a cura del Dott. Francesco Barchielli



T.A.R. Lombardia Milano, Sezione II, 24 ottobre 2012


Sul mutamento di destinazione d’uso ai sensi della L.R. Lombardia 12 del 2005

SENTENZA N. 2593

Questo TAR ha chiarito (cfr. TAR Lombardia, Milano, sez. II, 27.7.2012, n. 2146), che la specifica disciplina regionale sul mutamento di destinazione d’uso deve essere letta ed interpretata alla luce dei principi fondamentali e delle disposizioni più generali risultanti dalla legislazione statale (DPR 380/2001) ed anche dalla stessa legge regionale 12/2005: si verte, infatti, nella materia del “governo del territorio”, oggetto di potestà legislativa regionale concorrente ai sensi dell’art. 117 comma 3° della Costituzione, con conseguente necessità di rispetto dei principi fondamentali della legislazione statale. La legislazione regionale, all’art. 51, comma 1° citato, se da una parte ammette in via di principio il passaggio da una destinazione all’altra, fa espressamente salve le esclusioni previste dallo strumento urbanistico generale (“…salvo quelle eventualmente escluse dal PGT”). L’art. 52, comma 2°, del resto, prevede per i mutamenti d’uso senza opere edilizie un obbligo di semplice comunicazione all’Amministrazione, purché i suddetti mutamenti siano “…conformi alle previsioni urbanistiche comunali ed alla normativa igienico-sanitaria”. Quanto alla normativa statale, l’art. 32, comma 1°, del DPR 380/2001, qualifica come “variazione essenziale” – sanzionata ai sensi del precedente art. 31 del DPR 380/2001 con l’obbligo di demolizione e riduzione in pristino – il mutamento di destinazione d’uso (comunque realizzato, anche senza opere edilizie), che implichi una variazione degli standard previsti dal DM 2.4.1968, n. 1444. Appare quindi evidente che il mutamento di destinazione d’uso, anche senza opere edilizie, non può costituire una operazione edilizia o urbanistica per così dire “neutra”, dovendo l’Amministrazione verificare se il cambio d’uso non abbia inciso anche sul carico urbanistico della zona. In questo senso appare orientata anche la giurisprudenza amministrativa, per la quale il mutamento di destinazione d’uso è rilevante se avviene fra “categorie funzionalmente autonome dal punto di vista urbanistico”, dovendosi in tal caso verificare la variazione del carico urbanistico (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 13.7.2010, n. 4546, con la giurisprudenza ivi richiamata); parimenti è stato affermato che, indipendentemente dall’esecuzione fisica di opere, rileva il passaggio dell’immobile ad una categoria funzionalmente autonoma dal punto di vista urbanistico, con conseguente aumento del carico; in altri termini si configura una “trasformazione edilizia” quando la stessa sia produttiva di vantaggi economici connessi all’utilizzazione del bene immobile, anche senza l’esecuzione di opere edilizie (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 14.10.2011, n. 5539, con le pronunce in essa richiamate ed anche TAR Lombardia, Milano, sez. II, 11.2.2011, n. 468).

FATTO

Con provvedimento del 18.3.2010 a firma del Dirigente del Servizio Interventi Edilizi Maggiori, il Comune di Milano annullava in autotutela il titolo edilizio formatosi a seguito della presentazione della denuncia di inizio attività (DIA) del 31.7.2008 da parte della società Milano Stampa Srl, DIA avente ad oggetto un parziale cambio di destinazione d’uso da produttivo a residenza.
La società Immobiliare Ornato Srl, avente causa dalla Milano Stampa Srl a seguito di fusione per incorporazione di quest’ultima, proponeva il presente ricorso principale, con domanda di sospensiva, per i motivi che possono così essere sintetizzati:
1) violazione e falsa applicazione dell’art. 51 della legge regionale della Lombardia 12/2005 ed illegittimità della circolare del Settore Sportello Unico per l’Edilizia del Comune di Milano;
2) violazione e falsa applicazione dell’art. 21 nonies della legge 241/1990 ed eccesso di potere per difetto assoluto di motivazione.
Si costituiva in giudizio il Comune di Milano, concludendo per la reiezione del ricorso.
In esito alla camera di consiglio del 12.5.2010, la domanda di sospensiva era accolta, seppure ai fini del riesame della determinazione impugnata, con ordinanza della Sezione II del TAR n. 436/2010.
In esecuzione della citata pronuncia cautelare, l’Amministrazione adottava in data 20.5.2010 un provvedimento di conferma e reiterazione dell’annullamento in autotutela del titolo edilizio di cui sopra.
Contro tale nuovo provvedimento confermativo del precedente, era proposto ricorso per motivi aggiunti, con nuova domanda di sospensiva, per le seguenti doglianze (continua la numerazione del gravame principale):
3) violazione dell’art. 21 nonies della legge 241/1990 ed eccesso di potere per erroneità della motivazione e per difetto di istruttoria;
4) violazione dell’art. 51 della legge regionale della Lombardia 12/2005.
In esito all’ulteriore udienza cautelare del 22.7.2010, la domanda di sospensiva era respinta con ordinanza della Sezione II del TAR n. 801/2010, ritenendosi insussistente il fumus del gravame.
La pronuncia cautelare del TAR era impugnata dalla società soccombente davanti al Consiglio di Stato, ma quest’ultimo respingeva l’impugnazione con ordinanza della Sezione IV n. 5171 del 10.11.2010, ritenendo non fondati i motivi di appello “ (…) in relazione alla attuale destinazione (…)”.
In vista dell’udienza pubblica, la ricorrente presentava istanza ai sensi dell’art. 54 del D.Lgs. 104/2010 (“Codice del processo amministrativo”), per potere produrre in giudizio tardivamente un documento ritenuto rilevante.
Alla successiva udienza di merito dell’11.10.2012, il difensore del Comune non si opponeva alla produzione tardiva, sicché il documento era acquisito in giudizio e la causa passava in decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso principale deve reputarsi improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse all’impugnazione, avendo il Comune di Milano, in attuazione della prima ordinanza cautelare resa nel presente giudizio, confermato – dopo una nuova valutazione e con una più ampia motivazione – l’originario provvedimento di annullamento in autotutela.
Nessuna utilità potrebbe pertanto derivare all’esponente dall’accoglimento del ricorso principale.
A tale conclusione perviene peraltro lo stesso difensore della ricorrente, a pag. 3 della propria memoria del 23.1.2012 (“...il ricorso introduttivo del giudizio non potrà che essere dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse... “).
Occorre pertanto procedere all’esame nel merito delle censure svolte nei motivi aggiunti.
2.1 La società dante causa dell’esponente aveva presentato una originaria DIA al Comune di Milano in data 9.7.2007, per ristrutturazione di un complesso produttivo sito in via Ornato n. 140 (cfr. doc. 4 della ricorrente).
L’area sulla quale insiste l’immobile oggetto d’intervento è collocata in zona B3 con destinazione “I” (industriale ed artigianale), disciplinata dall’art. 32 delle Norme Tecniche di Attuazione (NTA) del PRG comunale, in forza del quale sono ammesse destinazioni d’uso artigianali ed industriali, mentre la destinazione residenziale è prevista soltanto quale “funzione compatibile”, purché “esclusivamente di custodia” (cfr. il doc. 5 del Comune, vale a dire il testo del citato art. 32, la cui applicazione alla presente fattispecie non è del resto contestata dalla ricorrente, che ha anzi prodotto, con il suo doc. 3, il certificato di destinazione urbanistica dell’immobile).
Con successiva DIA in variante essenziale del 2008 (cfr. doc. 5 della ricorrente), era dichiarato un cambio d’uso parziale da produttivo a residenza, finalizzato alla realizzazione, nella zona produttiva, di 118 unità immobiliari, di cui 35 ad uso industriale e artigianale (laboratorio) ed 83 ad uso residenziale (cfr. il citato doc. 5 della ricorrente, tabella di pag. 6 della DIA).
Nel provvedimento impugnato coi motivi aggiunti – che conferma con più ampia motivazione il provvedimento originario sospeso in via cautelare da questo Tribunale – l’Amministrazione ha annullato in autotutela il titolo formatosi sulla DIA in variante del 2008 in quanto, per effetto di quest’ultima, la destinazione prevalente dell’immobile sarebbe residenziale (83 unità immobiliari contro 35, con una superficie lorda di pavimento-SLP residenziale più che doppia di quella produttiva) e ciò contrasterebbe con due prevalenti profili di interesse pubblico:
- mancanza di bonifiche ambientali, necessarie per garantire la salubrità dell’insediamento abitativo, con esigenza di rispettare i parametri previsti dalla Tabella A del D.Lgs. 152/2006 (c.d. Codice dell’ambiente);
- insufficienza delle opere di urbanizzazione secondaria e delle infrastrutture adeguate alla nuova vocazione residenziale del quartiere.
2.2 Con riguardo ai profili di tutela ambientale e di rispetto della Tabella A del D.Lgs. 152/2006, l’esponente ha prodotto dapprima una perizia giurata (cfr. suo doc. 10), e successivamente, seppure in ritardo rispetto ai termini dell’art. 73 del D.Lgs. 104/2010, una nota di ARPA (Agenzia regionale per la protezione dell’ambiente) Lombardia del 6.9.2012 (cfr. doc. 19 della ricorrente), la quale evidenzia, per la zona di cui è causa, il rispetto dei limiti di cui alla citata Tabella A del D.Lgs. 152/2006.
Tale ultima produzione documentale dovrebbe indurre a ritenere illegittima – o quanto meno superata – la parte motivazionale del provvedimento impugnato riferita ai soli profili di carattere ambientale.
Tuttavia, il parziale apprezzamento favorevole di una censura contenuta nei motivi aggiunti – appunto, quella relativa alla presunta mancanza di una adeguata indagine ambientale – non induce il Collegio ad una pronuncia di annullamento dell’atto impugnato, tenuto conto che quest’ultimo è fondato su due tesi argomentative autonome fra loro: una relativa ai già riportati problemi ambientali e l’altra recante invece considerazioni di carattere urbanistico, considerazioni che il Collegio reputa fondate e che valgono a garantire la complessiva legittimità della determinazione gravata coi motivi aggiunti.
2.3 Sul cambio d’uso dell’immobile della ricorrente da produttivo a residenziale – quest’ultimo decisamente prevalente per effetto della DIA del 2008 poi annullata – l’esponente invoca in primo luogo l’applicazione a suo favore dell’art. 51 della legge regionale della Lombardia 12/2005 sul governo del territorio, recante la disciplina dei mutamenti delle destinazioni d’uso e delle variazioni essenziali dei beni immobili.
Ai sensi del comma 1° del citato art. 51, “Le destinazioni principali, complementari, accessorie o compatibili, (...), possono coesistere senza limitazioni percentuali ed è sempre ammesso il passaggio dall’una all’altra (...)”.
Tale norma regionale, da leggersi unitamente all’art. 32 delle NTA sopra riportato (che ammette nella zona industriale di cui è causa la funzione di residenza, seppure del custode), consentirebbe, sempre a detta dell’esponente, di potere realizzare unità immobiliari puramente e semplicemente residenziali (senza cioè il vincolo della funzione di “custodia”), senza alcun limite percentuale, accanto ad unità immobiliari con destinazione produttiva.
Un simile percorso argomentativo, benché suggestivo, non vale a convincere il Collegio.
Questo TAR ha chiarito (cfr. TAR Lombardia, Milano, sez. II, 27.7.2012, n. 2146), che la specifica disciplina regionale sul mutamento di destinazione d’uso deve essere letta ed interpretata alla luce dei principi fondamentali e delle disposizioni più generali risultanti dalla legislazione statale (DPR 380/2001) ed anche dalla stessa legge regionale 12/2005: si verte, infatti, nella materia del “governo del territorio”, oggetto di potestà legislativa regionale concorrente ai sensi dell’art. 117 comma 3° della Costituzione, con conseguente necessità di rispetto dei principi fondamentali della legislazione statale.
La legislazione regionale, all’art. 51, comma 1° citato, se da una parte ammette in via di principio il passaggio da una destinazione all’altra, fa espressamente salve le esclusioni previste dallo strumento urbanistico generale (“…salvo quelle eventualmente escluse dal PGT”).
L’art. 52, comma 2°, del resto, prevede per i mutamenti d’uso senza opere edilizie un obbligo di semplice comunicazione all’Amministrazione, purché i suddetti mutamenti siano “…conformi alle previsioni urbanistiche comunali ed alla normativa igienico-sanitaria”.
Quanto alla normativa statale, l’art. 32, comma 1°, del DPR 380/2001, qualifica come “variazione essenziale” – sanzionata ai sensi del precedente art. 31 del DPR 380/2001 con l’obbligo di demolizione e riduzione in pristino – il mutamento di destinazione d’uso (comunque realizzato, anche senza opere edilizie), che implichi una variazione degli standard previsti dal DM 2.4.1968, n. 1444.
Appare quindi evidente che il mutamento di destinazione d’uso, anche senza opere edilizie, non può costituire una operazione edilizia o urbanistica per così dire “neutra”, dovendo l’Amministrazione verificare se il cambio d’uso non abbia inciso anche sul carico urbanistico della zona.
In questo senso appare orientata anche la giurisprudenza amministrativa, per la quale il mutamento di destinazione d’uso è rilevante se avviene fra “categorie funzionalmente autonome dal punto di vista urbanistico”, dovendosi in tal caso verificare la variazione del carico urbanistico (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 13.7.2010, n. 4546, con la giurisprudenza ivi richiamata); parimenti è stato affermato che, indipendentemente dall’esecuzione fisica di opere, rileva il passaggio dell’immobile ad una categoria funzionalmente autonoma dal punto di vista urbanistico, con conseguente aumento del carico; in altri termini si configura una “trasformazione edilizia” quando la stessa sia produttiva di vantaggi economici connessi all’utilizzazione del bene immobile, anche senza l’esecuzione di opere edilizie (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 14.10.2011, n. 5539, con le pronunce in essa richiamate ed anche TAR Lombardia, Milano, sez. II, 11.2.2011, n. 468).
Nel caso di specie, la disciplina urbanistica del PRG di Milano (art. 32 delle NTA, già sopra ricordato), esclude che nella zona di cui è causa sia possibile la destinazione residenziale se non per le funzioni di custodia ed il concetto di “residenza del custode” non può essere spinto al punto di assimilare la stessa a qualsivoglia residenza, esistendo una diversità evidente – ancor prima logica che giuridica – fra i due concetti.
Appare poi evidente che il passaggio da una prevalente destinazione produttiva ad una prevalentemente residenziale implica il passaggio ad una autonoma categoria funzionale, con incremento del carico urbanistico dovuto alla presenza di persone stabilmente residenti nell’immobile.
Deve quindi riconoscersi in capo alle Amministrazioni locali il potere, in caso di mutamento d’uso senza opere edilizie in contrasto con le previsioni urbanistiche, di ordinare la rimessione in pristino, per evitare un illecito ed irreversibile cambio di destinazione urbanistica non accompagnato da adeguate misure per fare fronte all’aumentato carico urbanistico.
Non si ravvisa di conseguenza, nella presente fattispecie, alcuna violazione dell’art. 51 della LR 12/2005 da parte del Comune di Milano.
2.4 Parimenti appare rispettato l’art. 21 nonies della legge 241/1990, concernente i presupposti per il corretto esercizio del potere di autotutela da parte dell’Amministrazione.
Infatti, il rilevante intervento da effettuarsi con la DIA del 2008 (realizzazione di ben 83 unità abitative per una SLP più che doppia rispetto a quella residua produttiva), finirebbe per trasformare irreversibilmente la zona di cui è causa – avente comunque tuttora destinazione industriale e produttiva – realizzando di fatto un quartiere prettamente residenziale, in contrasto con le previsioni urbanistiche generali.
L’interesse pubblico al rispetto delle previsioni dello strumento di pianificazione generale, che finirebbe per essere sostanzialmente stravolto, giustifica il potere di autotutela del Comune, tenendo conto altresì che al privato non viene totalmente inibita l’attività edilizia; oggetto dell’annullamento è soltanto la DIA in variante del 2008 ma non quella originaria di ristrutturazione dell’edificio produttivo del 2007.
Neppure rileva la circostanza dell’avvenuto versamento, da parte dell’esponente, del contributo di costruzione per euro 816.198,39 (cfr. doc. 8 della ricorrente), visto che tale importo è stato in ogni caso restituito dal Comune, unitamente agli interessi legali (cfr. doc. 8 del resistente), per cui nessuna somma è stata indebitamente trattenuta dall’Amministrazione né quest’ultima ha accettato – neppure per fatti concludenti – l’avvenuta trasformazione dell’uso del bene.
La disponibilità manifestata dalla ricorrente alla monetizzazione dei c.d. standard non assume anch’essa rilievo, visto che la scelta della monetizzazione non costituisce una sorta di diritto potestativo del privato, bensì una facoltà per l’Amministrazione, che può quindi escluderla qualora appaia in ogni caso necessaria la concreta realizzazione di opere di urbanizzazione nella zona (cfr. art. 46, comma 1°, lett. b, della LR 12/2005 e in giurisprudenza, TAR Lombardia, Brescia, 13.7.2005, n. 749).
In conclusione, devono respingersi i motivi aggiunti.
3. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda)
definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti,
- dichiara improcedibile il ricorso principale;
- respinge il ricorso per motivi aggiunti.
Condanna la società ricorrente al pagamento a favore del Comune di Milano delle spese di causa, che liquida in euro 2.000,00 (duemila/00), oltre accessori di legge (IVA e CPA).
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 11 ottobre 2012 con l'intervento dei magistrati:
Angelo De Zotti, Presidente
Giovanni Zucchini, Primo Referendario, Estensore
Gaia Palmieri, Referendario


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