a cura del Dott. Francesco Barchielli



T.A.R. Abruzzo L’Aquila, Sezione I, 25 ottobre 2012


Sull’art. 15 del D.P.R. 6.6.2001 n. 380 (testo unico edilizia) che disciplina l’efficacia temporale e la decadenza del permesso di costruire

SENTENZA N. 694

Giova anzitutto richiamare l’art. 15 del D.P.R. 6.6.2001 n.380 (testo unico edilizia) che disciplina l’efficacia temporale e la decadenza del permesso di costruire, puntualmente statuendo che “nel permesso di costruire sono indicati i termini di inizio e di ultimazione dei lavori”; che “il termine per l’inizio dei lavori non può essere superiore ad un anno dal rilascio del titolo”; che “quello di ultimazione, entro il quale l’opera deve essere completata non può superare i tre anni dall’inizio dei lavori”, che “entrambi i termini possono essere prorogati, con provvedimento motivato, per fatti sopravvenuti estranei alla volontà del titolare del permesso” e che “decorsi tali termini il permesso decade di diritto per la parte non eseguita, tranne che, anteriormente alla scadenza venga richiesta una proroga”. Tale proroga “può essere accordata, con provvedimento motivato, esclusivamente in considerazione della mole dell’opera da realizzare, delle sue particolari caratteristiche tecnico-costruttive, ovvero quando si tratti di opere pubbliche il cui finanziamento sia previsto in più esercizi finanziari”. Il successivo comma 3 stabilisce, inoltre, che “la realizzazione della parte dell’intervento non ultimata nel termine stabilito è subordinata al rilascio di nuovo permesso per le opere ancora da eseguire, salvo che le stesse non rientrino tra quelle realizzabili mediante denuncia di inizio attività ai sensi dell’articolo 22” e, in tale caso, “si procede altresì ove necessario al ricalcolo del contributo di costruzione”; infine (comma 4), “il permesso decade con l’entrata in vigore di contrastanti previsioni urbanistiche, salvo che i lavori siano già iniziati e vengano completati entro il termine di tre anni dalla data di inizio”. La ratio complessiva della disciplina sopra richiamata consiste evidentemente nel mantenere il controllo sull’attività di edificazione, che è ovviamente operazione materiale non istantanea, non solo al momento del rilascio del titolo abilitativo ma anche “in progress”, in maniera da garantirne, entro limiti temporali ragionevoli e finché l’opera non sia stata sostanzialmente compiuta, la persistente conformità alla disciplina urbanistico-edilizia vigente non solo al momento del rilascio del permesso di costruire ma anche al momento (che potrebbe essere temporalmente molto successivo) della realizzazione dell’opera, allo scopo, quindi, di evitare che una edificazione autorizzata nel vigore di un determinato regime urbanistico venga realizzata quando il mutato regime non lo consente più (cfr. TAR Lazio, Roma, sez.II-ter, 6-12-2011, n.9600 e TAR Marche, 20.4.2010, n.193). In tal senso, l’edificazione in corso è normativamente condizionata a precisi requisiti (di fatto e temporali) ove risulti non (più) conforme ad eventuali sopravvenienze normative. Per converso, la medesima disciplina stabilisce normativamente il punto di equilibrio tra i diritti quesiti del concessionario (la sua aspettativa a realizzare l’opera così come autorizzata con il titolo abilitativi) e l’interesse pubblico al rispetto delle regolamentazioni sopravvenute, individuandolo nell’inizio dei lavori e nella loro conclusione in termini stabiliti (un anno dal rilascio e tre anni dalla data di inizio dei lavori). In sostanza, la disciplina sostanziale richiede un continuo confronto (bilanciamento) tra quanto è stato autorizzato, quanto è stato realizzato (o si confida verrà realizzato nel tempo stabilito) e le sopravvenienze, che in linea di principio restano il parametro al quale conformare gli interventi edilizi in corso o futuri.

FATTO

Con ricorso rispettivamente notificato e depositato in date 9 e 27 luglio 2007, la società ricorrente impugna gli atti indicati in epigrafe recanti diniego di voltura e rinnovo di concessione edilizia (n.54/2001) a suo tempo rilasciata dal Comune di Martinsicuro e relativa alla realizzazione di uno stabilimento balneare.
La ricorrente espone di aver acquistato nel 2001 un appezzamento di terreno esteso mq. 4580 catastali (nel N.C.T. al f.22, p.lla 113 e 114) e di aver richiesto in data 7.3.2006 la voltura e il rinnovo della validità della concessione edilizia n.54/2001 già rilasciata dal comune di Martinsicuro in data 8.6.2001 al suo dante causa, non volturata precedentemente in favore dell’acquirente a seguito di sequestro penale dell’atto intervenuto in data 26.10.2001 da parte della Procura della repubblica di Teramo (nel procedimento rubricato al n.10835/2001); solo in data 21.2.2006 l’atto veniva restituito all’avente diritto che pertanto ne chiedeva la voltura e il rinnovo; stante l’atteggiamento silente del Comune di Martinsicuro, la ricorrente provvedeva dapprima a diffidare l’Ente e quindi a richiedere al presidente dell’Amministrazione provinciale di Teramo la nomina di un Commissario ad acta ai sensi dell’art. 63 L.R:n.18/83; il commissario nominato, a seguito di laboriosa istruttoria, inviava comunicazione dei motivi pretesamente ostativi all’accoglimento dell’istanza e poi emanava il provvedimento impugnato recante diniego alla richiesta voltura e rinnovo, rappresentando, tra l’altro, la tardività dell’istanza rispetto al termine di validità della concessione originaria e la sopravvenienza di norma urbanistiche ostative ala nuova edificazione.
Da qui il ricorso che deduce:
Violazione di legge – Eccesso di potere – Sviamento dall’interesse pubblico – Sviamento della causa tipica – Illogicità manifesta – Disparità di trattamento – Carenza di motivazione - Contraddittorietà: la ricorrente aveva chiesto non già una nuova concessione edilizia ma la voltura e la proroga della concessione edilizia n.54 dell’8.6.2001 già rilasciata, rilevante solo sotto il profilo soggettivo senza che rilevi l’eventuale normativa urbanistica sopravvenuta; la voltura si configura invero come atto di mera registrazione di un mutamento del titolare dell’autorizzazione ed è atto privo di discrezionalità con il solo limite del controllo dei requisiti del volturatario quale successore nel rapporto a titolo generale o particolare; quanto alla proroga pure richiesta, la stessa afferisce a fatti estranei alla volontà della esponente (sequestro probatorio da parte dell’Autorità giudiziaria del titolo concessorio), ed abilita il titolare ad eseguire le opere già autorizzate quand’anche le stesse siano divenute contrastanti con la normativa urbanistica; lo stesso art. 15 L. 380/2001 stabilisce che la decadenza per mancato inizio o ultimazione dei lavori nei termini non può essere dichiarata se i termini siano stati superati per fatto non imputabile al titolare del permesso di costruire; del resto la proroga consiste nel semplice spostamento in avanti del termine finale del provvedimento e si differenzia in questo dal rinnovo (che presuppone l’intervenuta inefficacia dell’atto autorizzativo); come tale, non ha una propria autonomia ma accede all’originaria licenza operando solo sui termini; anche ai fini della proroga, è irrilevante una normativa sopravvenuta che non può incidere su atti validi ed efficaci al momento della sua entrata in vigore; né rileva la dedotta demanializzazione dell’area da parte dell’Autorità Marittima e riguarda altra Autorità amministrativa (l’Autorità Marittima) e non già il Comune; inoltre i lavori non sono stati iniziati entro l’anno perchè nel corso del detto anno la concessione è stata sequestrata dall’Autorità giudiziaria penale, ricorrendo dunque l’ipotesi di forza maggiore; la disciplina operante per l’area de qua è infine rinvenibile nelle previsioni di cui al piano particolareggiato per l’utilizzo dell’arenile di cui alla delibera di C.C. n.84 del 22.12.2000, consolidate dall’intervenuto annullamento giurisdizionale degli atti comportanti il suo annullamento in autotutela.
Concludeva per l’accoglimento del ricorso.
Si costituiva il Comune di Martinsicuro deducendo la piena legittimità degli atti impugnati e chiedendo il rigetto del ricorso.
Le parti depositavano memorie illustrative.
All’esito della pubblica udienza del 20 ottobre 2012, il Collegio riservava la decisione in camera di consiglio..

DIRITTO

I. La società ricorrente è stata destinataria di un provvedimento, che impugna nella presente sede, di diniego di voltura e rinnovo di concessione edilizia relativa alla realizzazione di uno stabilimento balneare in Martinsicuro.
I.1) E’ accaduto che la concessione n.54/2001 dell’8.6.2001 (già rilasciata dal Comune di Martinsicuro) in data 26.10.2001 è stata oggetto di sequestro probatorio da parte della Procura della repubblica di Teramo; solo in data 21.2.2006, con provvedimento del Tribunale di Teramo, è stata restituita alla ricorrente, che ha quindi provveduto a richiedere la voltura e il rinnovo, poi denegati.
I.2) Il Commissario ad acta nominato in sostituzione del Comune di Martinsicuro, con il provvedimento impugnato:
1) ha preso atto che nella concessione edilizia n.54/2001 dell’8.6.2001 il termine massimo per l’inizio dei lavori è indicato nella data dell’8.6.2002 e che i lavori non risultavano iniziati alla data del 3 gennaio 2007;
2) ha rilevato motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza, in ragione:
a) della sopravvenienza del Piano demaniale Marittimo Comunale adottato con deliberazione del Consiglio Comunale di Martinsicuro n.4 dell’11.1.2006 che, tra l’altro, rimanda la pianificazione delle aree privato in ambito costiero ad un successivo piano attuativo non ancora predisposto dall’Amministrazione, con conseguente (ultra)vigenza delle più restrittive norme del P.R.G. (art. 44 N.T.A.), conformi alle pertinenti prescrizioni del Piano regionale Paesistico che impediscono in ogni caso, nell’ambito in questione, la edificazione di nuovi manufatti se non all’esito dell’approvazione di Piani di dettaglio, così come statuito anche dalla deliberazione di C.C. n.50 del 26.7.2006 (nel senso di autorizzare i soli interventi manutentivi dell’esistente nelle more dell’approvazione di un piano generale di utilizzo della spiaggia e delle sponde dei fiumi nei sensi e nel rispetto del Piano demaniale Marittimo della regione Abruzzo);
b) dell’intervenuto decreto n.10/2006 del 30.10.2006 della Direzione Marittima di Pescara che ha approvato la nuova delimitazione tra le aree appartenenti al pubblico demanio marittimo e le proprietà private, con ricomprensione delle aree GIESSE s.a.s. nel pubblico demanio marittimo;
c) della decadenza del permesso di costruire con l’entrata in vigore di contrastanti previsioni urbanistiche per effetto dell’art. 15 del D.P.R. n.380/2001;
d) della circostanza che l’istanza di voltura e di rinnovo della validità della concessione edilizia n.54/2001 è stata inoltrata dalla società solo in data 1.3.2006 (e acquisita al protocollo comunale in data 7.3.2006) e dunque oltre il termine di scadenza del titolo edilizio fissata alla data dell’8.5.2005.
1.3) La ricorrente contesta la legittimità del provvedimento con unico complesso motivo sostenendo l’irrilevanza della normazione sopravvenuta stante la non imputabilità del ritardo nella richiesta di proroga (conseguente a fatti non dipendenti dalla sua volontà).
II. Il ricorso è infondato.
II.1) Giova anzitutto richiamare l’art. 15 del D.P.R. 6.6.2001 n.380 (testo unico edilizia) che disciplina l’efficacia temporale e la decadenza del permesso di costruire, puntualmente statuendo che “nel permesso di costruire sono indicati i termini di inizio e di ultimazione dei lavori”; che “il termine per l’inizio dei lavori non può essere superiore ad un anno dal rilascio del titolo”; che “quello di ultimazione, entro il quale l’opera deve essere completata non può superare i tre anni dall’inizio dei lavori”, che “entrambi i termini possono essere prorogati, con provvedimento motivato, per fatti sopravvenuti estranei alla volontà del titolare del permesso” e che “decorsi tali termini il permesso decade di diritto per la parte non eseguita, tranne che, anteriormente alla scadenza venga richiesta una proroga”.
Tale proroga “può essere accordata, con provvedimento motivato, esclusivamente in considerazione della mole dell’opera da realizzare, delle sue particolari caratteristiche tecnico-costruttive, ovvero quando si tratti di opere pubbliche il cui finanziamento sia previsto in più esercizi finanziari”.
Il successivo comma 3 stabilisce, inoltre, che “la realizzazione della parte dell’intervento non ultimata nel termine stabilito è subordinata al rilascio di nuovo permesso per le opere ancora da eseguire, salvo che le stesse non rientrino tra quelle realizzabili mediante denuncia di inizio attività ai sensi dell’articolo 22” e, in tale caso, “si procede altresì ove necessario al ricalcolo del contributo di costruzione”; infine (comma 4), “il permesso decade con l’entrata in vigore di contrastanti previsioni urbanistiche, salvo che i lavori siano già iniziati e vengano completati entro il termine di tre anni dalla data di inizio”.
II.2) La ratio complessiva della disciplina sopra richiamata consiste evidentemente nel mantenere il controllo sull’attività di edificazione, che è ovviamente operazione materiale non istantanea, non solo al momento del rilascio del titolo abilitativo ma anche “in progress”, in maniera da garantirne, entro limiti temporali ragionevoli e finché l’opera non sia stata sostanzialmente compiuta, la persistente conformità alla disciplina urbanistico-edilizia vigente non solo al momento del rilascio del permesso di costruire ma anche al momento (che potrebbe essere temporalmente molto successivo) della realizzazione dell’opera, allo scopo, quindi, di evitare che una edificazione autorizzata nel vigore di un determinato regime urbanistico venga realizzata quando il mutato regime non lo consente più (cfr. TAR Lazio, Roma, sez.II-ter, 6-12-2011, n.9600 e TAR Marche, 20.4.2010, n.193).
In tal senso, l’edificazione in corso è normativamente condizionata a precisi requisiti (di fatto e temporali) ove risulti non (più) conforme ad eventuali sopravvenienze normative.
Per converso, la medesima disciplina stabilisce normativamente il punto di equilibrio tra i diritti quesiti del concessionario (la sua aspettativa a realizzare l’opera così come autorizzata con il titolo abilitativi) e l’interesse pubblico al rispetto delle regolamentazioni sopravvenute, individuandolo nell’inizio dei lavori e nella loro conclusione in termini stabiliti (un anno dal rilascio e tre anni dalla data di inizio dei lavori).
In sostanza, la disciplina sostanziale richiede un continuo confronto (bilanciamento) tra quanto è stato autorizzato, quanto è stato realizzato (o si confida verrà realizzato nel tempo stabilito) e le sopravvenienze, che in linea di principio restano il parametro al quale conformare gli interventi edilizi in corso o futuri.
II.3) Facendo uso delle suesposte coordinate ermeneutiche, il provvedimento impugnato in esame resta immune dalle sollevate censure.
II.4) Giova evidenziare che il primo presupposto fattuale dal quali muove il provvedimento di diniego è la circostanza, incontestata, che i lavori non erano iniziati entro l’anno dalla data di rilascio della concessione edilizia né erano in corso alla data del provvedimento.
II.5) Altra circostanza di fatto rilevante (e del pari incontestata) è la sopravvenienza di disposizioni urbanistiche (puntualmente richiamate nel provvedimento di diniego) che non avrebbero consentito la realizzazione del richiesto intervento.
II.6) Orbene, se si tiene conto del preciso disposto del ripetuto comma 4 dell’art.15 (“il permesso decade con l’entrata in vigore di contrastanti previsione urbanistiche, salvo che i lavori siano già iniziati e vengano completati entro il termine di tre anni dalla data di inizio”), è del tutto evidente la irrilevanza dei “fatti sopravvenuti estranei alla volontà del titolare”, idonei ad evitare la decadenza nel caso del mancato rispetto dei termini di inizio e ultimazione dei lavori (di cui al comma 2 dell’art.15) rispetto alla diversa questione della decadenza “legale” per effetto dell’entrata in vigore di contrastanti previsioni urbanistiche, per la quale non è prevista alcuna ipotesi di non imputabilità ma solo la ricorrenza di precisi presupposti di fatto - l’intervenuto inizio dei lavori e il loro completamento entro il termine di tre anni dalla data di inizio - pacificamente non sussistenti nella specie.
II.7) Del resto, la circostanza, sulla quale il ricorso si dilunga, che l’interessata non abbia potuto chiedere tempestivamente la proroga (prima delle scadenze temporali contenute nel titolo), stante l’intervenuto sequestro del titolo da parte dell’Autorità giudiziaria penale, non vale affatto ai fini dell’integrazione delle condizioni previste dal comma 4 per evitare la decadenza per effetto dell’entrata in vigore di contrastanti previsioni urbanistiche, giacché anche un titolo in corso di validità (non decaduto, cioè, per il decorso del tempo) vi è soggetto sempre che non si inverino per l’appunto le condizioni richieste (si pensi al caso della edificazione consentita da un titolo che decada per effetto di sopravvenute contrastanti previsioni entro l’anno dal rilascio ove i lavori non siano già iniziati).
II.8) Sotto diverso profilo, il richiamo contenuto nel provvedimento di diniego alle determinazioni dell’Autorità Marittima in ordine alla ricomprensione dell’area di intervento nel demanio marittimo (Decreto n.10/2006 del 30.10.2006 della Direzione Marittima di Pescara) è tutt’altro che inconferente nella specie, giacché è revocata in dubbio la stessa legittimazione del richiedente, in quanto non (più) titolare dello ius edificandi, questione che certamente non esula dall’accertamento richiesto all’Amministrazione cui è richiesto il rilascio del titolo edificatorio (o di sue modificazioni soggettive o temporali).
III. Le considerazioni che precedono consentono di ritenere infondato il ricorso, che va pertanto respinto.
IV. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano nell’importo in dispositivo fissato in favore del Comune di Martinsicuro resistente che ha svolto attività difensiva; si compensano per il resto stante la natura solo formale della costituzione in giudizio delle altre Amministrazioni.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’ Abruzzo - L’AQUILA,
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna la ricorrente al pagamento delle spese processuali in favore del Comune di Martinsicuro che si liquidano in complessivi Euro 2.500,00 (duemilacinquecento), oltre accessori di legge; compensa per il resto.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in L'Aquila nella camera di consiglio del giorno 10 ottobre 2012 con l'intervento dei magistrati:
Saverio Corasaniti, Presidente
Elvio Antonelli, Consigliere
Maria Abbruzzese, Consigliere, Estensore



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