a cura del Dott. Francesco Barchielli



T.A.R. Puglia Lecce, Sezione III, 25 ottobre 2012


Sul ruolo dei programmi pluriennali di attuazione ai sensi della legislazione regionale della Puglia

SENTENZA N. 1743

1. L’art. 9, commi 1 e 3, l.r. 12.2.79, n. 6 (“Interventi consentiti nelle zone agricole e al di fuori del p.p.a.”), per il quale: Il p.p.a. può individuare nel territorio comunale zone agricole nelle quali è consentito il rilascio della concessione di cui all’art. 3 della legge statale 28 gennaio 1977, n. 10 (concessione onerosa, ndr) nel rispetto delle previsioni della strumentazione urbanistica vigente. […] La concessione è data al di fuori delle aree incluse nel p.p.a., in conformità delle previsioni degli strumenti urbanistici vigenti, per le opere e gli interventi previsti dall’art. 9 della legge 28 gennaio 1977, n. 10 (concessioni a titolo gratuito, ndr)”. Il quadro normativo appena delineato, peraltro, sufficientemente univoco nel circoscrivere nei sensi appena esposti, per i Comuni che si siano dotati di un p.p.a., le fattispecie di rilascio in zona agricola di concessioni onerose, risultava invece meno chiaro per le ipotesi in cui il programma pluriennale non fosse stato approvato, posto che l’art. 13 l. 28.1.77, n. 10, dopo aver previsto che “l’attuazione degli strumenti urbanistici generali avviene sulla base di programmi pluriennali di attuazione […]” (comma 1), continuava dettando, al comma 5, una disciplina di carattere transitorio, secondo cui “fino all’approvazione dei programmi di attuazione, al di fuori dei casi previsti nel precedente comma, la concessione è data dai comuni obbligati soltanto su aree dotate di opere di urbanizzazione o per le quali esista l’impegno dei concessionari a realizzarle”. Disciplina la quale, in giurisprudenza, veniva -pur con qualche oscillazione- interpretata nel senso che “ai sensi dell’art. 13 comma 5, l. 28 gennaio 1977, n. 10, nel periodo intercorrente tra la formazione del programma pluriennale di attuazione dei piani generali e la sua approvazione possono essere rilasciate concessioni di costruzione soltanto su aree già dotate di opere di urbanizzazione, o per le quali sussista l’impegno dell’interessato di realizzarle; peraltro, poiché la ricordata disposizione ha natura ed efficacia meramente transitoria, una volta approvato lo strumento pluriennale, concessioni di costruzione potranno essere rilasciate solo per aree incluse nel programma pluriennale di attuazione, ma non per quelle escluse, anche se esistano le opere di urbanizzazione o l’impegno del concessionario di realizzarle” (T.a.r. Sardegna, 30 maggio 1983, n. 185; T.a.r. Lazio, II, 27 giugno 1979, n. 527). Senza, quindi, alcun riferimento alla qualificazione dell’area come agricola o meno. Il contesto normativo di riferimento, peraltro, risultava poi modificato dalle previsioni della legge regionale pugliese 27.7.01, n. 20 (“Sospensione e revoca dei Programmi pluriennali di attuazione”), ai sensi del cui art. 19, comma 1, “l’obbligo di formazione del programma pluriennale di attuazione dello strumento urbanistico generale è comunque sospeso sino alla data di entrata in vigore della legge regionale di cui all’articolo 20 della legge 30 aprile 1999, n. 136” (il quale, a sua volta, prevedeva che le regioni, nel termine di un anno, provvedessero ad aggiornare la propria legislazione in materia di programmi pluriennali di attuazione “secondo principi che ne circoscrivano la funzione alla programmazione della formazione dei piani attuativi di nuovi insediamenti o di rilevanti ristrutturazioni urbanistiche […]”). l venir meno dell’obbligo -peraltro scarsamente osservato- per i Comuni di dotarsi dei p.p.a. incideva, decisivamente, sull’applicabilità delle prescrizioni fin qui delineate, le quali, a ben vedere, trovavano la propria giustificazione appunto nella volontà del legislatore di inserire anche l’edificazione nelle zone agricole nell’alveo della pianificazione dettata dai programmi pluriennali (pur non potendo non rilevarsi una certa “contraddizione in termini” fra natura e funzione dei p.p.a. e loro riferibilità alle zone agricole), salvo che, come più volte ripetuto, per alcune ipotesi eccezionali tassativamente previste. Ma ciò poteva valere, ovviamente, solo in presenza di un p.p.a., o, comunque -pur con i dubbi prima accennati-, se e fino a quando i Comuni fossero tenuti a dotarsi di questo strumento, e dunque in costanza di un obbligo siffatto: non più, invece, nella situazione attuale, risultando -come appena scritto- l’obbligo medesimo sospeso sine die dalle “norme generali di governo e uso del territorio” introdotte con la l.r. n. 20 del 2001 (e non è difficile immaginare che, considerata la modesta fortuna che i p.p.a. avevano avuto anche in passato, i tempi di un loro eventuale recupero non saranno dei più brevi).

2. Sostanzialmente accantonato, dunque, dal legislatore regionale pugliese, l’impianto posto a base dello strumento del programma pluriennale di attuazione, la giurisprudenza evidenziava come la sua -ormai pressocchè definitiva- mancanza determina “non solo, ovviamente, l’inapplicabilità delle regole dello stesso (né tanto meno di quelle passate), ma anche l’inapplicabilità di norme generali che comunque abbiano riferimento ad un p.p.a., che, non essendoci, non può determinare alcun nitido riferimento alle norme legislative regionali. Non si tratta, però, di una liberalizzazione e, quindi, della possibilità di poter edificare a piacimento nelle aree agricole: la mancanza del piano pluriennale di attuazione non fa altro che determinare l’esistenza delle regole del piano regolatore generale, per cui nelle aree agricole suddette sarà possibile l’edificazione se e nella misura in cui per tali aree essa è comunque prevista e con le modalità e i limiti pure indicati nello strumento urbanistico regionale. In altre parole, mentre non è possibile, come pretende il Comune […], applicare norme che fanno riferimento ad un atto pianificatorio inesistente in concreto (il p.p.a.), è invece necessario applicare quelle esistenti del piano regolatore e stabilire le possibilità e i limiti dell’edificazione nelle zone agricole” (cfr. Consiglio Stato, IV, 27 ottobre 2005, n. 6033; nel caso in esame, peraltro, almeno per quel che emerge dagli atti prodotti -cfr. la nota n. 1809 del 12.3.08 e quella n. 1265 del 27.2.09 -, sembra che l’unico ostacolo al rilascio del p.d.c. fosse appunto quello di cui si è finora scritto, sussistendo per il resto le condizioni prescritte).

FATTO E DIRITTO

A) Con il ricorso originario la sig.ra Pantaleo impugnava l’ordinanza di demolizione n. 125 del 29 aprile 2011, relativa a un fabbricato rurale dalla medesima realizzato sulla base del permesso di costruire n. 311 del 19 novembre 2007 e dell’autorizzazione paesaggistica n. 5153/b del 26 luglio 2005: il Comune, in particolare, così provvedeva sulla base di un precedente sequestro penale dell’immobile, emesso sul presupposto che: a) il p.d.c. sarebbe stato rilasciato a seguito di false attestazioni, relative alla qualifica di imprenditore agricolo professionale della Pantaleo; b) l’area era vincolata.
Seguiva l’ordinanza n. 654 del 2011, con la quale il T.a.r. accoglieva la formulata istanza cautelare evidenziando che: “[…] la p.a. comunale ha adottato il gravato ordine di demolizione a seguito del disposto sequestro preventivo adottato dal Corpo di Polizia Provinciale di Lecce sull’immobile oggetto del permesso di costruire n.311/2007 e dell’autorizzazione paesaggistica n. 5153/b, in assenza di alcuna autonoma valutazione anche in ordine alla permanenza, o meno, del citato titolo edilizio il quale ultimo, allo stato, non risulta revocato […]”.
Veniva quindi adottata dal Comune l’ordinanza n. 307 del 24 ottobre 2011, con cui si annullava il permesso di costruire n. 311 del 2007 e si confermava il provvedimento demolitorio n. 125 del 2011.
B) Erano dunque proposti motivi aggiunti, così articolati:
1) Violazione, falsa ed erronea interpretazione e applicazione dell’art. 9 l.r. n. 6 del 1979. Eccesso di potere. Erronea presupposizione in fatto e in diritto. Illogicità e irragionevolezza dell’azione amministrativa.
2) Violazione dei principi di buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa. Violazione dell’art. 21 nonies l. n. 241 del 1990. Difetto di motivazione. Violazione del giusto procedimento. 3) Violazione dell’art. 38 d.p.r. n. 380 del 2001. Falsa ed erronea applicazione dell’art. 31 d.p.r. citato. Eccesso di potere. Travisamento. Superficialità manifesta. Difetto di motivazione. Violazione del giusto procedimento.
C) Tanto premesso in fatto, e rilevato che l’interesse al gravame si concentra ormai, ovviamente, sull’ordinanza n. 307 del 24 ottobre 2011 (la quale ‘superava’ la precedente ordinanza n. 125 del 2011) e, quindi, sui motivi aggiunti (con conseguente improcedibilità del ricorso originario), il Collegio rileva che gli stessi sono fondati, nei sensi che subito si preciseranno.
D) Ricordato che detta ordinanza disponeva, da un lato, l’annullamento del permesso di costruire n. 311 del 2007, e, dall’altro, la conferma dell’ordine di demolizione, il Tribunale osserva, in particolare, che il modulo di autocertificazione della qualifica di ‘imprenditore agricolo professionale’ sottoscritto dalla sig.ra Pantaleo -che invece quella qualifica non possedeva- e allegato alla relativa pratica costituiva in concreto, a prescindere dal tema della buona fede della medesima Pantaleo e da ogni formale considerazione sugli effetti giuridici del mancato completamento della dichiarazione che esso conteneva, elemento ragionevolmente e oggettivamente idoneo a condizionare, in fatto, il rilascio del permesso di costruire (appunto avvenuto a titolo gratuito, ex art. 17, comma 3, lett. a), d.p.r. n. 380 del 2001: “Il contributo di costruzione non è dovuto: a) per gli interventi da realizzare nelle zone agricole, ivi comprese le residenze, in funzione della conduzione del fondo e delle esigenze dell’imprenditore agricolo a titolo principale […]”).
Nessun dubbio, quindi, sulla circostanza che il rilascio del permesso di costruire fosse inficiato da un evidente difetto di istruttoria (sicuramente non addebitabile all’amministrazione: la sottoscrizione del modulo di i.a.p. era all’evidenza idonea a trarla in errore).
Ciò premesso, e dunque accertata la necessità, per l’amministrazione, di riconsiderare la legittimità di detto permesso, il Collegio rappresenta che l’impugnata ordinanza n. 307 del 2011 evidenziava, appunto, che il p.d.c. era emesso in violazione dell’art. 9, comma 1, l.r. n. 6 del 1979 (come modificata dalla l.r. n. 66 del 1979), secondo cui, al di fuori delle zone specificamente individuate dai programmi pluriennali di attuazione (p.p.a.), non sarebbe possibile il rilascio in zona agricola delle concessioni onerose ma, solo, di quelle gratuite di cui al citato art. 17, comma 3, lett. a), d.p.r. n. 380 (le quali presuppongono non solo la qualifica di imprenditore agricolo, come, per tali zone, quelle onerose, ma quella, più specifica, di imprenditore agricolo a titolo principale).
Sul punto, tuttavia, deve ricordarsi che questa Sezione si pronunciava, con sentenza n. 2413 del 2010, in senso almeno in parte differente, in specie osservando quanto segue:
- “5.- L’Amministrazione Comunale rilevava, nell’impugnato diniego, che “l’intervento richiesto ricade in zona E - Destinata ad uso agricolo e di tutela ambientale […] e la relativa normativa (art. 60/6 Norme Tecniche di Attuazione) prescrive che “il rilascio della concessione gratuita è subordinato al possesso da parte del richiedente dei requisiti di cui al 3° comma dell’art. 9 della l.r. n. 6/79. La concessione onerosa è rilasciata, ai sensi dell’art. 9 -1° comma- della l.r. n. 6/79, così come modificato dalla l.r. n. 66 del 1979, nei limiti previsti dal p.p.a.”. Poiché questo Comune non si è fin qui mai dotato di p.p.a., rimane possibile solo il rilascio di concessioni (ora permessi di costruire) gratuite, con il riscontro dei necessari requisiti oggettivi e soggettivi, essendo perciò insufficiente la sola presenza e/o titolarità di un’azienda”.
In quanto la ricorrente [la quale, non essendo -come già scritto- imprenditrice agricola a titolo principale, non poteva domandare il rilascio del p.d.c. a titolo gratuito; cfr. art. 17, comma 3, lett. a), d.p.r. 6.6.01, n. 380] chiedeva il rilascio di un permesso a titolo oneroso, il Comune respingeva, dunque, l’istanza (“essendo noto che, come prima detto, non è possibile il rilascio a titolo oneroso per l’assenza del p.p.a.”; cfr. provv. impugnato).
6.- Ciò che deve dunque stabilirsi è se, in base alla normativa urbanistica comunale ed a quella posta dalla legislazione -statale e regionale- di settore, possa condividersi la tesi del Comune secondo cui, in assenza di un p.p.a. (com’è noto, strumento di graduazione nel tempo della trasformazione del territorio, in specie rivolto a scandire, organicamente, i tempi delle urbanizzazioni, anche in rapporto ai connessi impegni economici delle pp.aa.), sarebbe precluso il rilascio in zona agricola di titoli edilizi a carattere oneroso.
6.1 Preliminare ad ogni valutazione è un primo richiamo alla disciplina di riferimento, ed in specie:
- all’art. 60, commi 3 e 6, delle vigenti nn.tt.aa., ai sensi del quale: “Per gli interventi di edificazione di nuove costruzioni destinate a residenza, comunque riferite all’intera azienda agricola, valgono le prescrizioni del 3° e del 4° comma dell’art. 9 della l.r. 12.2.1979, n. 6 e ss.mm. […] Il rilascio della concessione gratuita è subordinato al possesso da parte del richiedente dei requisiti di cui al 3° comma dell’art. 9 della l.r. n. 6/79 (in sostanza ci si riferisce, per quel che qui interessa, alle concessioni a titolo gratuito rilasciabili agli imprenditori agricoli a titolo principale, ndr). La concessione onerosa è rilasciata, ai sensi dell’art. 9 -1° comma- della l.r. n. 6/79, così come modificato dalla l.r. n. 66 del 1979, nei limiti previsti dal p.p.a.”;
- l’art. 9, commi 1 e 3, l.r. 12.2.79, n. 6 (“Interventi consentiti nelle zone agricole e al di fuori del p.p.a.”), per il quale: “Il p.p.a. può individuare nel territorio comunale zone agricole nelle quali è consentito il rilascio della concessione di cui all’art. 3 della legge statale 28 gennaio 1977, n. 10 (concessione onerosa, ndr) nel rispetto delle previsioni della strumentazione urbanistica vigente.
[…] La concessione è data al di fuori delle aree incluse nel p.p.a., in conformità delle previsioni degli strumenti urbanistici vigenti, per le opere e gli interventi previsti dall’art. 9 della legge 28 gennaio 1977, n. 10 (concessioni a titolo gratuito, ndr)”.
6.2 Il quadro normativo appena delineato, peraltro, sufficientemente univoco nel circoscrivere nei sensi appena esposti, per i Comuni che si siano dotati di un p.p.a., le fattispecie di rilascio in zona agricola di concessioni onerose, risultava invece meno chiaro per le ipotesi in cui il programma pluriennale non fosse stato approvato, posto che l’art. 13 l. 28.1.77, n. 10, dopo aver previsto che “l’attuazione degli strumenti urbanistici generali avviene sulla base di programmi pluriennali di attuazione […]” (comma 1), continuava dettando, al comma 5, una disciplina di carattere transitorio, secondo cui “fino all’approvazione dei programmi di attuazione, al di fuori dei casi previsti nel precedente comma, la concessione è data dai comuni obbligati soltanto su aree dotate di opere di urbanizzazione o per le quali esista l’impegno dei concessionari a realizzarle”.
Disciplina la quale, in giurisprudenza, veniva -pur con qualche oscillazione- interpretata nel senso che “ai sensi dell’art. 13 comma 5, l. 28 gennaio 1977, n. 10, nel periodo intercorrente tra la formazione del programma pluriennale di attuazione dei piani generali e la sua approvazione possono essere rilasciate concessioni di costruzione soltanto su aree già dotate di opere di urbanizzazione, o per le quali sussista l’impegno dell’interessato di realizzarle; peraltro, poiché la ricordata disposizione ha natura ed efficacia meramente transitoria, una volta approvato lo strumento pluriennale, concessioni di costruzione potranno essere rilasciate solo per aree incluse nel programma pluriennale di attuazione, ma non per quelle escluse, anche se esistano le opere di urbanizzazione o l’impegno del concessionario di realizzarle” (T.a.r. Sardegna, 30 maggio 1983, n. 185; T.a.r. Lazio, II, 27 giugno 1979, n. 527).
Senza, quindi, alcun riferimento alla qualificazione dell’area come agricola o meno.
6.3 Il contesto normativo di riferimento, peraltro, risultava poi modificato dalle previsioni della legge regionale pugliese 27.7.01, n. 20 (“Sospensione e revoca dei Programmi pluriennali di attuazione”), ai sensi del cui art. 19, comma 1, “l’obbligo di formazione del programma pluriennale di attuazione dello strumento urbanistico generale è comunque sospeso sino alla data di entrata in vigore della legge regionale di cui all’articolo 20 della legge 30 aprile 1999, n. 136” (il quale, a sua volta, prevedeva che le regioni, nel termine di un anno, provvedessero ad aggiornare la propria legislazione in materia di programmi pluriennali di attuazione “secondo principi che ne circoscrivano la funzione alla programmazione della formazione dei piani attuativi di nuovi insediamenti o di rilevanti ristrutturazioni urbanistiche […]”).
Il venir meno dell’obbligo -peraltro scarsamente osservato- per i Comuni di dotarsi dei p.p.a. incideva, decisivamente, sull’applicabilità delle prescrizioni fin qui delineate, le quali, a ben vedere, trovavano la propria giustificazione appunto nella volontà del legislatore di inserire anche l’edificazione nelle zone agricole nell’alveo della pianificazione dettata dai programmi pluriennali (pur non potendo non rilevarsi una certa “contraddizione in termini” fra natura e funzione dei p.p.a. e loro riferibilità alle zone agricole), salvo che, come più volte ripetuto, per alcune ipotesi eccezionali tassativamente previste.
Ma ciò poteva valere, ovviamente, solo in presenza di un p.p.a., o, comunque -pur con i dubbi prima accennati-, se e fino a quando i Comuni fossero tenuti a dotarsi di questo strumento, e dunque in costanza di un obbligo siffatto: non più, invece, nella situazione attuale, risultando -come appena scritto- l’obbligo medesimo sospeso sine die dalle “norme generali di governo e uso del territorio” introdotte con la l.r. n. 20 del 2001 (e non è difficile immaginare che, considerata la modesta fortuna che i p.p.a. avevano avuto anche in passato, i tempi di un loro eventuale recupero non saranno dei più brevi).
Sostanzialmente accantonato, dunque, dal legislatore regionale pugliese, l’impianto posto a base dello strumento del programma pluriennale di attuazione, la giurisprudenza evidenziava come la sua -ormai pressocchè definitiva- mancanza determina “non solo, ovviamente, l’inapplicabilità delle regole dello stesso (né tanto meno di quelle passate), ma anche l’inapplicabilità di norme generali che comunque abbiano riferimento ad un p.p.a., che, non essendoci, non può determinare alcun nitido riferimento alle norme legislative regionali.
Non si tratta, però, di una liberalizzazione e, quindi, della possibilità di poter edificare a piacimento nelle aree agricole: la mancanza del piano pluriennale di attuazione non fa altro che determinare l’esistenza delle regole del piano regolatore generale, per cui nelle aree agricole suddette sarà possibile l’edificazione se e nella misura in cui per tali aree essa è comunque prevista e con le modalità e i limiti pure indicati nello strumento urbanistico regionale.
In altre parole, mentre non è possibile, come pretende il Comune […], applicare norme che fanno riferimento ad un atto pianificatorio inesistente in concreto (il p.p.a.), è invece necessario applicare quelle esistenti del piano regolatore e stabilire le possibilità e i limiti dell’edificazione nelle zone agricole” (cfr. Consiglio Stato, IV, 27 ottobre 2005, n. 6033; nel caso in esame, peraltro, almeno per quel che emerge dagli atti prodotti -cfr. la nota n. 1809 del 12.3.08 e quella n. 1265 del 27.2.09 -, sembra che l’unico ostacolo al rilascio del p.d.c. fosse appunto quello di cui si è finora scritto, sussistendo per il resto le condizioni prescritte).
6.4 Così ricostruito l’attuale sistema normativo in materia, dunque, il diniego comunale impugnato e la sottostante disciplina dell’art. 60 delle nn.tt.aa. -nella parte in cui, consentendo le concessioni onerose in zona agricola solo “nei limiti previsti dal p.p.a.”, in concreto ne precludeva tout court il rilascio- risultano in definitiva illegittimi e debbono essere annullati” (T.a.r. Lecce, III, 28 ottobre 2010, n. 2413).
E) L’indirizzo interpretativo inaugurato con la pronuncia appena richiamata, dunque, modifica il quadro di riferimento, in un senso che, con riguardo agli effetti sul caso concreto, competerà all’amministrazione specificamente valutare, in conformità alle indicazioni formulate con la pronuncia medesima.
F) Ciò, anche, posto che l’art. 9, comma 1, l.r. n. 6 del 1979 citato esclude dalle zone individuabili dai p.p.a. quelle “sulle quali insistono vincoli posti da leggi nazionali e regionali”: il Collegio ritiene difatti che, in conformità ai generali principi in materia, il divieto di edificare in zone ‘protette’ non possa essere inteso come generalmente ‘assoluto’ ma vada, invece, rapportato alla natura del vincolo, nel senso che, per il caso in cui esso sia ‘relativo’, sarebbe irragionevole e privo di coerenza rispetto al sistema precludere la possibilità di superarlo ove l’autorità preposta alla sua tutela ritenga lo specifico intervento non in contrasto con i valori oggetto di tutela.
Anche in questa prospettiva, quindi, l’Amministrazione dovrà riesaminare la pratica edilizia della ricorrente.
G) Sulla base di tutto quanto fin qui esposto il ricorso originario va dichiarato improcedibile e i motivi aggiunti accolti, nei sensi indicati in motivazione.
H) Sussistono giusti motivi per compensare fra le parti le spese di questo giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Sezione Terza di Lecce, definitivamente pronunciando, dichiara improcedibile il ricorso originario e accoglie i motivi aggiunti.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Lecce, nella camera di consiglio del 30 maggio 2012, con l’intervento dei magistrati:
Rosaria Trizzino, Presidente
Ettore Manca, Consigliere, Estensore
Gabriella Caprini, Referendario


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