a cura del Dott. Francesco Barchielli



T.A.R. Lazio Roma, Sezione II Bis, 29 novembre 2012


La funzione della destinazione agricola non è solo quella di valorizzare l''attività agricola vera e propria ma anche quella di garantire ai cittadini l''equilibrio delle condizioni di vivibilità

SENTENZA N. 9903

La funzione della destinazione agricola non è solo quella di valorizzare l'attività agricola vera e propria ma anche quella di garantire ai cittadini l'equilibrio delle condizioni di vivibilità, assicurando loro quella quota di valori naturalistici necessaria a compensare gli effetti dell'espansione dell'aggregato urbano (Cons. Stato, sez. IV, 13 ottobre 2010, n. 7478).

FATTO E DIRITTO

1. Parte ricorrente agisce in nome e per conto dei proprietari di un’area di superficie complessiva pari a circa 335.000 mq., sita in Roma, località Monachina, e distinta in catasto al Foglio 345, particella n. 27, 28, 29, 30, 31, 77, 80, 81 e 221.
In particolare, nel ricorso si contestano le previsioni del nuovo P.R.G. di Roma, adottato e approvato con i provvedimenti indicati in epigrafe, che hanno riconosciuto una misura di edificabilità da considerarsi deteriore in termini qualitativi e quantitativi, prevedendone il trasferimento all’interno della Centralità Metropolitana “Massimina”.
In particolare, parte ricorrente fa presente - in sintesi - quanto segue:
a) l’area in questione era destinata in base al previgente PRG in parte a Zona G, sottozona G3 (Case con Giardino – ex G4), con indice di edificabilità pari a 0,20 mc/mq, e in parte a Zona H - Agricola;
b) nel 1999 il Comune di Roma, pronunciandosi su un progetto unitario di attuazione della porzione rientrante in zona G3 mediante lottizzazione convenzionata, ha rinviato al futuro inserimento dell’area in un successivo P.P.A., non risultando la stessa inclusa nel P.P.A. approvato con delibera di GM n. 3134 del 1985;
c) con decisione di G.C. n. 67 del 18.6.2002 i diritti edificatori dei comprensori “Via Aurelia Km 13”, “Tenuta di S. Maria” e “La Monachina” venivano trasferiti nella Centralità metropolitana (in corso di programmazione) denominata “Massimina”;
d) con del. di G.C. del 3.12.2002, la Giunta comunale riportava nella collocazione originaria i due comprensori “ATO 050 La Monachina” e “ATO R32 Via Aurelia Km 13”;
e) con emendamento di G.C. del 7 febbraio 2003, la decisione n. 67/2002 veniva modificata stralciando l’ATO 050 “La Monachina”, per la quale veniva proposto un cambio di destinazione da Ambito di Trasformazione Ordinaria ad “area agricola a valenza ambientale”;
f) con la delibera n. 33/2003 di adozione del Nuovo PRG, veniva confermata l’eliminazione dell’ATO R50 “La Monachina” e la relativa area acquistava destinazione agricola, mentre la destinazione ad ATO veniva confermata per il limitrofo comprensorio “Via Aurelia”;
g) in data 29 ottobre 2003, i proprietari presentavano le proprie osservazioni al Piano adottato chiedendo il ripristino dei diritti edificatori già riconosciuti al comprensorio “La Monachina” nella misura e localizzazione originaria;
h) con la deliberazione di C.C. n. 64/2006 di controdeduzioni, il Comune di Roma accoglieva solo in parte le osservazioni dei proprietari dell’area, in quanto:
- riconosceva l’esigenza di garantire parità di trattamento e di ripristinare la situazione anteriore di cui alla del. G.C. n. 67 del 2002, ferma restando l’eccezione relativa all’ATO 050;
- con riferimento all’area “La Monachina” stabiliva che “…l’osservazione è accolta in via generale relativamente al riconoscimento del diritto edificatorio afferente al G4 “La Monachina” – diritto che tuttavia potrà essere esercitato esclusivamente all’interno del Progetto Urbano della Centralità – e la presente controdeduzione costituisce specifico indirizzo del CC per il recepimento delle opportune modifiche coerenti con i termini del suddetto ripristino, recepimento che dovrà tuttavia aver luogo nel corso delle procedure di approvazione dell’Accordo di programma e comunque entro la Delibera di ratifica dello stesso”;
i) il Nuovo Piano Regolatore approvato ha infine recepito le suddette indicazioni relative all’area in questione.
Contro tali previsioni del Nuovo PRG e gli atti presupposti e connessi indicati in epigrafe parte ricorrente propone quattro motivi in diritto così rubricati:
1) violazione e falsa applicazione degli artt. 7 e ss. della L. 17.08.1942, n. 1150 e succ. mod. e integr.; eccesso di potere per difetto di istruttoria e disparità di trattamento; violazione dell’art. 3 della L. n. 241/1990; violazione dei principi in materia di partecipazione al procedimento amministrativo;
2) in subordine: violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 42 della Costituzione e dell’art. 37 del D.P.R. n. 327/2001; violazione e falsa applicazione dell’art. 19 delle N.T.A. del N.P.R.G.; eccesso di potere per illogicità e contraddittorietà manifeste, difetto di istruttoria e falsi presupposti;
3) in subordine: violazione e falsa applicazione degli artt. 7 e ss. della L. 17.08.1942, n. 1150 e succ. mod. e integr.; violazione dell’art. 41 Cost. e degli artt. 39 e ss. TCE II-76 del Trattato Costituzione Europea del 29.10.2004; violazione dell’art. 1 della L. n. 241/1990 e del principio di buon andamento dell’azione amministrativa; violazione e falsa applicazione dell’art. 19 della N.T.A. del N.P.R.G.;
4) violazione e falsa applicazione degli artt. 9 e 10 della L. n. 1150/1942 e dell’art. 66 – bis della L.R. n. 38/1999; violazione e falsa applicazione degli artt. 23, 117 e 119 della Costituzione; violazione e falsa applicazione dell' art. 3 della L. n. 212/2000; violazione e falsa applicazione dell’art. 16 T.U. Edilizia; eccesso di potere nei profili di illogicità, contraddittorietà, difetto di istruttoria e di motivazione, sviamento; violazione e falsa applicazione degli artt. 7 e ss. della L. n. 1150/1942; violazione e falsa applicazione degli artt. 41 e 42 Cost., degli artt. 39 e ss. TCE, II – 76 e II – 77 del Trattato del 29.10.2004 e dell’art. 1 del Protocollo Addizionale della CEDU del 20.3.1952; disparità di trattamento.
2. Si è costituito in giudizio il Comune di Roma (ora Roma Capitale), resistendo al ricorso e formulando eccezioni e deduzioni in rito e in merito.
La Regione Lazio ha depositato in giudizio la copia di un diverso ricorso recante in calce il mandato difensivo; essa pertanto non può essere considerata ritualmente costituita nel presente giudizio.
3. Il ricorso è stato chiamato per la discussione all’udienza pubblica del 10 maggio 2012, e quindi trattenuto in decisione.
4. Con il primo motivo parte ricorrente sostiene quanto segue:
A) la destinazione agricola dell’area, disposta con il Nuovo PRG, contrasta con l’affidamento risultante dalla destinazione edificatoria prevista nel vecchio PRG, come pure nella del. di G.C. 3.12.2002, nonché - implicitamente - nel “Piano delle certezze” (che non ha riguardato l’area in questione): affidamento meritevole di tutela anche in considerazione dell’avvenuta presentazione di un progetto di attuazione;
B) la scelta operata dal piano vigente contrasta con la circostante presenza di edificazione spontanea e con il fatto che le attuali caratteristiche non consentono lo svolgimento di attività agricola remunerativa, mentre alcun aree limitrofe - e in particolare il Comprensorio ATO 32 - hanno visto confermata o accresciuta, in modo contraddittorio, la loro potenzialità edificatoria, con illegittima disparità di trattamento;
C) l’unilaterale trasferimento dei diritti edificatori, in sede di controdeduzioni, all’interno della Centralità Metropolitana “La Massimina” costituisce violazione dei principi in materia di partecipazione, dato che sul punto gli interessati non hanno avuto modo di presentare osservazioni; e ciò in violazione delle prescrizioni procedimentali della delibera di G.C. n. 64/2006, secondo cui il recepimento delle modifiche coerenti con il ripristino del diritto edificatorio all’interno della Centralità avrebbe dovuto “aver luogo nel corso delle procedure di approvazione dell’Accordo di programma e comunque entro la delibera di ratifica dello stesso”;
D) tali garanzie non hanno avuto luogo neppure nel procedimento di attuazione della Centralità metropolitana “La Massimina” (centralità a pianificazione definita ex art. 65, comma 3 delle N.T.A., che riguardano “gli ambiti per i quali sono già stati approvati o sono in corso di approvazione strumenti urbanistici esecutivi o programmi d’intervento”): procedimento concretatosi nella deliberazione di C.C. n. 53 del 28.3.2003 recante gli indirizzi al Sindaco ai fini della sottoscrizione dell’accordo di programma: in pratica i ricorrenti si sono visti assegnare, senza possibilità di contraddire, le aree scartate dai precedenti operatori del settore, ossia terreni periferici, di scadente valore geologico e interessati da ritrovamenti preistorici.
4.1 In ordine al punto A) va osservato che la regola generale, che non richiede la puntuale motivazione delle nuove destinazioni urbanistiche conferite dallo strumento urbanistico, subisce delle eccezioni in alcune situazioni specifiche, in cui il principio della tutela dell'affidamento impone che lo strumento urbanistico dia conto del modo in cui sia stata effettuata la ponderazione degli interessi pubblici e siano state operate le scelte di pianificazione; in particolare, detto affidamento si verifica nei casi di: a) superamento degli standard minimi di cui al D.M. 2 aprile 1968, con l'avvertenza che la motivazione ulteriore va riferita esclusivamente alle previsioni urbanistiche complessive di sovradimensionamento, indipendentemente dal riferimento alla destinazione di zona di determinate aree; b) lesione dell'affidamento qualificato del privato derivante da convenzioni di lottizzazione, accordi di diritto privato intercorsi tra il Comune e i proprietari delle aree, o dalle aspettative nascenti da giudicati di annullamento di dinieghi di permesso di costruire o di silenzio rifiuto su una domanda di concessione; c) modificazione in “zona agricola” della destinazione di un'area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo (Tar Lazio, sez. II bis, 2 marzo 2011, n.1950; TAR Toscana, sez. I, 27 aprile 2011, n. 730).
Ora, nel caso di specie non si verifica nessuno dei menzionati casi, in quanto:
- viene in rilievo una contestazione circa la destinazione di un’area determinata ma di non limitata estensione;
- non sussistono le ipotesi di cui alla precedente lettera b), in particolare perché il progetto attuativo non è mai stato approvato.
4.2 Circa il punto B) si rileva:
- che la presenza di edificazione spontanea circostante non è un fatto tale da determinare un affidamento, dovendosi aver riguardo solamente a una vera e propria interclusione derivante da edificazione legittima (TAR Lazio n. 1950/2011 e TAR Toscana n. 730/2011 cit.);
- che la funzione della destinazione agricola non è solo quella di valorizzare l'attività agricola vera e propria ma anche quella di garantire ai cittadini l'equilibrio delle condizioni di vivibilità, assicurando loro quella quota di valori naturalistici necessaria a compensare gli effetti dell'espansione dell'aggregato urbano (Cons. Stato, sez. IV, 13 ottobre 2010, n. 7478);
- che l’argomento della disparità di trattamento non è conferente in linea di principio, in quanto ogni fondo - essendo differenziato dagli altri - costituisce oggetto di autonoma considerazione da parte dell'Amministrazione (TAR Lazio, sez. II bis, 18 aprile 2011, n. 3347), fatta eccezione per i rari casi di fondi limitrofi che si trovino in situazioni assolutamente identiche sotto ogni profilo;
- che comunque al riguardo l’Amministrazione ricorda che l’area in questione, rispetto all’area limitrofa su cui ricade l’ATO R32 – Via Aurelia Km 13, presenta un particolare interesse paesaggistico e naturalistico ed è caratterizzata d’altra parte da una distanza superiore ai 500 mt dalle infrastrutture per la mobilità su ferro: circostanze, queste che denotano l’avvenuta ponderazione di profili differenziali non censurabili in questa sede se non per evidente errore di fatto e/o illogicità, che il Collegio non rinviene dall’esame degli atti.
4.3 Per quanto concerne i punti C) e D), inerenti ai profili partecipativi relativi al trasferimento dei diritti edificatori all’interno della Centralità “La Massimina”, con le conseguenti questioni attinenti alla possibilità di incidere sulla qualità e ubicazione delle aree, va osservato:
- che sono inammissibili in questa sede le censure relative alle modalità di svolgimento del procedimento di rilocalizzazione delle volumetrie all’interno della Centralità Urbana Massimina, e a monte i cui atti non sono stati impugnati in questa sede e sono processualmente estranei al thema decidendum;
- per quanto riguarda il procedimento di adozione del Nuovo Piano Regolatore, il contraddittorio è stato assicurato: i ricorrenti hanno presentato le proprie osservazioni nelle forme di legge.
5. Il secondo e il terzo motivo di ricorso sono incentrati sull’applicazione dell’istituto della compensazione urbanistica, attraverso il quale il Nuovo PRG (art. 19 N.T.A.), operando nel contesto dell’impostazione “perequativa” dallo stesso adottata, ha soppresso la pregressa edificabilità di alcuni comprensori trasferendo la capacità edificatoria in altri ambiti edificabili.
In primo luogo, parte ricorrente lamenta che questa impostazione si concreti in una sostanziale ablazione, in carenza della necessaria copertura normativa richiesta dall’art. 42 della Costituzione, oltre che del necessario indennizzo, posto che essa comporterebbe una riduzione della SUL da compensare come criterio di assegnazione delle aree edificabili messe a disposizione del Comune.
In concreto, parte ricorrente lamenta:
- che l’area in questione, non essendo stata interessata dal Piano delle certezze, non avrebbe dovuto essere oggetto di trasferimento compensativo;
- che detta riduzione ammonta da mc. 63.228 a mc. 45.008 in violazione dello stesso criterio di equivalenza di cui all’art. 19, comma 3 delle N.T.A..
Nel terzo motivo, la ricorrente contesta anche:
- il fatto che la quota di destinazione abitativa nel nuovo comprensorio sia pari solo al 20%, mentre il precedente PRG riconosceva ben 57.480 mc. a tale titolo;
- che le tipologie edilizie siano diverse: non più case con giardino, ma edifici di quattro piani ubicati su piastra commerciale, da edificare in subordine alla realizzazione delle infrastrutture ferroviarie.
Roma Capitale riconosce che in questo caso non è stato applicato direttamente l’art. 19 delle N.T.A. (che prevede che le compensazioni urbanistiche si applichino alle aree considerate nel Piano delle Certezze, nonché ai due casi specifici di Casal Giudeo e Tor Marancia), in quanto il trasferimento di diritti edificatori, nel caso di specie, è volto a prendere in considerazione le residue previsioni edificatorie private del PRG del 1962, inserendole nel nuovo contesto di trasformazione urbana in maniera coerente col sistema ambientale e col sistema delle infrastrutture per la mobilità.
Ne consegue che non sono ammissibili le censure dirette avverso l’art. 19 delle N.T.A. in sé considerato (censure sviluppate in memoria anche con riferimento al fatto che nella specie l’istituto non ha natura facoltativa); mentre d’altra parte è noto che il sistema perequativo/compensativo su cui si basa il Nuovo PRG romano è stato ritenuto compatibile col principio di legalità dalla giurisprudenza del Supremo Consesso.
Per quanto attiene allo specifico profilo della diminuzione di volumetria, con i connessi profili anche indennitari e di equivalenza di valore, anche sotto il profilo qualitativo e di composizione e regime giuridico di cui al terzo motivo, è decisivo il fatto che l’Amministrazione ricordi, in primo luogo, che nella specie non vi ha ablazione tecnicamente intesa, in quanto l’area agricola è lasciata nella disponibilità degli odierni ricorrenti anche ai fini di ulteriori possibilità di sfruttamento (p.es. individuazione di ambiti di riserva per housing sociale ai fini del piano casa), e non acquisita dall’Amministrazione.
D’altra parte, le censure contengono un profilo subordinato del tutto diverso, volto a fare estendere al caso di specie i criteri di compensazione urbanistica secondo una modalità maggiormente tesa a garantirne la pienezza e l’effettività in termini di equivalenza qualitativa e quantitativa dell’edificabilità “di partenza” e di quella “di arrivo”.
A questo proposito, parte ricorrente richiama la sentenza n. 119/2012 del Consiglio di Stato, nella quale si afferma l’irragionevolezza di una differenziazione - ai fini del riconoscimento della compensazione - tra i suoli penalizzati dalla “Variante delle certezze” e i suoli penalizzati dal Nuovo P.R.G., trattandosi di due fasi di un processo pianificatorio unitario, e venendo in rilievo non una volumetria edificabile ulteriore rispetto a quella riconosciuta ai suoli in via ordinaria, ma una riduzione o azzeramento delle pregresse capacità edificatorie dei suoli: fenomeno cui va riconnesso l’istituto della compensazione urbanistica, che deve trovare applicazione a tutte le aree soggette a tale deminutio di edificabilità, indipendentemente dal momento e dall’atto con cui questa sia stata realizzata.
Ma al riguardo va anzitutto osservato che nella specie gli interessati già beneficiano di una previsione di piano assimilabile a una forma di compensazione urbanistica, pur contestandone la misura e le caratteristiche qualitative: segno, questo, che l’Amministrazione non ha pretermesso - nell’esercizio del proprio potere discrezionale - la considerazione della posizione soggettiva degli interessati.
Deve poi rilevarsi che, in linea generale, l’applicazione di questo istituto non può diventare una sorta di automatismo, che si risolverebbe in una consistente compressione della potestà pianificatoria che la legge riconosce in capo all’ente locale, con l’introduzione di un regime assimilabile (sotto il profilo economico-funzionale) a una sorta di generale divieto di reformatio in pejus in ambito urbanistico: è evidente che se ad ogni attribuzione - anche puramente e tipicamente conformativa - di una volumetria minore o di una destinazione di tipo agricolo dovesse corrispondere un obbligo di compensazione piena secondo un criterio di equivalenza qualitativa e quantitativa con la capacità edificatoria precedentemente riconosciuta, si finirebbe col negare in radice uno dei presupposti fondamentali del potere dell’Amministrazione pubblica di conformare la proprietà nell’esercizio della funzione di governo del territorio: esito, questo, evidentemente non conforme alla Costituzione e alla legge.
È poi noto che la sistemazione delle situazioni pendenti derivanti dalla vicenda del Piano delle Certezze costituisce la legittima appendice di una scelta pianificatoria compiuta a monte, diretta ad affrontare lo specifico problema della realizzazione della messa in sicurezza del “sistema ambientale” con la realizzazione della “cintura verde” per la Città: scelta avallata dalla giurisprudenza come forma pianificatoria a carattere eccezionale, esercitata una tantum; mentre il PRG imposta un sistema perequativo complessivo nuovo.
Va infine rilevato che le due ulteriori eccezioni contenute nella Tabella A cui rinvia l’art. 19 delle N.T.A. (Casal Giudeo e Tor Marancia) rispondono - come ha spiegato la difesa dell’Amministrazione - all’esigenza di risolvere situazioni controverse, con profili attinenti a vicende di transazione e permuta, in ordine alle quali non è possibile - alla stregua dei principi generali - prospettare per ciò solo profili di disparità di trattamento, trattandosi di vicende specifiche e individuate.
6. Con il quarto mezzo di impugnazione, parte ricorrente censura l’illegittimità del contributo straordinario previsto dall’art. 20 delle N.T.A. del P.R.G., contestandone svariati profili procedimentali, quantitativi e sostanziali.
La censura è inammissibile per difetto di interesse, avuto riguardo anche alla rilevata infondatezza dei precedenti motivi.
In particolare, la difesa di Roma Capitale ha rilevato al riguardo che nella specie non sussistono i presupposti per l’applicazione del contributo straordinario, in quanto:
- l’art. 65, comma 7 della N.T.A. assoggetta al contributo straordinario l’indice di quantificazione della SUL privata per la parte eccedente la misura di 0,1156 mq/mq;
- nella specie nei confronti dei ricorrenti è stato applicato un indice di 0,16 mc/mq, che è evidentemente inferiore alla soglia stabilita per l’applicazione del contributo straordinario: affermazione, questa, non specificamente contestata da parte ricorrente, su cui incombe l’onere di dimostrare la sussistenza dell’interesse a ricorrere.
7. Alla stregua delle suesposte considerazioni il ricorso deve essere in parte dichiarato inammissibile, e per il resto deve essere respinto.
8. Sussistono giusti motivi per compensare le spese di giudizio

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, in parte lo dichiara inammissibile e per il resto lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio dei giorni 10 maggio 2012 e 19 settembre 2012 con l'intervento dei magistrati:
Eduardo Pugliese, Presidente
Antonio Vinciguerra, Consigliere
Francesco Arzillo, Consigliere, Estensore


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