a cura del Dott. Francesco Barchielli



T.A.R. Lazio Latina, Sezione I, 22 ottobre 2012


Sui casi in cui si forma l’acquiescenza del privato al provvedimento lesivo

SENTENZA N. 789

Secondo l’insegnamento della migliore dottrina e della giurisprudenza, l’acquiescenza, come accettazione (nel caso in discorso, implicita) del provvedimento lesivo, va prestata con atti univoci, chiari e concordanti, che evidenzino in modo chiaro ed incontestabile la volontà dell’interessato di accettare il medesimo provvedimento (cfr., ex plurimis, C.d.S., Sez. V, 25 agosto 2011, n. 4805; id., 21 settembre 2010, n. 7031; id., 30 marzo 1998, n. 398). Tali atti debbono, perciò, essere totalmente incompatibili con la volontà dell’interessato di avvalersi dell’impugnazione (cfr. C.d.S., Sez. V, 20 febbraio 2012, n. 872; id., Sez. III, 14 dicembre 2011, n. 6574). La necessità di atti o comportamenti univoci, compiuti liberamente dal destinatario dell’atto, che dimostrino la chiara ed incondizionata (cioè non rimessa ad eventi futuri ed incerti) volontà di questi di accettarne gli effetti e l’operatività, porta ad escludere che possa affermarsi la sussistenza dell’acquiescenza per mera presunzione, non potendosi in questo caso trovare riscontro univoco della volontà dell’interessato di accettare tutte le conseguenze derivanti dall’atto amministrativo (C.d.S., Sez. V, n. 7031/2010, cit.). Si è poi chiarito che sussistono, in via di principio, gli estremi della rinuncia preventiva all’iniziativa giurisdizionale ove la condotta consapevole da parte dell’avente titolo all’impugnazione, libera e diretta in maniera inequivocabile ad accettare l’assetto di interessi definito dalla P.A. con il provvedimento lesivo, si verifichi dopo l’emissione del provvedimento stesso, ma prima della proposizione del gravame nei confronti del medesimo (C.d.S., Sez. IV, 27 giugno 2008, n. 3255).

FATTO

La società ricorrente, Europam S.r.l., espone di essere titolare nel Comune di Anagni di un impianto di distribuzione di carburanti, ubicato in largo Zegretti ed attivo da oltre quaranta anni.
L’esponente precisa che negli ultimi anni il Comune di Anagni ha dapprima autorizzato la modifica dell’impianto, effettuandone il collaudo con esito positivo, e poi ne ha rinnovato il titolo abilitativo (nel frattempo divenuto autorizzatorio), con durata fino al 2019.
Con nota del 13 luglio 2006 il Comune ordinava la chiusura dell’impianto entro trenta giorni, ma, a seguito di ricorso proposto dalla società allora titolare di esso (Black Oils), l’ordine veniva sospeso in sede cautelare. Successivamente, l’esponente subentrava nella titolarità dell’impianto in discorso, sull’assunto della piena conformità dello stesso alle disposizioni di legge e senza vedersi contestato alcunché da parte dell’Amministrazione comunale.
Nondimeno, con nota prot. n. 2518/UT datata 25 marzo 2008, il Comune di Anagni ha dichiarato l’incompatibilità dell’impianto in parola ai sensi e per gli effetti dell’art. 12 della l.r. n. 8/2001 ed ha comunicato al titolare dell’impianto la possibilità di presentare un programma di adeguamento dello stesso alla vigente normativa entro trenta giorni dalla declaratoria di incompatibilità. Ciò, in quanto – secondo il Comune – l’impianto: a) è situato in zona omogenea A del P.R.G., nel centro abitato di Anagni, ed inoltre in zona sottoposta a vincolo paesaggistico; b) è privo di sede propria ed intralcia sia la circolazione stradale che pedonale; c) non è conforme alla normativa di sicurezza antincendio, essendo privo di C.P.I., il cui rilascio risulta precluso dalla presenza di aree di sosta per autovetture troppo vicine alle colonnine erogatrici di carburante.
La società esponente lamenta di aver avanzato delle osservazioni ed un programma di adeguamento dell’impianto, ma di non aver avuto alcun riscontro dall’Amministrazione comunale. Ciò premesso, con il ricorso originario indicato in epigrafe ha impugnato l’ora vista declaratoria di incompatibilità, chiedendone l’annullamento, previa sospensione dell’esecuzione.
A supporto del gravame, la società ha dedotto le doglianze di:
- violazione dell’art. 3 del d.lgs. n. 346/1999 e dell’art. 1, comma 5, del d.lgs. n. 32/1998, difetto dei presupposti, in quanto la normativa di settore avrebbe previsto un termine decadenziale (scaduto il 23 gennaio 2000) per l’adozione della declaratoria di incompatibilità degli impianti di distribuzione dei carburanti, né le contestazioni mosse nel caso di specie dal Comune di Anagni riguarderebbero circostanze sopravvenute al suindicato termine decadenziale. Inoltre, il Comune avrebbe trascurato l’affidamento ingenerato per i molti decenni di vita dell’impianto;
- violazione degli artt. 10 e 12 della l.r. n. 8/2000 e dell’art. 2, comma 1-bis, del d.lgs. n. 32/1998, eccesso di potere per difetto dei presupposti legittimanti, travisamento, irragionevolezza, illogicità grave e manifesta, difetto di istruttoria e di motivazione, in quanto: 1) il riferimento all’ubicazione dell’impianto in zona A sarebbe affetto da perplessità, sussistendo centri abitati al di fuori dei centri storici (ai quali unicamente si riferisce tale zona) ed il richiamo al vincolo paesaggistico sarebbe del tutto generico e viziato da insufficiente istruttoria in ordine alle dimensioni del vincolo stesso; 2) la classificazione di una zona quale centro storico o area vincolata potrebbe precludere l’installazione di nuovi impianti, ma non la permanenza di quelli preesistenti e comunque la disciplina nazionale e quella regionale consentirebbero l’installazione di impianti in qualsiasi zona omogenea;
- violazione dell’art. 22, comma 9, del d.lgs. n. 285/1992 (Codice della strada), nonché del principio dell’affidamento, difetto di istruttoria e di motivazione, travisamento, illogicità grave e manifesta, poiché l’asserzione che l’impianto de quo, dopo essere stato attivo da vari decenni, avrebbe iniziato a cagionare pericoli per la circolazione stradale, sarebbe priva di motivazione e di dimostrazione. In ogni caso il Comune, prima di esprimersi per l’incompatibilità, avrebbe dovuto adottare (o invitare la società ad assumere) opportuni accorgimenti tecnici. Infine, la declaratoria di incompatibilità del distributore per assenza di sede propria e conseguente intralcio alla circolazione sarebbe irrazionale ed illogica, perché emessa solo dopo quattordici anni dall’entrata in vigore del Codice della strada e del relativo regolamento di attuazione;
- incompetenza, violazione dell’art. 10.2 della circolare n. 10 del 10 febbraio 1969, dell’art. 24 del d.lgs. n. 285/1992 e dell’art. 60 del relativo regolamento di attuazione, nonché della l.r. n. 8/2001 e del d.m. 31 luglio 1934, difetto di istruttoria e di motivazione, travisamento, difetto dei presupposti, giacché il Comune di Anagni non sarebbe competente a contestare la non conformità dell’impianto alla normativa antincendio, considerando anche la pendenza del procedimento di rinnovo del C.P.I. presso il Comando dei Vigili del Fuoco. Inoltre, le asserzioni del Comune sarebbero infondate nel merito, atteso che nessun parcheggio autorizzato è situato ad una distanza dalle colonnine erogatrici di carburante inferiore a quella di legge e non potendosi certo far riferimento alla situazione di fatto (con vetture in sosta non autorizzata). Infine, l’art. 10.2 della circolare n. 10/1969 (che prevede una distanza non inferiore a mt. 9) sarebbe stato implicitamente abrogato o comunque interpreterebbe in modo arbitrario il d.m. 31 luglio 1934.
Con motivi aggiunti notificati in data 22 settembre 2008 l’Europam S.r.l. ha chiesto l’annullamento, previa sospensione dell’esecuzione, del provvedimento del Commissario prefettizio del Comune di Anagni n. 66, prot. n. 7125 del 30 maggio 2008, recante ordine di chiusura immediata dell’impianto di distribuzione di carburanti in esame. Ha chiesto, inoltre, l’annullamento della nota del Comando provinciale dei Vigili del Fuoco di Frosinone, prot. n. 9173 del 25 agosto 2008, recante diniego di rilascio del certificato di prevenzione incendi, e del telegramma inviato dal Comune di Anagni l’11 settembre 2008, recante ordine di svuotamento immediato dell’impianto de quo.
A supporto del ricorso per motivi aggiunti la società ha dedotto, con un unico motivo, le doglianze di violazione dell’art. 10.2 della circolare n. 10 del 10 febbraio 1969, dell’art. 24 del Codice della strada (d.lgs. n. 285/1992), dell’art. 60 del relativo regolamento di attuazione, della l.r. n. 8/2001 e del d.m. 31 luglio 1934, nonché di difetto di istruttoria e di motivazione, travisamento e difetto dei presupposti.
In estrema sintesi, la ricorrente ha ribadito l’inapplicabilità alla fattispecie della disciplina in tema di distanza di sicurezza tra impianti di distribuzione di carburanti ed aree a parcheggio di cui alla citata circolare n. 10 del 10 febbraio 1969, sia perché si tratterebbe di una disciplina ormai implicitamente abrogata e comunque incompatibile con il d.m. 31 luglio 1934 (da cui non potrebbe esorbitare), sia in quanto la distanza in parola concerne unicamente le aree specificamente destinate a parcheggio e non l’ipotesi – rinvenibile nella fattispecie – di autovetture parcheggiate occasionalmente e di fatto in aree non destinate a parcheggio. Ha, poi, contestato la motivazione dell’ordine di chiusura basata sul mancato rilascio del C.P.I., perché ciò dipenderebbe proprio dal non avere il Comune di Anagni provveduto a rimuovere le autovetture parcheggiate in prossimità dell’impianto, in divieto di sosta. Infine, ha contestato il riferimento, quale causa ostativa al rilascio del C.P.I., all’altezza minima del tubo di sfiato.
Si è costituito in giudizio il Comune di Anagni, depositando una memoria difensiva con allegata la relativa documentazione, e concludendo per la reiezione del ricorso originario e dei motivi aggiunti, previa reiezione dell’istanza cautelare.
Si è costituito in giudizio, altresì, il Ministero dell’Interno, con atto di costituzione formale.
In esito alla Camera di consiglio svoltasi il 10 ottobre 2008, con ordinanza n. 578/2008 il Collegio ha disposto istruttoria nei confronti del Comandante Provinciale dei Vigili del Fuoco di Frosinone, a cui quest’ultimo ha ottemperato, depositando la relazione richiesta.
Nella Camera di consiglio del 5 dicembre 2008 il Collegio, ritenuto il gravame assistito da profili di fondatezza, per essere la presenza di autovetture a distanza inferiore al consentito una conseguenza della violazione delle disposizioni relative alla sosta e non già dell’esistenza di spazi legittimamente fruibili per la sosta stessa, con ordinanza n. 671/2008 ha accolto l’istanza cautelare formulata con il ricorso per motivi aggiunti.
In vista dell’udienza pubblica del 9 febbraio 2012 la società ha depositato memoria, insistendo per l’annullamento degli atti gravati.
Con ordinanza n. 158/2012 del 22 febbraio 2012 il Collegio ha disposto un’ulteriore istruttoria, a cui hanno ottemperato, per i profili di competenza, il Comune di Anagni ed il Comando Provinciale dei Vigili del Fuoco di Frosinone, con depositi, rispettivamente, del 29 marzo 2012 e dell’11 aprile 2012.
La ricorrente ha depositato un’ulteriore memoria, insistendo nelle conclusioni già rassegnate, anche alla luce dei risultati dell’istruttoria disposta.
All’udienza pubblica del 12 luglio 2012 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Con l’atto introduttivo del giudizio l’Europam S.r.l. impugna la nota del Comune di Anagni prot. n. 2518/UT del 25 marzo 2008, recante declaratoria di incompatibilità dell’impianto di distribuzione di carburanti sito in Anagni, largo Zegretti, gestito dalla suddetta società.
Con ricorso per motivi aggiunti impugna, poi, il provvedimento del Commissario prefettizio n. 66, prot. n. 7125 del 30 maggio 2008, recante ordine di chiusura immediata dell’impianto in esame, la nota del Comando provinciale dei Vigili del Fuoco di Frosinone, prot. n. 9173 del 25 agosto 2008, con cui è stato negato il rilascio del certificato di prevenzione incendi, ed il telegramma inviato dal Comune di Anagni in data 11 settembre 2008, con cui è stato ingiunto lo svuotamento immediato dello stesso impianto.
Iniziando dall’esame del ricorso originario, osserva il Collegio che nel caso di specie si rinvengono gli estremi dell’acquiescenza implicita della ricorrente al provvedimento (poi) impugnato e che, per conseguenza, il predetto gravame va dichiarato inammissibile.
Invero, secondo l’insegnamento della migliore dottrina e della giurisprudenza, l’acquiescenza, come accettazione (nel caso in discorso, implicita) del provvedimento lesivo, va prestata con atti univoci, chiari e concordanti, che evidenzino in modo chiaro ed incontestabile la volontà dell’interessato di accettare il medesimo provvedimento (cfr., ex plurimis, C.d.S., Sez. V, 25 agosto 2011, n. 4805; id., 21 settembre 2010, n. 7031; id., 30 marzo 1998, n. 398). Tali atti debbono, perciò, essere totalmente incompatibili con la volontà dell’interessato di avvalersi dell’impugnazione (cfr. C.d.S., Sez. V, 20 febbraio 2012, n. 872; id., Sez. III, 14 dicembre 2011, n. 6574). La necessità di atti o comportamenti univoci, compiuti liberamente dal destinatario dell’atto, che dimostrino la chiara ed incondizionata (cioè non rimessa ad eventi futuri ed incerti) volontà di questi di accettarne gli effetti e l’operatività, porta ad escludere che possa affermarsi la sussistenza dell’acquiescenza per mera presunzione, non potendosi in questo caso trovare riscontro univoco della volontà dell’interessato di accettare tutte le conseguenze derivanti dall’atto amministrativo (C.d.S., Sez. V, n. 7031/2010, cit.). Si è poi chiarito che sussistono, in via di principio, gli estremi della rinuncia preventiva all’iniziativa giurisdizionale ove la condotta consapevole da parte dell’avente titolo all’impugnazione, libera e diretta in maniera inequivocabile ad accettare l’assetto di interessi definito dalla P.A. con il provvedimento lesivo, si verifichi dopo l’emissione del provvedimento stesso, ma prima della proposizione del gravame nei confronti del medesimo (C.d.S., Sez. IV, 27 giugno 2008, n. 3255).
Orbene, nel caso di specie il Comune di Anagni ha emanato un provvedimento recante declaratoria di incompatibilità dell’impianto di distribuzione di carburanti gestito dalla ricorrente, ai sensi e per gli effetti dell’art. 12 della l.r. n. 8/2001 (contenente l’elenco delle fattispecie di incompatibilità dei predetti impianti). Tale declaratoria è finalizzata alla presentazione da parte della società interessata, ai sensi dell’art. 3, comma 2, del d.lgs. n. 32/1998 (disciplinante la razionalizzazione del sistema di distribuzione dei carburanti, in attuazione della delega conferita con l’art. 4, comma 4, lett. c), della l. n. 59/1997), di un programma di adeguamento dell’impianto de quo alla normativa vigente: l’art. 3, comma 2, cit. aggiunge – ed il provvedimento comunale riafferma – che nelle ipotesi di mancata presentazione del programma, ovvero di inadeguatezza o di inosservanza dello stesso, allo scadere dei termini previsti la P.A. avrebbe proceduto alla revoca della relativa autorizzazione. L’Europam S.r.l. ha pienamente ottemperato alle prescrizioni contenute nella declaratoria de qua, presentando il programma di adeguamento dell’impianto (cfr., tra i documenti depositati dal Comune di Anagni, la relazione tecnica descrittiva dell’intervento di adeguamento): ma, allora, la società ha accettato gli effetti e l’operatività del provvedimento lesivo (poi impugnato con l’atto introduttivo del giudizio), atteso che – come ora visto – il fine perseguito da detto provvedimento consiste nell’adeguamento dell’impianto di distribuzione dei carburanti alla normativa vigente e soltanto se ciò non si realizzi, nella sua rimozione. Donde il corollario dell’inammissibilità del ricorso originario per l’intervenuta acquiescenza tacita della ricorrente al provvedimento con esso poi impugnato.
Venendo ora all’esame dei motivi aggiunti depositati dalla ricorrente il 25 settembre 2008, osserva il Collegio che gli stessi sono fondati e da accogliere per le medesime ragioni già illustrate in sede cautelare con l’ordinanza n, 671/2008, da cui, anche in esito ad un più approfondito esame proprio della fase di merito, non si ravvisano elementi per discostarsi.
Invero, con la predetta ordinanza è stato sospeso l’ordine del Commissario Prefettizio di immediata chiusura dell’impianto, censurandosi l’illegittimità della motivazione dell’atto presupposto (la nota del Comando provinciale dei Vigili del Fuoco di Frosinone, recante il diniego di rilascio del C.P.I.), basata sulla presenza di auto in sosta a distanza inferiore a quella minima prescritta dalla disciplina di settore (9 mt.): ciò, per non avere la P.A. considerato che la presenza delle auto conseguiva alla violazione delle disposizioni sulla sosta di autoveicoli, che le Autorità comunali avrebbero dovuto sanzionare, e non già all’esistenza di spazi legittimamente fruibili per la sosta. Orbene, l’istruttoria disposta dal Collegio con ordinanza n. 158/2012 del 22 febbraio 2012 ha confermato la fondatezza di tale rilievo.
Va premesso, in argomento, che l’unica giustificazione a supporto del diniego di rilascio del C.P.I. e, per conseguenza, dell’ordine commissariale di chiusura immediata dell’impianto, deve rinvenirsi nella suindicata presenza di veicoli in sosta – ma, come si vedrà subito, non autorizzata – a distanza inferiore al consentito, giacché, come specificato dai Vigili del Fuoco nella risposta alla precedente ordinanza istruttoria n. 578/2008, la tubazione di sfiato risulta posizionata ad un altezza di mt. 2,40 dal piano di riferimento, in conformità alla normativa vigente, in specie all’art. 70 del d.m. 31 luglio 1934, oltre che all’art. 2 della circolare ministeriale n. 10/1969.
Con l’ordinanza istruttoria n. 158/2012 cit., dunque, è stato chiesto:
a) al Comando Provinciale dei Vigili del Fuoco di Frosinone, di precisare quali fossero gli spazi di sosta per autoveicoli presi a riferimento per le misurazioni della distanza minima di mt. 9 e ritenuti, per l’effetto, ostativi al rilascio del C.P.I., richiamati anche nella già menzionata relazione inviata in riscontro all’ordinanza istruttoria n. 578/2008;
b) al Comune di Anagni, di precisare la portata del divieto di sosta nella strada a fondo chiuso posta sul retro dell’impianto di distribuzione di carburanti e la disciplina dell’area di parcheggio adiacente allo stesso.
Dalle risposte fornite dalle Amministrazioni è emerso che gli spazi di sosta per autoveicoli presi a riferimento dal Comando Provinciale dei Vigili del Fuoco per il calcolo della distanza di 9 mt. sono unicamente quelli nella strada a fondo chiuso ubicata in posizione retrostante l’impianto e rialzata rispetto al piano di campagna dell’impianto stesso, a ridosso della delimitazione con quest’ultimo (a circa mt. 2,50) costituita da un’inferriata metallica. Il Comune ha precisato che trattasi, in realtà, di un’area di passaggio e senza uscita, che adduce ai locali privati dei residenti (per lo più destinati a rimesse di auto) e sulla quale, in passato, vigeva un divieto di sosta relativamente al fianco sinistro della strada stessa, il cui segnale stradale non è più presente.
Sul punto, debbono perciò interamente condividersi le osservazioni formulate dalla ricorrente nella memoria conclusiva, atteso che:
- il medesimo Comune di Anagni ha affermato che nell’area retrostante l’impianto di distribuzione di carburanti, cioè l’area considerata dai Vigili del Fuoco ai fini del diniego di rilascio del C.P.I. per la presenza in essa di veicoli in sosta a distanza inferiore a mt. 9 dall’impianto, non sussistono spazi adibiti al parcheggio;
- la sosta di veicoli in siffatta area deve, quindi, considerarsi non consentita, né ha alcun rilievo a tal proposito la circostanza della rimozione del divieto di sosta un tempo ivi presente, intendendosi per aree adibite al parcheggio, ai sensi dell’art. 3, comma 1, n. 34, del d.lgs. n. 285/1992 (Codice della Strada), quelle poste fuori della carreggiata stradale e destinate alla sosta, regolamentata o non, dei veicoli (cfr. Cass. civ., Sez. II, 2 settembre 2008, n. 22036), cosicché, in difetto di tale destinazione, l’assenza del segnale di divieto di sosta non vale certo a rendere legittima la sosta stessa;
- il fatto che nella risposta del Comune si affermi che i locali privati destinati per lo più a rimesse di auto, cui adduce l’area retrostante l’impianto di distribuzione dei carburanti, si troverebbero a meno di mt. 9,00 da quest’ultimo, è del tutto irrilevante, trattandosi di elemento estraneo alla motivazione del diniego di rilascio del C.P.I. (incentrato sulla “presenza di autovetture parcate”).
- per quanto riguarda, inoltre, la sussistenza di altri spazi di sosta, sono gli stessi Vigili del Fuoco ad averne escluso la rilevanza ai fini dell’impugnato diniego di C.P.I., trattandosi di spazi posti tutti ad una distanza dall’impianto superiore a mt. 9,00.
In ultima analisi, pertanto, appare oltremodo illegittimo, arbitrario e persino paradossale che la P.A. pretenda di far ricadere, tramite il diniego di rilascio del C.P.I., sul privato le conseguente negative di un comportamento inadempiente ascrivibile alle Pubbliche Autorità, lì dove queste risultano non in grado di garantire il rispetto delle disposizioni sulla sosta di autoveicoli. Donde la fondatezza dei motivi aggiunti e la conseguente illegittimità degli atti con essi impugnati.
In definitiva, mentre il gravame originario va dichiarato inammissibile per acquiescenza, quello per motivi aggiunti va accolto, con conseguente annullamento degli atti a mezzo di esso gravati.
Le spese seguono la soccombenza, ritenendosi prevalente al riguardo il profilo della fondatezza che caratterizza i motivi aggiunti sull’inammissibilità del gravame originario, e vengono liquidate come da dispositivo nei confronti delle Amministrazioni resistenti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio – Sezione staccata di Latina (Sezione I^), così definitivamente pronunciando sul ricorso originario e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, dichiara inammissibile il ricorso originario, mentre accoglie i motivi aggiunti e, conseguentemente, annulla gli atti con essi impugnati.
Condanna le Amministrazioni resistenti indivisamente al pagamento nei confronti della ricorrente di spese ed onorari di causa, che liquida in via forfettaria in complessivi € 2.000,00 (duemila/00).
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Latina, nella Camera di consiglio del giorno 12 luglio 2012, con l’intervento dei magistrati:
Francesco Corsaro, Presidente
Santino Scudeller, Consigliere
Pietro De Berardinis, Primo Referendario, Estensore


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