a cura del Dott. Francesco Barchielli



T.A.R. Sardegna, Sezione II, 22 novembre 2012


Vanno trasmessi gli atti alla Corte dei Conti laddove l’Amministrazione abbia mantenuto in essere l’illecita occupazione dei fondi altrui anche dopo la proposizione del ricorso e persino dopo l’entrata in vigore dell’art. 42 bis del D.P.R. 327 del 2001

SENTENZA N. 1011

Deve disporsi la trasmissione della presente sentenza alla Procura Regionale della Corte dei Conti per le valutazioni di competenza, in quanto la condotta tenuta dall’Amministrazione - che ha mantenuto in essere l’illecita occupazione dei fondi altrui anche dopo la proposizione del ricorso in esame e persino dopo l’entrata in vigore dell’art. 42 bis del d.p.r. n. 327/2001 - è fonte di inutili ed ingiustificati esborsi per la finanza pubblica, chiamata a corrispondere al proprietario dei fondi occupati, a titolo di risarcimento del danno da mancato godimento degli stessi, una somma tanto maggiore quanto più a lungo nel tempo si è protratta l’illecita occupazione; per evitare questo effetto l’Amministrazione resistente avrebbe dovuto, invece, scegliere in tempi rapidi tra la spontanea restituzione del fondo occupato al legittimo proprietario (che avrebbe consentito di evitare ulteriori danni da illecita occupazione) e, in alternativa, l’avvio del procedimento di cui all’art. 42 bis del d.p.r. n. 327/2001, ai fini di una motivata acquisizione dello stesso fondo alla mano pubblica.


FATTO

Il Prefetto di Sassari autorizzava, con decreto n. 3350/I del 11/8/1995, la Società Tor di Valle Costruzioni, quale mandataria dell’A.N.A.S., ad occupare in via d’urgenza, per la durata di cinque anni, gli immobili situati nel Comune di Olbia, zona portuale, per la realizzazione dei lavori di allacciamento del Porto di Olbia alla viabilità esterna.
In precedenza, infatti, l’Amministratore Straordinario dell’A.N.A.S., con decreto n. 715 del 23/5/95, aveva approvato tali lavori fissando il termine per il compimento delle espropriazioni.
Successivamente, in data 5 febbraio 1997, veniva approvato un progetto di variante e fissazione di nuovi termini per i lavori e per il completamento della procedura espropriativa.
Seguiva l’immissione in possesso con redazione degli stati di consistenza.
Decorso il termine quinquennale di occupazione legittima senza che venisse emesso il decreto di esproprio, la Società ricorrente, proprietaria delle aree interessate alla procedura espropriativa, proponeva ricorso giurisdizionale chiedendo l’accertamento del diritto al risarcimento del danno conseguente alla perdita della proprietà delle aree, di fatto acquisite dall’A.N.A.S. con la realizzazione dell’opera pubblica.
Parte ricorrente chiedeva al giudice amministrativo:
a) di accertare e dichiarare l’intervenuta irreversibile trasformazione, attraverso l’occupazione illegittima, dei beni di sua proprietà, con risarcimento del danno per la conseguente perdita del diritto dominicale;
b) dichiarare l’obbligo dell’A.N.A.S. al risarcimento del danno per l’illegittima occupazione delle aree, nella misura che verrà accertata in corso di causa, oltre interessi e rivalutazione dal momento dell’ablazione al saldo.
Si costituiva in giudizio l'Amministrazione resistente, contestando, con memoria, l'ammissibilità e la fondatezza del gravame.
Con sentenza n. 1852 del 31 agosto 2005 dichiarava il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, ma a seguito di riassunzione del giudizio nanti il giudice ordinario, la Corte di Cassazione, con sentenza n. 22880 del 4 novembre 2011, ha nuovamente rimesso le parti davanti al giudice amministrativo, presso il quale il giudizio è stato nuovamente incardinato.
Alla pubblica udienza del 24 ottobre 2012 i procuratori delle parti hanno chiesto la decisione del ricorso, insistendo nelle rispettive conclusioni.

DIRITTO

Il ricorso merita accoglimento, nei termini di seguito esposti.
I. Cominciando dalla domanda restitutoria, non vi è dubbio che l’occupazione e la trasformazione dei terreni in oggetto siano da considerare, allo stato attuale, sine titulo, in quanto la relativa procedura ablatoria non si è conclusa con la tempestiva adozione del decreto di esproprio; pertanto, l’occupazione e la trasformazione dei fondi comunque operata dall’amministrazione si sostanzia in un’attività illecita, insuscettibile di produrre effetti acquisitivi della proprietà e viceversa fonte dell’obbligo per la pubblica amministrazione di restituire il bene e risarcire il proprietario interessato per il danno sofferto.
Sul punto si fa riferimento alla condivisibile evoluzione giurisprudenziale - partita da numerose pronunce della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo prima e dalle sentenze della Corte Costituzionale n. 348 e n. 349 del 2007 poi - secondo cui non assume concreto rilievo, in punto di mezzi tutela assicurati al proprietario danneggiato, la tradizionale distinzione tra occupazione espropriativa ed occupazione usurpativa, posto che in entrambi i casi il comportamento dell’Amministrazione assume i caratteri dell’illecito civile, con tutto ciò che ne consegue (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 2 novembre 2011, n. 5844).
Tale concetto è stato recentemente sviluppato dalla Corte di Cassazione (Sez. I, 23 agosto 2012, n. 14609), secondo cui “l’occupazione “sine titulo” del fondo….non può comportare, soprattutto in assenza di una scelta abdicativa del proprietario…la perdita della proprietà del fondo da parte del soggetto che subisce l’occupazione, con la conseguenza che l’assenza dell’indefettibile presupposto del riconoscimento, da parte degli organi competenti, della pubblica utilità dell’opera comporta che il privato, durante l’illegittima occupazione, possa fruire dei rimedi reipersecutori a tutela della non perduta proprietà”.
Nella medesima pronuncia la Suprema Corte ha poi espressamente escluso che la domanda restitutoria possa trovare ostacolo negli artt. 2933, comma 2, e 2058, comma 2, del codice civile, in quanto: - l’art. 2933, comma 2, oltre che riferibile alle sole violazioni di “obblighi di non fare” (cioè alle cd. “manipolazioni del bene”) e non anche alle illecite occupazioni, é norma comunque eccezionale e come tale da interpretare in modo rigorosamente restrittivo, con esclusivo riferimento a beni realmente insostituibili e di eccezionale importanza per l’economia nazionale, con relativa prova a carico dell’Amministrazione resistente; - l’art. 2058, comma 2, quale disposizione che si ascrive alla disciplina del risarcimento del danno, non risulta applicabile alla tutela restitutoria dei diritti reali, che trova la propria speciale (ed autonoma) regolamentazione negli artt. 948 - 951 del codice civile.
Pertanto l’unico potenziale ostacolo al pieno esplicarsi della tutela restitutoria è costituito dall’esercizio, da parte dell’Amministrazione interessata, dello speciale “potere sanante” previsto dall’art. 42 bis del d.p.r. 8 giugno 2011, n. 2001 (introdotto dal decreto legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito in legge 15 luglio 2011, n. 11), applicabile anche “a fatti anteriori” alla sua entrata in vigore in virtù dell’espressa previsione contenuta al comma 8 (cfr., al riguardo, Consiglio di Stato n. 5844/2011); tuttavia, con specifico riferimento al caso ora all’attenzione del Collegio, l’Anas - pur essendosi opposta in giudizio all’accoglimento della domanda principale di restituzione dei terreni occupati - non ha ritenuto di esercitare il potere previsto dalla nuova norma dianzi richiamata.
Pertanto l’occupazione dei terreni per cui è causa da parte dell’Anas non trova alcun fondamento giuridico e ciò comporta l’accoglimento della domanda di restituzione, previa rimessione in ripristino dello stato dei luoghi, a cura e spese della stessa Amministrazione resistente.
Resta, comunque, impregiudicato il potere di quest’ultima, per tutta la durata del presente giudizio e fino al passaggio in giudicato della conclusiva sentenza, di adottare il provvedimento di cui all’art. 42 bis del d.p.r. n. 327/2001, finalizzato all’adozione di un provvedimento motivato di acquisizione dei terreni in oggetto alla mano pubblica; in questa ipotesi l’Amministrazione dovrà riconoscere ai ricorrenti, oltre al danno da mancato possesso del bene, anche il danno da perdita definitiva della proprietà.
II. Quanto alla domanda di risarcimento del danno, la stessa va esaminata limitatamente al danno da mancato godimento del bene durante il periodo di occupazione, posto che il danno da perdita della proprietà è evitato “in forma specifica” dall’accoglimento della domanda restitutoria, nei termini sopra descritti.
A tal fine l’amministrazione, se dagli atti del procedimento non risulta la prova di una diversa entità del danno, dovrà procedere prendendo, quale base di calcolo, il valore venale attribuibile ai terreni in oggetto dal momento dell’occupazione e sulla base di questo determinare anno per anno il valore dell’occupazione fino ad oggi, nella misura del 5% annuo (comma 2 art. 42 bis).
Tale somma che dovrà essere poi essere maggiorata degli interessi legali dal momento della liquidazione fino al saldo.
Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.
Deve, infine, disporsi la trasmissione della presente sentenza alla Procura Regionale della Corte dei Conti per le valutazioni di competenza, in quanto la condotta tenuta dall’Amministrazione - che ha mantenuto in essere l’illecita occupazione dei fondi altrui anche dopo la proposizione del ricorso in esame e persino dopo l’entrata in vigore dell’art. 42 bis del d.p.r. n. 327/2001 - è fonte di inutili ed ingiustificati esborsi per la finanza pubblica, chiamata a corrispondere al proprietario dei fondi occupati, a titolo di risarcimento del danno da mancato godimento degli stessi, una somma tanto maggiore quanto più a lungo nel tempo si è protratta l’illecita occupazione; per evitare questo effetto l’Amministrazione resistente avrebbe dovuto, invece, scegliere in tempi rapidi tra la spontanea restituzione del fondo occupato al legittimo proprietario (che avrebbe consentito di evitare ulteriori danni da illecita occupazione) e, in alternativa, l’avvio del procedimento di cui all’art. 42 bis del d.p.r. n. 327/2001, ai fini di una motivata acquisizione dello stesso fondo alla mano pubblica.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi precisati in motivazione e, per l’effetto, condanna l’Anas a restituire alla ricorrente i terreni in epigrafe indicati, previa rimessione in pristino dello stato dei luoghi a propria cura e spese, nonché a corrispondere alla stessa ricorrente la somma a titolo di risarcimento del danno per mancato godimento dei propri terreni durante il periodo di occupazione determinata secondo i criteri indicati in motivazione, oltre agli interessi legali dalla data di liquidazione al saldo.
Condanna l’Anas al pagamento delle spese di giudizio in favore della ricorrente, che liquida in complessive euro 3.500,00 (tremilacinquecento/00).
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 24 ottobre 2012 con l'intervento dei magistrati:
Francesco Scano, Presidente
Alessandro Maggio, Consigliere
Tito Aru, Consigliere, Estensore


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