intervenuta delimitazione, della situazione giuridica del proprietario in termini di diritto soggettivo, con conseguente esperibilità della relativa tutela esclusivamente dinanzi all’A.G.O., in difetto di una norma attributiva al giudice amministrativo di giurisdizione esclusiva (cfr. Cons. di Stato, cit.).

5. Precisa il Consiglio di Stato che “la funzione prettamente strumentale delle contestazioni di carattere procedimentale rivolte alla delimitazione operata ai sensi dell’art. 2 co. nav. non viene meno per la circostanza che esse siano isolatamente proposte, ben lasciando esse trasparire la reale posta in gioco, relativa a diritto soggettivo” (cfr. Cons. di Stato, nn.7975/2010 e 9836/2011, cit.). Per tale ragioni, la giurisdizione non può che appartenersi all’A.G.O.

FATTO

Con il ricorso in epigrafe, Norman Di Giuseppe ha impugnato il decreto meglio sopra individuato recante approvazione del verbale di delimitazione tra la proprietà demaniale marittima e la sua proprietà privata, deducendo come unico articolato mezzo di gravame violazione di legge, eccesso di potere, sviamento dall’interesse pubblico, sviamento della causa tipica, illogicità manifesta, disparità di trattamento, carenza di motivazione e contraddittorietà.
Il ricorrente rappresenta che il provvedimento, mai comunicato nonostante fosse ben nota all’Autorità Marittima la qualità di proprietario frontista di esso ricorrente, non realizzerebbe lo scopo tipico dell’atto, ossia rimuovere una obiettiva incertezza in ordine ai confini del demanio marittimo, ma integrerebbe una vera e propria espropriazione, concretando un abuso dello strumento utilizzato per il raggiungimento del diverso istituto dell’ampliamento del demanio marittimo; nel caso di specie, mancherebbe appunto l’obiettiva incertezza richiesta dalla legge per procedere a tale adempimento, così come qualsiasi necessaria indagine geologica relativa alla natura dell’area interessata (atta ad accertare le caratteristiche di spiaggia); peraltro la Commissione tecnica difetterebbe, nella specie, di adeguate qualifiche tecniche; a ciò deve aggiungersi l’istruttoria sommaria condotta (senza alcun rilievo in loco e senza alcun riguardo alle singole particelle interessate) e il conseguente difetto di motivazione, ridotta a mera tautologia e clausole di stile; l’atto, infine, non terrebbe conto dei criteri normativi per la qualificazione delle aree demaniali né della risalenza temporale dei generici accertamenti condotti; neppure sarebbe stato utilizzato un criterio uguale per tutti i frontisti, in palese disparità di trattamento.
Concludeva per l’accoglimento del ricorso.
Si costituivano il Comune di Martinsicuro e l’Autorità statale che preliminarmente eccepivano il difetto di giurisdizione dell’adito TAR, richiamando giurisprudenza, la tardività del ricorso, con riguardo ai termini di affissione all’albo all’albo pretorio del Comune, e comunque la sua infondatezza stante la piena legittimità degli atti impugnati, come fatta palese dalla loro stessa motivazione.
Le parti depositavano memorie illustrative; in particolare, mentre la difesa di parte ricorrente ribadiva le argomentazioni a sostegno della giurisdizione del TAR, in ragione della prospettazione mirata all’individuazione di vizi procedimentali, la difesa del Comune rappresentava anche l’intervenuta acquiescenza stante il rilascio di concessione demaniale in favore del ricorrente e relativa alle medesime aree comprese nella delimitazione contestata.
All’esito della pubblica udienza del 10 ottobre 2012, il Collegio riservava la decisione in camera di consiglio.

DIRITTO

Il ricorso è inammissibile per difetto di giurisdizione.
In materia, la Corte di Cassazione (Sezz.Un., 11 marzo 1992, n.2956) aveva già chiarito che “l’atto di delimitazione previsto dall’art. 32 c.nav. si pone in funzione di mero accertamento in sede amministrativa dei confini del demanio marittimo rispetto alle proprietà private, con esclusione quindi di un potere discrezionale della P.A., permanendo la posizione giuridica del proprietario in termini di diritto soggettivo; ne consegue che la relativa tutela, per la contestazione dell’accertata demanialità del bene, è conseguibile esclusivamente dinanzi all’autorità giurisdizionale ordinaria, abilitata alla disapplicazione dell’atto amministrativo illegittimo, senza che rilevi in contrario la potestà di annullamento che il comma quarto di detta norma indica come propria del Ministero della marina mercantile”.
Più recentemente, con sentenza 9 novembre 2010, n.7975, il Consiglio di Stato (sez.VI) si è pronunciato nel senso che “in materia di delimitazione del demanio rispetto alla proprietà privata, la P.A. non esercita un potere autoritativo costitutivo, ma si limita ad accertare l’esatto confine demaniale. Siffatto accertamento, pur svolgendosi con le forme del procedimento amministrativo, ha carattere vincolato, non comporta la spendita di potere amministrativo discrezionale ed è inidoneo a degradare il diritto di proprietà privata in interesse legittimo, trattandosi, per l’appunto, di un atto di accertamento e non di un atto ablatorio, da qualificare come autotutela privatistica speciale e non come attività provvedimentale discrezionale. Pertanto, secondo l’ordinario criterio di riparto di giurisdizione fondato sulla distinzione tra diritto soggettivi e interessi legittimi, le controversie di cui all’art. 32 c.nav., rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario”.
Quest’ultimo costituisce l’orientamento consolidato in materia (cfr., ex pluris, Cons. di Stato, sez.VI, n.5357/2011), da cui questo TAR non ha ragione di discostarsi.
La natura pacificamente dichiarativa dell’atto che concorre a far assumere rilevanza giuridica alla pubblicità dei beni, come è l’atto scaturente dal procedimento amministrativo di delimitazione di zone del demanio marittimo previsto dall’art. 32 cod. nav. (cfr. Cons, di Stato. 9 novembre 1965, n.788 e Cons. di Stato, sez.V, 14 novembre 1980, n.934), integra, invero, mero accertamento di una preesistente qualifica giuridica, nella specie la demanialità dei tali beni (cfr. Cass. Pen., 25 giugno 1986, e Pretura Vallo della Lucania, 5 febbraio 1987, nel senso che “i terreni interessati dall’azione erosiva del mare, anche se formalmente appartenenti a privati, acquistano ipso iure carattere demaniale senza che sia all’uopo necessario attendere l’esito del procedimento di delimitazione del demanio marittimo, di cui all’art. 32 cod. nov., che ha natura meramente dichiarativa”).
Sotto altro profilo, la demanialità necessaria di un bene marittimo è qualità che deriva originariamente ad esso dalla corrispondenza con uno dei tipi normativamente definiti (Cass. pen., 1 febbraio 1985), ovvero ad un accertamento fattuale affatto collegato all’esercizio di poteri discrezionali.
Né rileva che vengano censurate, nella specie, “irregolarità procedimentali dell’atto finale e degli atti presupposti” , per cui potrebbe invocarsi il criterio, di formazione giurisprudenziale, della c.d. “doppia tutela” (Cass. Sezz. Un., 9 giugno 1997, n.5140), secondo il quale in materia di demanio marittimo sussisterebbe la giurisdizione dell’A.G.A. per le violazioni di carattere meramente procedimentale che vadano ad incidere su situazioni di interesse legittimo dell’interessato, e quella dell’A.G.O. per le pretese che trovino fondamento nel diritto di proprietà delle aree coinvolte dal procedimento amministrativo di delimitazione; su tale orientamento ha da ultimo preso esplicita posizione contraria Cons. di Stato, Sez.VI, n.9836/2011, sul rilievo già sopra ampiamente esplicitato, e non controverso, della natura meramente dichiarativa e non costitutiva del provvedimento finale.
In termini, l’atto di delimitazione si configura come “proiezione specifica della normale azione di regolamento dei confini di cui all’art. 950 c.c.”, con conseguente possibilità del privato di invocare la propria posizione soggettiva innanzi al giudice ordinario, abilitato alla disapplicazione dell’atto Amministrativo (Cass. Sez.II 11 maggio 12009, n.10817), stante la permanenza, a dispetto dell’intervenuta delimitazione, della situazione giuridica del proprietario in termini di diritto soggettivo, con conseguente esperibilità della relativa tutela esclusivamente dinanzi all’A.G.O., in difetto di una norma attributiva al giudice amministrativo di giurisdizione esclusiva (cfr. Cons. di Stato, cit.).
Precisa il Consiglio di Stato che “la funzione prettamente strumentale delle contestazioni di carattere procedimentale rivolte alla delimitazione operata ai sensi dell’art. 2 co. nav. non viene meno per la circostanza che esse siano isolatamente proposte, ben lasciando esse trasparire la reale posta in gioco, relativa a diritto soggettivo” (cfr. Cons. di Stato, nn.7975/2010 e 9836/2011, cit.).
Per tale ragioni, la giurisdizione non può che appartenersi all’A.G.O.
Va pertanto dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e la giurisdizione dell’Autorità giurisdizione ordinaria competente per territorio.
Trova applicazione l’art. 11, comma 2, c.p.a. ai fini della riproposizione della domanda avanti al giudice riconosciuto competente.
La decisione assunta esime il Collegio dall’esame delle ulteriori questioni di rito sollevate, stante la pregiudizialità della questione di giurisdizione.
Sussistono giusti motivi per compensare integralmente spese ed onorari del giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo regionale per l’Abruzzo – L’AQUILA, dichiara il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e la giurisdizione dell’autorità giurisdizionale ordinaria competente per territorio. ai sensi e per gli effetti dell’art. 11 c.p.a..
Compensa integralmente spese ed onorari del giudizio fra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in L'Aquila nella camera di consiglio del giorno 10 ottobre 2012 con l'intervento dei magistrati:
Saverio Corasaniti, Presidente
Elvio Antonelli, Consigliere
Maria Abbruzzese, Consigliere, Estensore


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