a cura del Dott. Francesco Barchielli



T.A.R. Puglia Bari, Sezione I, 6 dicembre 2012


La mancata impugnazione dell’atto impositivo del vincolo, come della dichiarazione di pubblica utilità, preclude la possibilità di farne valere l’illegittimità derivata in sede di impugnativa del provvedimento finale o dei successivi atti della sequenza procedimentale

SENTENZA N. 2064

1. La mancata impugnazione dell’atto impositivo del vincolo, come della dichiarazione di pubblica utilità, preclude la possibilità di farne valere l’illegittimità derivata in sede di impugnativa del provvedimento finale o dei successivi atti della sequenza procedimentale, trattandosi di atti direttamente lesivi (ex multis T.A.R. Piemonte 21 maggio 2010, n. 2438; Consiglio di Stato sez. IV 15 maggio 2008, n. 2246). La mancata rituale impugnazione del suddetto provvedimento di vincolo rende pertanto inammissibile il gravame per difetto di interesse, poiché la ricorrente si duole, sotto il profilo sostanziale, della illegittimità degli atti impugnati proprio in relazione alla irragionevolezza e al difetto di proporzionalità della scelta localizzativa - che a suo dire avrebbero potuto condurre l’autorità espropriante ad una diversa scelta del tracciato viario - scelta tuttavia già espressa stante la perdurante efficacia dell’inoppugnata deliberazione C.C. n. 112/2002, resa intangibile dalla mancata tempestiva impugnazione.

2. È innegabile che, nell’ambito del procedimento ablatorio, l’ordinamento riconosce e valorizza le garanzie partecipative dei proprietari espropriandi sia in riferimento alla fase iniziale di apposizione del vincolo, sia a quella di dichiarazione della pubblica utilità (sia essa esplicita od implicita) in considerazione dell’ampia discrezionalità di cui dispone l’Amministrazione nella localizzazione, oltre che della lesività dell’effetto finale, consistente nella definitiva privazione del diritto di proprietà (ex multis Consiglio di Stato sez VI 11 febbraio 2003, n. 736; id. IV 30 luglio 2002, n. 4077; id. IV 26 settembre 2001 n. 5070; id. IV 15 maggio 2008 n. 2249; id. IV 29 luglio 2008 n. 3760; T.A.R. Puglia - Bari sez III 24 giugno 2010, n. 2665).

3. La scelta del tracciato di un’opera viaria stradale costituisce manifestazione di un giudizio di merito dell'Amministrazione, anche perché implicante la valutazione di profili attinenti alla maggiore o minore onerosità delle diverse soluzioni tecnicamente prospettabili; di conseguenza detta scelta, involgendo il merito dell'agire amministrativo, è insindacabile da parte del giudice amministrativo, se non sotto i profili della manifesta illogicità e irrazionalità (ex multis T.A.R. Piemonte sez. II 4 dicembre 2009, n. 3235; T.A.R. Lombardia Milano sez. II 9 dicembre 2008, n. 5734) non configurabili nella fattispecie.

FATTO E DIRITTO

1. Espone l’odierna ricorrente di essere proprietaria di suolo ubicato in agro di S. Spirito nel Comune di Bari, in zona tipizzata “di Espansione C2” dal PRG di Bari, contraddistinto catastalmente al fg. 6 p.lle 629 e 630.
Con deliberazione n. 122 del 10 maggio 2005, la Provincia di Bari ha stabilito di riapprovare ai fini espropriativi il progetto dei lavori di costruzione di nuove rampe per la realizzazione dello svincolo della strada provinciale 91 “Bitonto S. Spirito” dichiarando la pubblica utilità dei lavori e ricomprendendo, tra i suoli interessati, le particelle di proprietà dell’odierna istante.
Con successivo decreto n. 61 del 28 novembre 2006 la Provincia, ai sensi e per gli effetti degli artt. 22 bis e 24 del D.p.r. 8 giugno 2001 n. 327, ha disposto l’occupazione d’urgenza dei suddetti suoli di proprietà della ricorrente.
La sig.ra Martino impugna la deliberazione G.P. n. 122 del 10 maggio 2005 dichiarativa della pubblica utilità delle opere in questione, deducendo le seguenti censure, così riassumibili:
I. Violazione dell’art. 16 c. 4 D.p.r. n. 327/2001, dell’art. 7 legge 241/90, violazione dei principi di garanzia del contraddittorio e del giusto procedimento, eccesso di potere per erronea presupposizione, carente istruttoria: l’approvazione del progetto definitivo non sarebbe stata preceduta dal contraddittorio con la ricorrente quale proprietaria catastale dei suoli ricompresi nel progetto, in violazione della disciplina di cui al testo unico in materia di espropriazione per opere di pubblica utilità, oltre che delle stesse generiche garanzie procedimentali codificate dalla legge 241/90; tali violazioni avrebbero impedito la possibilità di illustrare all’Amministrazione gli elementi ostativi alla realizzazione del progetto; l’asserita irreperibilità della ricorrente non avrebbe certo potuto esimere l’autorità espropriante dall’effettuazione delle indispensabili ricerche del destinatario presso la effettiva residenza o domicilio (anche se diversi da quelli già noti, in seguito a trasferimento della residenza stessa) e, in caso di esito negativo, di attivare le forme legali di comunicazione previste per i destinatari irreperibili (affissione alla casa comunale e simili);
II. Violazione dell’art. 97 Cost. e dei principi di buon andamento, eccesso di potere per erronea presupposizione, carente istruttoria, manifesta illogicità ed irragionevolezza, violazione del principio del minimo sacrificio: quanto al merito della scelta localizzativa effettuata dalla Provincia resistente, essa sarebbe incomprensibilmente pregiudizievole degli interessi dei proprietari dei suoli ricompresi nel piano di lottizzazione n. 68/1982, tra cui l’odierna istante, perché destinata a sovrapporsi ai parcheggi pubblici contemplati nella lottizzazione, sussistendo la possibilità, con minor sacrificio per i proprietari, di traslare altrove l’opera in questione in modo da garantire parimenti le finalità di pubblico interesse alla base della dichiarazione di pubblica utilità.
Con motivi aggiunti, la ricorrente estende poi l’impugnativa al decreto di occupazione d’urgenza n. 61 del 28 novembre 2006, deducendo oltre che censure in via derivata, le seguenti doglianze in via autonoma, così sintetizzabili:
III. Violazione e falsa applicazione dell’art. 22-bis D.p.r. n. 327/2001 e s.m., violazione dell’art. 3 L.241/90, eccesso di potere per difetto di istruttoria ed erronea presupposizione: sarebbe del tutto carente l’indicazione, da parte dell’autorità espropriante, delle ragioni che giustificano l’urgenza di dare immediato inizio ai lavori, sia in relazione alla natura dell’opera sia alle specifiche finalità sottese all’intervento; presupposto tipico che legittimerebbe il ricorso allo strumento dell’occupazione d’urgenza sarebbe solamente la sussistenza di un’urgenza qualificata, tale da non consentire il rispetto del procedimento ordinario; sul punto, l’art. 15 c. 2 della L.R. Puglia n. 3 del 22 febbraio 2005 non farebbe venir meno gli oneri motivazionali di cui al D.p.r. 327/2001, giacché non sarebbe rivolto all’occupazione d’urgenza di qualsivoglia lavoro stradale, bensì solamente a progetti riconducibili alla nozione di “servizi a rete”.
Chiede inoltre la condanna dell’Amministrazione al risarcimento dei danni patiti a causa dell’illegittimo esercizio del potere espropriativo.
Si è costituita la Provincia di Bari, chiedendo il rigetto dell’intero gravame, sulla scorta delle seguenti considerazioni così riassumibili:
- ai sensi dell’art. 16 comma 4 del D.p.r. 327/2001, se la comunicazione personale nei confronti del proprietario catastale non ha luogo per irreperibilità o assenza del proprietario risultante dai registri catastali, il progetto “può essere ugualmente approvato”;
- in applicazione della suddetta norma, non sarebbe stato possibile sulla base della visura catastale, risalire ai completi dati anagrafici della ricorrente, ragion per cui era pienamente consentito utilizzare le forme di pubblicità semplificate di cui all’art. 17 comma 2 del D.p.r. 327/2001;
- l’intervento progettato dall’Amministrazione sarebbe stato oggetto di apposita variante al PRG con deliberazione C.C. n. 112 del 15 luglio 2002 del Comune di Bari e risponderebbe comunque all’esigenza di garantire l’accesso alle zone PEEP di Palese, attualmente intercluse a causa delle linee ferroviarie e dei relativi passaggi a livello;
- diversamente dalla prospettazione della difesa della ricorrente, presupposto per ricorrere all’occupazione d’urgenza di cui all’art. 22-bis D.p.r. 327/2001 non sarebbe la necessaria dimostrazione di una particolare ragione di urgenza, essendo invero lasciata all’autorità espropriante la discrezionalità di procedere con tale modalità, in presenza di una dichiarazione di pubblica utilità, come nella fattispecie, valida ed efficace; la legge regionale 3/2005, d’altronde, confermerebbe ed anzi amplierebbe le ipotesi di occupazione anticipata in forma semplificata, rientrando le strade nelle opere di urbanizzazione primaria di cui all’art. 15 c. 2 lett. b).
Con ordinanza n. 229/2209, è stata respinta da questa Sezione l’istanza di misure cautelari, sia sotto il profilo dell’insussistenza del “periculum in mora” che sotto quello del “fumus boni iuris”.
Con memoria depositata il 21 settembre 2012, la ricorrente insiste per l’accoglimento sia dell’azione di annullamento che di condanna al risarcimento danni, evidenziando l’insussistenza agli atti di qualsiasi attività istruttoria compiuta dalla Provincia di Bari finalizzata a reperire la residenza, il domicilio o la dimora; quanto alla domanda risarcitoria, l’impossibilità di realizzare superfici e volumetrie previste nell’approvato piano di lottizzazione.
Le parti hanno svolto difese in vista della pubblica udienza del 24 ottobre 2012, nella quale la causa è passata in decisione.
2. Il ricorso introduttivo è inammissibile ai sensi dell’art. 35 c. 1 lett. b) cod. proc. amm.
2.1. Con il ricorso in epigrafe, come integrato da motivi aggiunti, l’istante lamenta l’illegittimità del procedimento espropriativo di cui alla dichiarazione di pubblica utilità approvata con deliberazione della Giunta della Provincia di Bari n. 122/2005, sia sotto il profilo procedimentale, quanto alla negazione del “giusto procedimento” e all’insufficiente motivazione dell’occupazione d’urgenza, sia in riferimento all’asserita irragionevolezza della localizzazione dell’opera pubblica, in contrasto con piano di lottizzazione da lungo tempo approvato.
Come ammesso dalla stessa ricorrente, la scelta del contestato tracciato viario risulta già contenuta nella deliberazione del Comune di Bari C.C. n. 112 del 15 luglio 2002 di adozione della variante al PRG ai sensi e per gli effetti dell’art. 16 c. 3 L.R. 11 maggio 2001, n. 13, rimasta del tutto inoppugnata, contenente sia il piano particellare di esproprio (allegato n. 13) sia l’elenco delle ditte da espropriare (allegato n. 14).
E’ pertanto con tale deliberazione, avente valore di vincolo preordinato all’esproprio, che il Comune di Bari ha già provveduto ad individuare con precisione la localizzazione degli interventi, con portata direttamente ed immediatamente lesiva degli interessi dei proprietari, tra cui la ricorrente, dei beni da espropriare.
Costituisce principio pacifico, in seno al procedimento espropriativo, che la mancata impugnazione dell’atto impositivo del vincolo, come della dichiarazione di pubblica utilità, preclude la possibilità di farne valere l’illegittimità derivata in sede di impugnativa del provvedimento finale o dei successivi atti della sequenza procedimentale, trattandosi di atti direttamente lesivi (ex multis T.A.R. Piemonte 21 maggio 2010, n. 2438; Consiglio di Stato sez. IV 15 maggio 2008, n. 2246).
La mancata rituale impugnazione del suddetto provvedimento di vincolo rende pertanto inammissibile il gravame per difetto di interesse, poiché la ricorrente si duole, sotto il profilo sostanziale, della illegittimità degli atti impugnati proprio in relazione alla irragionevolezza e al difetto di proporzionalità della scelta localizzativa - che a suo dire avrebbero potuto condurre l’autorità espropriante ad una diversa scelta del tracciato viario - scelta tuttavia già espressa stante la perdurante efficacia dell’inoppugnata deliberazione C.C. n. 112/2002, resa intangibile dalla mancata tempestiva impugnazione.
Invero, è innegabile che, nell’ambito del procedimento ablatorio, l’ordinamento riconosce e valorizza le garanzie partecipative dei proprietari espropriandi sia in riferimento alla fase iniziale di apposizione del vincolo, sia a quella di dichiarazione della pubblica utilità (sia essa esplicita od implicita) in considerazione dell’ampia discrezionalità di cui dispone l’Amministrazione nella localizzazione, oltre che della lesività dell’effetto finale, consistente nella definitiva privazione del diritto di proprietà (ex multis Consiglio di Stato sez VI 11 febbraio 2003, n. 736; id. IV 30 luglio 2002, n. 4077; id. IV 26 settembre 2001 n. 5070; id. IV 15 maggio 2008 n. 2249; id. IV 29 luglio 2008 n. 3760; T.A.R. Puglia - Bari sez III 24 giugno 2010, n. 2665).
L’art. 11 del vigente t.u. in materia di espropriazioni per pubblica utilità, approvato con d.p.r. 8 giugno 2001 n. 327, coerentemente del resto con il fondamentale arresto dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato 19 giugno 1986 n. 6, richiede sia garantita mediante la formale comunicazione dell'avviso di avvio del procedimento, la possibilità di interloquire con l'amministrazione procedente sulla localizzazione dell’opera e, quindi, sull'apposizione del vincolo, prima della dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza e, quindi, dell'approvazione del progetto definitivo (ex multis Consiglio Stato, sez. IV, 29 luglio 2008, n. 3760).
2.2. Proprio in considerazione delle suesposte finalità del contraddittorio procedimentale, la ricorrente risulta del tutto sfornita di un interesse attuale a coltivare le doglianze inerenti la negazione del proprio apporto partecipativo, non potendo allo stato più conseguirne alcuna utilità, in virtù dell’attuazione, mediante la impugnata deliberazione della Giunta della Provincia di Bari n. 122/2005, di una scelta progettuale da tempo compiutamente definita, in danno della stessa ricorrente.
L’intervenuta intangibilità per la ricorrente della suddetta scelta determina quindi ex ante la radicale inutilità dell’invocato contraddittorio procedimentale (Consiglio di Stato sez. IV 10 giugno 2006, n. 3608) in quanto teso a contestare una scelta resa intangibile dalla mancata tempestiva impugnazione del presupposto vincolo preordinato all’esproprio.
2.3. Peraltro, osserva il Collegio per mera completezza che la scelta del tracciato di un’opera viaria stradale costituisce manifestazione di un giudizio di merito dell'Amministrazione, anche perché implicante la valutazione di profili attinenti alla maggiore o minore onerosità delle diverse soluzioni tecnicamente prospettabili; di conseguenza detta scelta, involgendo il merito dell'agire amministrativo, è insindacabile da parte del giudice amministrativo, se non sotto i profili della manifesta illogicità e irrazionalità (ex multis T.A.R. Piemonte sez. II 4 dicembre 2009, n. 3235; T.A.R. Lombardia Milano sez. II 9 dicembre 2008, n. 5734) non configurabili nella fattispecie.
Infatti, dalla documentazione depositata in giudizio (vedi nota Dirigente Servizio Viabilità Centro prot. 1306 del 15 marzo 2001) emerge, comunque, l’utilità del tracciato prescelto al fine di garantire un miglior accesso alla viabilità pubblica in favore delle zone PEEP, valutazione rientrante nella sfera del merito e non manifestamente illogica.
3. Il ricorso introduttivo è pertanto inammissibile per difetto di interesse.
4. Il ricorso per motivi aggiunti è inammissibile quanto alle censure proposte in via derivata afferenti alle medesime doglianze rivolte contro la deliberazione impugnata con il ricorso introduttivo, ed infondato quanto alle censure dedotte in via autonoma.
4.1. Relativamente a quest’ultime, ad avviso della ricorrente il procedimento di occupazione d’urgenza - speciale e del tutto autonomo rispetto all’ordinario modello procedimentale ablatorio (Consiglio di Stato sez IV, 8 luglio 2011, n. 3500; id. IV 30 gennaio 2006 n. 293; T.A.R. Sicilia Palermo sez III 8 maggio 2008, n. 609; T.A.R. Campania Napoli sez V 24 gennaio 2008, n. 384) - necessita, ai sensi del disposto di cui all’art. 22-bis del t.u., di congrua motivazione circa le specifiche ragioni d’urgenza qualificata.
E’ innegabile che parte della giurisprudenza, partendo dall’espresso riferimento contenuto nel citato art. 22-bis a “decreto motivato” (così come del resto lo stesso art 15 c. 1-bis L.R. Puglia 22 febbraio 2005 n. 3), opina nel senso della necessità della sussistenza di una urgenza qualificata, da indicare adeguatamente in motivazione (ex plurimis T.A.R. Campania Salerno, sez II, 7 maggio 2009, n.1829).
Diversamente, l’orientamento dominante, seppur non pacifico, invalso presso il Consiglio di Stato, ritiene che in presenza della preventiva apposizione del vincolo, unitamente all’approvazione della dichiarazione di pubblica utilità, l’autorità espropriante ben può immettersi senz'altro nel possesso dell'area in esecuzione della suddetta ordinanza, per realizzare le opere per le quali vi è stata l'approvazione del progetto e lo stanziamento delle relative risorse, “atteso che nel sistema del testo unico è divenuta irrilevante una specifica dichiarazione di indifferibilità ed urgenza, rilevante nel precedente sistema per ragioni storiche, ma di per sé già sussistente "in re ipsa” (Consiglio Stato sez. IV, 29 maggio 2009, n. 3350; id. sez IV, 24 dicembre 2009, n. 8756; id. sez . IV, 27 giugno 2007 n. 3696; così anche T.A.R. Campania Salerno, sez I, 30 gennaio 2006, n. 23).
Tali considerazioni interpretative sono state più volte ribadite, confermando che l'ordinanza di occupazione d'urgenza riguarda una fase puramente attuativa di quella riguardante la dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità e urgenza dei lavori, “con la conseguenza che è sufficiente che la motivazione dell'ordinanza di occupazione si limiti a richiamare espressamente tale dichiarazione, che ne costituisce l'unico presupposto e che consenta di rilevare l'urgenza della realizzazione delle opere previste nella dichiarazione di pubblica utilità” (Consiglio di Stato sez IV, 24 dicembre 2009 n. 8756).
4.2. Vi è da chiedersi se tale dominante orientamento possa non valere per la Regione Puglia, in presenza di una specifica legislazione sul procedimento espropriativo (L.R. 3/2005) e di una specifica regolamentazione dell’occupazione d’urgenza (vedi art. 15) laddove viene stabilito che la Giunta regionale, nell’ambito della propria attività di indirizzo, “stabilisce criteri idonei a definire la particolare natura delle opere e il correlato carattere di particolare urgenza dei relativi lavori”, per i quali è consentito procede all’occupazione d’urgenza.
A parte l’assorbente rilievo per cui la legislazione regionale in materia espropriativa assume natura concorrente, quanto alla disciplina degli aspetti procedimentali, nel rispetto del limite inderogabile costituito dai principi fissati dal D.p.r. 327/01, improntati alla semplificazione del procedimento e al complessivo deprezzamento dell’istituto dell’occupazione d’urgenza - tanto che il testo originario del t.u. non lo contemplava neppure - ritiene il Collegio (conformemente alla giurisprudenza di questo Tribunale) che il comma 1-bis dell’art 15 L.R. 3/05 sia indirizzato soltanto alle espropriazioni poste in essere dalla stessa autorità regionale o da soggetti da essa delegati per la realizzazione di opere di rilievo regionale, e non già alle espropriazioni disposte dagli enti locali per la realizzazione di opere di interesse locale, non sottoposte - quantomeno dopo l’entrata in vigore della legge cost. 3/2001 di riforma del Titolo V della Costituzione - ad attività di indirizzo e coordinamento da parte della Giunta regionale, ma al solo rispetto della normativa primaria e secondaria della Regione Puglia (T.A.R. Puglia Bari sez. III 29 gennaio 2010, n. 211)
4.3. Ma anche a voler opinare diversamente, l’art. 15 comma 2 della disciplina legislativa regionale ha comunque ampliato rispetto al T.U. le ipotesi di occupazione del bene espropriando in forma semplificata, comprendendovi sia la realizzazione di opere di urbanizzazione primaria (lett. b) tra cui rientrano pacificamente le strade, sia in specifico gli stessi lavori stradali (lett. c) sì da rendere evidentemente infondate le dedotte autonome doglianze avverso il decreto di occupazione d’urgenza.
4.4. Per le suesposte ragioni i motivi aggiunti sono in parte inammissibili ed in parte infondati.
5. Parimenti infondata è la domanda risarcitoria, attesa la piena legittimità, nei limiti delle censure dedotte, dei provvedimenti impugnati
Le spese seguono la soccombenza, secondo dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così decide:
- dichiara l’inammissibilità del ricorso principale;
- dichiara i motivi aggiunti in parte inammissibili ed in parte infondati;
- respinge la domanda risarcitoria di cui ai motivi aggiunti.
Condanna la ricorrente alla refusione delle spese di lite in favore della Provincia di Bari, in misura di 2.000,00 euro, oltre accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 24 ottobre 2012 con l'intervento dei magistrati:
Corrado Allegretta, Presidente
Savio Picone, Primo Referendario
Paolo Amovilli, Referendario, Estensore


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