a cura del Dott. Francesco Barchielli



T.A.R. Campania Napoli, Sezione III, 11 dicembre 2012


E’ inammissibile l’impugnazione svolta unicamente avverso l’atto applicativo e conseguenziale, ove la dedotta illegittimità rimonti all’atto presupposto, non impugnato neanche contestualmente all’impugnazione dell’atto conseguenziale

SENTENZA N. 5062

1. La giurisprudenza in proposito è pacifica nel predicare l’inammissibilità dell’impugnazione svolta unicamente avverso l’atto applicativo e conseguenziale, ove la dedotta illegittimità rimonti all’atto presupposto, non impugnato neanche contestualmente all’impugnazione dell’atto conseguenziale. Si è infatti precisato che “se tra due atti amministrativi sorge un nesso di presupposizione perché, l'uno (l'atto consequenziale, ossia il secondo da adottarsi in ordine cronologico) non può essere emanato senza l'adozione del primo, l'omessa o tardiva impugnazione dell'atto presupposto rende inammissibile il ricorso giurisdizionale proposto contro l'atto consequenziale” (T.A.R. Puglia - Bari Sez. II, 11-11-2010, n. 3901). Si è anche illustrata la delineata regola, argomentandone le ragioni: “Nel giudizio amministrativo è inammissibile la censura che metta in discussione la legittimità del provvedimento presupposto non impugnato, e ciò per un duplice ordine di ragioni: 1) in quanto non è ammessa la disapplicazione incidentale dell'atto presupposto non avente natura normativa, 2) giacché nessuna utilità sarebbe ritraibile dall'accoglimento della doglianza attinente a vizi dell' atto presupposto medesimo, stante la sua perdurante efficacia, resa intangibile dalla mancata tempestiva impugnazione. In altre parole, in caso di mancata impugnazione dell'atto presupposto, il ricorso presentato avverso l'atto presupponente è ammissibile solo nella misura in cui vengano fatti valere vizi propri ed autonomi dell'atto presupponente, mentre è inammissibile ove si pretenda di far valere con esso vizi dell' atto presupposto, immediatamente lesivo e non impugnato” (T.A.R. Toscana, Sez. II, 6-7-2010, n. 2317 ).

2. È pacifico che l'omessa o tardiva impugnazione dell'atto presupposto renda inammissibile il ricorso giurisdizionale proposto contro l' atto consequenziale” (T.A.R. Sardegna, Sez. II, 18-5-2009, n. 685). Detto principio è stato dal Consiglio di Stato delineato limpidamente in materia di rapporti tra l’impugnazione del provvedimento di occupazione di area di sedime e omessa impugnazione dell’ordinanza di demolizione, provvedimento costituente atto presupposto del successivo provvedimento acquisitivo. Il Giudice d’appello ha sancito al riguardo che “E' inammissibile il ricorso proposto contro il provvedimento che dispone l'occupazione dell'opera abusiva e dell'area di sedime in mancanza dell' impugnazione dell' atto presupposto e, dunque, in mancanza dell' impugnazione dell'ordine di demolizione o nel caso in cui tale impugnazione sia stata dichiarata irricevibile” (Consiglio di Stato, Sez. ., 10-01-2007, n. 40 ).

FATTO E DIRITTO

1.1. Con il ricorso in epigrafe sette Comuni della Provincia di Salerno impugnano gli atti terminali di una procedura concorsuale regionale indetta, in attuazione del P.S.R. Campania 2011 – Misura 226, per lavori di sistemazione idraulica e forestale di aree forestali e boscate a rischio di instabilità ed erosione. Sono in particolare gravati la graduatoria unica regionale pubblicata sul sito web il 14.10.2011, il nulla osta regionale all’approvazione e pubblicazione nonché i decreti dirigenziali di approvazione della graduatoria stessa.
Con motivi aggiunti del 20.2.2012 depositati il 28.2.2012 l’impugnazione è stata estesa a vari bandi con cui i Comuni beneficiari dei finanziamenti hanno messo in gara i relativi lavori.
Non sono stati gravati il bando di attuazione del citato P.S.R. né le disposizioni generali per l’attuazione della misura stessa emanate dalla Regione Campania.
1.2. Si costituiva in giudizio la Regione Campania oltre che con produzione del 12.12.2011 agli atti del fascicolo proveniente dal T.A.R. Campania – Sezione distaccata di Salerno, anche con successiva produzione del 21.3.2012. Si costituivano anche la Comunità Montana dell’Ufita con produzione del 16.3.2012, il Comune di Colliano con produzione del 17.3.2012, di Ariano Irpino (21.3.2012) e i Comuni di Bellosguardo e Rofrano con produzione del 19.3.2012.
Alla Camera di Consiglio del 9.2.2012, con Ordinanza n. 229/2012 la Sezione disponeva l’integrazione del contraddittorio nei confronti degli altri Enti controinteressati non evocati in giudizio e fissava l’Udienza pubblica di trattazione del merito del gravame.
Alla Camera di Consiglio del 22.3.2012 dedicata all’esame della domanda cautelare articolata con i motivi aggiunti, con Ordinanza n. 459/2012 la Sezione respingeva la stessa.
In vista della pubblica Udienza del 18.10.2012 depositavano memoria la Comunità Montana dell’Ufita il 17.9.2012, e tardivamente il Comune di Colliano il 26.9.2012 e i Comuni di Bellosguardo e Rofrano il 29.9.2012. Sulle conclusioni delle parti la causa è stata trattenuta a sentenza.
Le memorie dei Comuni di Collinao, Bellosguardo e Rofrano non verranno esaminate dal Collegio a motivo della loro tardività ex art. 73, comma 1, c.p.a.
2.1. Orbene, i Comuni ricorrenti impugnano gli atti suindicati lamentando che illegittimamente la Regione avrebbe quantificato il denominatore “costo totale del progetto” al netto dell’IVA. In tal modo il prodotto della divisione tra importo a base di gara e costo totale di progetto è risultato superiore al’85% per tutti i progetti presentati, con conseguente attribuzione del punteggio massimo di 15 p.
Ove invece l’IVA fosse stata considerata, la maggior parte dei progetti vincitori non avrebbe ottenuto alcun punteggio per il fattore in questione. Anche i ricorrenti in tal caso avrebbero conseguito un punteggio inferiore, il quale però sarebbe stato superiore a quello ottenuto dai 13 progetti illegittimamente finanziati, ai quali sarebbero spettati punti 85 e non i 100 ottenuti illegittimamente.
La questione posta dai ricorrenti concerne, dunque, l’inclusione e la presupposta finanziabilità dell’IVA nel quadro degli investimenti proposti dagli Enti aspiranti. Nella tesi dei deducenti, dunque, l’IVA sarebbe stata illegittimamente esclusa dal’importo dei progetti finanziandi.
2.2. Riassunta nei precisati termini la censura nodale che regge l’intelaiatura del ricorso, ritiene il Collegio che lo stesso sia inammissibile per omessa impugnazione degli atti presupposti recanti la regola della non finanziabilità dell’Iva contestata dai deducenti.
Invero, va evidenziato che il Paragrafo 1.3 – Regole generali per l’ammissione delle spese, contenuto nelle Disposizioni regionali per l’attuazione della Misura 226 da cui originano gli atti impugnati, pone la regola della non finanziabilità dell’Iva, che “rimane esclusa dalla spesa finanziabile del PSR”.
Chiarisce poi la pag. 12 delle predette Disposizioni (doc. 8 produzione regionale del 12.12.2011) che “Rispetto al tema del’IVA, ai sensi dell’art. 71, punto a) del Reg. (CE) n. 1698/2005, va precisato che in linea generale non è ammissibile a contributo del FEASR (…). Per i soggetti pubblici, quali lo Stato, le Regioni, le Province, i Comuni e gli altri organismi di diritto pubblico (…) il riconoscimento dell’IVA potrà avvenire, a seguito di specifica richiesta inoltrata allo stesso soggetto che ha istruito l’istanza di finanziamento i cui si è beneficiario, e graverà sul Fondo Speciale IVA. Resta inteso che la procedura di liquidazione dell’IVA resterà del tutto estranea e distinta dalle consuete procedure di rendicontazione”.
Coerentemente con siffatta disposizione generale, il Bando per l’attuazione della misura (Doc. 9 produzione regionale del 12.12.2011) al paragrafo 8 – Spese ammissibili, pag. 9 stabilisce: “Ai sensi dell’art. 71, coma 3, punto a) del Reg. (CE) n. 1698/2005, non è ammissibile a contributo del FEASR l’IVA, tranne l’IVA non recuperabile se realmente e definitivamente sostenuta da beneficiari diversi da soggetti non passivi”.
2.3. Gli atti di gara hanno fatto pedissequa applicazione della norma testé riportata, recata sia dal bando di gara che dalle disposizioni regionali di attuazione della misura 226, le quali non sono state oggetto di impugnazione, né immediatamente, né in occasione dell’impugnazione dei provvedimenti applicativi e conseguenziali.
Le sopra riportate disposizioni della legge di gara, peraltro, trovano origine e fonte legittimante nella norma ultraprimaria costituita dal Regolamento CE n. 1698/2005, che all’art. 71, comma 3, lett. a) stabilisce che l’IVA “non è ammissibile a contributo del FEASR l’IVA, tranne l’IVA non recuperabile se realmente e definitivamente sostenuta da beneficiari diversi da soggetti non passivi”.
Ma in disparte siffatta notazione di merito, dalla rilevata omessa impugnazione del bando e delle disposizioni regionali per l’attuazione della misura 226 consegue l’inammissibilità del ricorso in scrutinio, diretto solo avverso gli atti applicativi della regola generale fissata dal bando e dalle disposizioni di attuazione, stante l’omessa impugnazione di questi ultimi, costituenti senza dubbio atto presupposto dei primi.
La giurisprudenza in proposito è pacifica nel predicare l’inammissibilità dell’impugnazione svolta unicamente avverso l’atto applicativo e conseguenziale, ove la dedotta illegittimità rimonti all’atto presupposto, non impugnato neanche contestualmente all’impugnazione dell’atto conseguenziale.
Si è infatti precisato che “se tra due atti amministrativi sorge un nesso di presupposizione perché, l'uno (l'atto consequenziale, ossia il secondo da adottarsi in ordine cronologico) non può essere emanato senza l'adozione del primo, l'omessa o tardiva impugnazione dell' atto presupposto rende inammissibile il ricorso giurisdizionale proposto contro l' atto consequenziale” (T.A.R. Puglia - Bari Sez. II, 11-11-2010, n. 3901).
Si è anche illustrata la delineata regola, argomentandone le ragioni: “Nel giudizio amministrativo è inammissibile la censura che metta in discussione la legittimità del provvedimento presupposto non impugnato, e ciò per un duplice ordine di ragioni: 1) in quanto non è ammessa la disapplicazione incidentale dell' atto presupposto non avente natura normativa, 2) giacché nessuna utilità sarebbe ritraibile dall'accoglimento della doglianza attinente a vizi dell' atto presupposto medesimo, stante la sua perdurante efficacia, resa intangibile dalla mancata tempestiva impugnazione . In altre parole, in caso di mancata impugnazione dell' atto presupposto , il ricorso presentato avverso l' atto presupponente è ammissibile solo nella misura in cui vengano fatti valere vizi propri ed autonomi dell' atto presupponente, mentre è inammissibile ove si pretenda di far valere con esso vizi dell' atto presupposto, immediatamente lesivo e non impugnato” (T.A.R. Toscana, Sez. II, 6-7-2010, n. 2317 ).
Nel caso all’esame del Collego, anche a voler opinare che le disposizioni generali sopra riportate non fossero per i ricorrenti immediatamente lesive, va tuttavia comunque denotato che le stesse dovevano essere impugnate quanto meno unitamente agli atti conseguenziali avverso i quali è diretto il ricorso, cosa che nella specie non è avvenuta.
Risulta pertanto invocabile il principio giurisprudenziale secondo cui “è pacifico che l'omessa o tardiva impugnazione dell' atto presupposto renda inammissibile il ricorso giurisdizionale proposto contro l' atto consequenziale” (T.A.R. Sardegna, Sez. II, 18-5-2009, n. 685).
Detto principio è stato dal Consiglio di Stato delineato limpidamente in materia di rapporti tra l’impugnazione del provvedimento di occupazione di area di sedime e omessa impugnazione dell’ordinanza di demolizione, provvedimento costituente atto presupposto del successivo provvedimento acquisitivo. Il Giudice d’appello ha sancito al riguardo che “E' inammissibile il ricorso proposto contro il provvedimento che dispone l'occupazione dell'opera abusiva e dell'area di sedime in mancanza dell' impugnazione dell' atto presupposto e, dunque, in mancanza dell' impugnazione dell'ordine di demolizione o nel caso in cui tale impugnazione sia stata dichiarata irricevibile” (Consiglio di Stato, Sez. ., 10-01-2007, n. 40 ).
Dalle considerazioni finora svolte consegue pertanto l’inammissibilità del ricorso.
Le spese possono essere compensate tra le costituite parti in ragione della delicatezza delle questioni affrontate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Terza)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.
Spese compensate.
Ordina che la presente Sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nella Camera di consiglio del giorno 18 ottobre 2012 con l'intervento dei Magistrati:
Saverio Romano, Presidente
Ida Raiola, Consigliere
Alfonso Graziano, Primo Referendario, Estensore



Urbanisticaitaliana.it - Rivista di Urbanistica:  http://www.urbanisticaitaliana.it