a cura del Dott. Francesco Barchielli



T.A.R. Lazio Roma, Sezione II Bis, 28 dicembre 2012


Sono illegittime le Norme Tecniche di Attuazione del Nuovo Piano Regolatore Generale di Roma, per la parte in cui consentono di assoggettare comunque a permesso di costruire i cambi di destinazione d’uso interni alla medesima categoria generale se comportano “il passaggio a una più elevata categoria di carico urbanistico” al di fuori delle previsioni del D.M. n. 1444/68, degli artt. 14 e 15 della L.R. n. 35/1977 e dell''art. 7 della L.R. n. 36/1987

SENTENZA N. 10824

1. Con il motivo di ricorso viene dedotta la illegittimità delle Norme Tecniche di Attuazione, nella parte in cui la disposizione individuerebbe categorie di destinazioni d'uso "in contrasto" con quelle previste dal D.M. 1444/68, dagli artt. 14 e 15 della L.R. n. 35/1977 e dall'ar. 7 della L.R. n. 36/1987.In particolare, viene censurata la violazione e falsa applicazione degli artt. 7 e ss. L.U. e del D.M. n. 1444/68 nonché la violazione degli artt. 14, 15 L.R. 35/77, dell'art. 7 L.R. 36/87 e dell'art. 10 D.P.R. 380/01 per avere l'Amministrazione Capitolina articolato nuove categorie generali di destinazioni d'uso ed introdotto un diverso regime giuridico per la modifica delle stesse.

2. Contrariamente a quanto sostenuto dal Comune intimato, la legislazione statale e regionale in materia di destinazioni d’uso appare compiuta ed operativa, in quanto l’art. 10 comma 2, del T.U. Edilizia disciplina la materia rinviando al D.M. n. 1444/68 ed alle successive norme regionali, e la L.R. Lazio n. 35/1977 ha distinto tra costruzioni residenziali, costruzioni industriali - artigianali, costruzioni commerciali - direzionali e costruzioni turistiche, mentre l'art. 7 L.R. 36/1987 ha previsto, al comma 1, che i Comuni nei propri "strumenti urbanistici generali debbono, per ciascuna delle zone omogenee previste dal decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444, stabilire le categorie di destinazione d'uso ammesse con riferimento a quelle previste dagli articoli 14 e 15 della legge regionale 12 settembre 1977, n. 35"; ovvero "residenziale, turistico commerciale direzionale produttiva", statuendo inoltre, al comma 3, che "Le modifiche di destinazione d'uso con o senza opere a ciò preordinate, quando hanno per oggetto le categorie stabilite dallo strumento urbanistico generale, sono subordinate al rilascio di apposita concessione edilizia, mentre quando riguardano gli ambiti di una stessa categoria sono soggette ad autorizzazione da parte del sindaco". Ne consegue, alla stregua della vigente normativa statale e regionale concernente in via generale le procedure amministrative autorizzatorie, che ai fini della subordinazione a permesso di costruire del "passaggio" dall'una all'altra categoria di destinazione d’uso, con o senza opere, i piani regolatori possono prevedere, nelle zone omogenee, solo le categorie di destinazione d'uso generali ammesse, e quindi possono assoggettare solo a DIA, e non a permesso di costruire, ogni diverso mutamento d'uso interno alla stessa categoria generale.

3. Lo stesso Consiglio di Stato, nella sentenza n. 4546/10, afferma che "dalla legislazione nazionale e regionale (e, al riguardo, basti richiamare il già citato comma 3 dell'art. 7 della Lr. nr. 36 del 1987, tuttora vigente ancorché non più attuale quanto alle tipologie di provvedimenti autorizzatori che richiama) è agevole ricavare il principio per cui le categorie di destinazione d'uso stabilite a monte si presumono omogenee (…) Tale principio è stato più volte enunciato dalla giurisprudenza di questo Consesso, secondo cui il mutamento di destinazione d'uso giuridicamente rilevante è solo quello tra categorie funzionalmente autonome dal punto di vista urbanistico, posto che nell'ambito delle stesse categorie possono aversi mutamenti di fatto, ma non diversi regimi urbanistico costruttivi, stanti le sostanziali equivalenze dei carichi urbanistici nell'ambito della medesima categoria".

4. Il ricorso deve essere quindi accolto nel predetto senso, discendendone per l’effetto l’annullamento dell’art. 6, comma 6, delle Norme Tecniche di Attuazione del Nuovo Piano Regolatore Generale di Roma, per la parte in cui consente di assoggettare comunque a permesso di costruire i cambi di destinazione d’uso interni alla medesima categoria generale se comportano “il passaggio a una più elevata categoria di carico urbanistico” al di fuori delle previsioni del D.M. n. 1444/68, degli artt. 14 e 15 della L.R. n. 35/1977 e dell'art. 7 della L.R. n. 36/1987.

FATTO E DIRITTO

Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:
1 – Che la ricorrente, proprietaria di un complesso immobiliare di proprietà sito in Piazza Ippolito Nievo, denominato "Ex Istituto Sperimentale F.S.", già antica stazione ferroviaria di Roma Trastevere durante lo Stato Pontificio, ricadente in un Ambito di Valorizzazione della Città Storica, chiede l'annullamento degli atti relativi all’approvazione del N.P.R.G., asserendo che le intervenute prescrizioni risulterebbero lesive relativamente alle proprie precedenti proposte progettuali di riqualificazione urbanistica ;
2 – Che vengono dedotte numerose censure, riferite sia all’intero P.R.G. sia alla specifiche prescrizioni applicabili alla ricorrente. In particolare, tre motivi sono “generali”, ovvero riguardano l’intero P.R.G.:
1) illegittimità delle modifiche introdotte in Conferenza di Copianificazione in quanto adottate nel mancato rispetto della procedura di adozione di cui al combinato disposto dell'art. 66 bis L.R. 38/1999 e art. 10 L.U.;
2) illegittimità del procedimento di adozione e di approvazione del Piano Regolatore per contrasto con gli artt. 7, 9 e 10 della L. 1150/1942, nonchè con gli artt. 23-41-42-117 Cost, art. 3 L. 212/00, art. 16 TU Edilizia, artt. 39 e ss. TCE e art. 1 CEDU in relazione alla perequazione urbanistica c.d. finanziaria ed al contributo straordinario;
3) illegittimità dell'art. 6 delle Norme Tecniche di Attuazione nella parte in cui la
disposizione individuerebbe categorie di destinazioni d'uso in contrasto con quelle previste dal D.M. 1444/68, dagli artt. 14 e 15 della L.R. n. 35/1977 e dall'art. 7 della L.R. n. 36/1987;
Altri tre motivi riguardano “specifici”profili d’interesse dell’area della ricorrente:
4) illegittimità art. 43.6 NTA per violazione e falsa applicazione art. 7 L. 1150/42,
DM 1444/68, artt. 10 e 22 Dpr 380/01, art. 7 L.R. 36/87 e 27 e 28 L. 457/78;
5) illegittimità art. 43.3 NTA per violazione art. 39 e ss. TCE, 41 Cost. nonché art.
1 L. 241/90;
6) illegittimità art. 24 NTA per Violazione art. 49 TCE, artt. 41 e 42 Cost., art. 7 L.
1150/42;
3- Che il Comune di Roma, costituito in giudizio, narra che l'immobile oggetto di riqualificazione, risalente al 1894, ha avuto negli anni le seguenti destinazioni come desumibile dalla documentazione in atti: 1894-1911: vecchia stazione ferroviaria di Roma Trastevere, già Stazione di Piazza Ippolito Nievo, anticamente Viale del Re; - 1911-1950 ca: impianto ferroviario merci ed officina dell'Azienda Autonoma delle Ferrovie dello Stato;- 1950-1995 ca: sede dell'Istituto Sperimentale F.S.
Nell'ambito del vigente PRG lo stesso immobile è inserito in un Ambito di valorizzazione denominato "B15 Clivo Portuense — Orti di Trastevere" con all'interno edifici di archeologia industriale e precedente destinazione ad uffici e servizi.
4 – Che, ciò premesso, il Comune intimato eccepisce la inammissibilità del ricorso per carenza di interesse, asserendo che le norme del NPRG impugnate non sono in grado di produrre una lesione immediata e certa, non potendo "rinvenirsi, rispetto a quanto dichiarato nel ricorso, alcuna prosecuzione delle attività di riqualificazione menzionate nella parte introduttiva"; e ciò "... tenuto conto del periodo di tempo trascorso dall'avvio del contenzioso ad oggi".
Nel merito, a giudizio del Comune, sostenere che l'iniziativa privata di trasformazione, volta a rendere l'immobile, ricadente in città storica, funzionale alla realizzazione di singole unità immobiliari, possa prescindere da uno strumento attuativo e dall'indizione di un concorso di idee sarebbe quantomeno improprio ove si abbia riguardo:
a) al contesto nel quale l'immobile, nella sua nuova funzione, si va ad inserire, anche in ossequio all'intero perimetro interessato dall'ambito di valorizzazione, la cui valenza complessiva è espressamente riconosciuta dallo stesso ricorrente (cfr. pag. 3 del ricorso introduttivo ove si fa esplicito riferimento alla collaborazione con altra proprietà, relativamente all'intervento della società Ares 2002);
b) all'esigenza di riqualificazione e di recupero dal degrado in cui versa l'immobile oggetto di ricorso, come documentalmente evincibile dallo stato dei luoghi;
c) alla necessità di operare, all'interno della città storica, interventi di cambio di destinazione d'uso da non residenziale (ex industriale, uffici, servizi generali) a residenziale su singole abitazioni, che abbiano come finalità quella di non alterare il tessuto storico ed architettonico nel quale si inseriscono;
5 – Che occorre quindi preliminarmente esaminare l’indicata eccezione di inammissibilità, riferita al carattere meramente eventuale e potenziale dell’nteresse che si assume leso dalle prescirizioni del nuovo P.R.G.
L’eccezione, a giudizio del Collegio è peraltro destituita di fondamento, in quanto, come allegato dalla società ricorrente, la stessa nel 2007 ha presentato una proposta progettuale avente ad oggetto la riqualificazione urbanistica del complesso immobiliare di proprietà, nonché la realizzazione dei connessi interventi infrastrutturali pubblici. Con promemoria del 6.09.2007 la Giunta Comunale, in attuazione alle specifiche previsioni previste dal Nuovo PRG per gli Ambiti di Valorizzazione della Città Storica, ha attivato i necessari adempimenti per l'avvio delle procedure previste dal nuovo Piano finalizzati alla realizzazione degli obiettivi stabiliti dai suddetti Ambiti. Tuttavia, nonostante i vari incontri svoltisi presso l'Assessorato all'Urbanistica - ai quali ha preso parte anche la Società - il Comune di Roma non ha mai emanato alcun provvedimento formale in ordine al programma di riqualificazione urbanistica presentato da quest'ultima.
Siamo quindi in presenza di un indebito arresto procedimentale da parte dell’Amministrazione, in danno dell’interesse pretensivo azionato dalla ricorrente con il ricorso in epigrafe.
Tale circostanza, contrariamente a quanto sostenuto dall'Amministrazione, conferma l'interesse dell'odierna ricorrente a contestare le norme del NPRG oggi impugnate, posto che il descritto arresto procedimentale è avvenuto al momento dell’applicazione delle nuove prescrizioni di P.R.G. e che le stesse, secondo la stessa Difesa in giudizio dell’Amministrazione, hanno inciso (ed incidono ancor oggi) direttamente (e negativamente) sul programma di riqualificazione a suo tempo presentato dalal medesima ricorrente, impedendone di fatto la realizzazione.
Ne discende che la Società ha un interesse attuale e concreto a che venga dichiarata l'illegittimità delle norme del N.P.R.G. contestate, poiché dal loro annullamento trarrebbe un vantaggio diretto e certo ai fini della realizzazione del proprio progetto di riqualificazione urbanistica del complesso immobiliare di proprietà. L’eccezione deve pertanto essere respinta;
6 – Che, nel merito, a giudizio del Collegio occorre in primo luogo enucleare le censure (in particolare nell’ambito del primo e secondo e nell’ultimo motivo di ricorso) concernenti la dedotta illegittimità delle modifiche introdotte in Conferenza di Copianificazione in quanto adottate nel mancato rispetto della procedura di adozione di cui al combinato disposto dell'art. 66 bis L.R. 38 /1999 e art. 10 L.U., nonché circa la dedotta illegittimità del procedimento di adozione e di approvazione del Piano Regolatore per contrasto con gli artt. 7, 9 e 10 della L. 1150/1942, nonchè con gli artt. 23-41-42-117 Cost, art. 3 L. 212/00, art. 16 TU Edilizia, artt. 39 e ss. TCE e art. 1 CEDU in relazione alla perequazione urbanistica c.d. finanziaria ed al contributo straordinario.
Infatti, il recente univoco orientamento di questo TAR, confermato sul punto dal Consiglio di Stato, consente di rinviare, ai fini della loro reiezione, alla oramai costante giurisprudenza che afferma la legittimità della procedura seguita per l’approvazione del N.P.R.G. e della prevista perequazione urbanistica;
7 – Che devono essere ugualmente respinti il quarto ed il quinto motivo del ricorso introduttivo, con i quali la ricorrente ha dedotto la violazione e falsa applicazione degli artt. 7 e ss. L.U. e del D.M. n. 1444/68 evidenziando, in particolare, l'illegittimità dell'art. 43 co. 3 NTA nella parte in cui ha previsto che, negli Ambiti di Valorizzazione, tutti gli interventi edilizi (fatta eccezione per quelli minori) siano assoggettati a strumento urbanistico attuativo.
La scelta impugnata appare infatti essere stata adeguatamente motivata, a seguito di ampia istruttoria, dalla esigenza di interporre, fra la pianificazione generale ed il singolo intervento edilizio, ancorché concernente "luoghi della Città Storica" pacificamente urbanizzati ed edificati, un piano di recupero o diverso strumento attuativo, al fine di non stravolgere, nel tessuto della città consolidata, la disponibilità dell'ulteriore carico urbanistico a corredo delle attività residenziali su singole unità immobiliari", in quanto i piani di recupero non attengono solo ad esigenze di riconversione di aree industriali dismesse ma anche ad esigenze di riqualificazione del patrimonio edilizio esistente;
8 – Che a considerazioni diverse si presta il terzo motivo di ricorso, con il quale viene dedotta la illegittimità delle Norme Tecniche di Attuazione, nella parte in cui la disposizione individuerebbe categorie di destinazioni d'uso "in contrasto" con quelle previste dal D.M. 1444/68, dagli artt. 14 e 15 della L.R. n. 35/1977 e dall'ar. 7 della L.R. n. 36/1987.
In particolare, viene censurata la violazione e falsa applicazione degli artt. 7 e ss. L.U. e del D.M. n. 1444/68 nonché la violazione degli artt. 14, 15 L.R. 35/77, dell'art. 7 L.R. 36/87 e dell'art. 10 D.P.R. 380/01 per avere l'Amministrazione Capitolina articolato nuove categorie generali di destinazioni d'uso ed introdotto un diverso regime giuridico per la modifica delle stesse.
Sui punto la difesa dell'Amministrazione, nella propria memoria generale, pur prendendo atto del contenuto della sentenza del Consiglio di Stato n. 4546/10 (secondo la quale, in tema di mutamenti di destinazioni d'uso "è illegittimo assoggettare il passaggio da una sottocategoria a un'altra all'interno di una medesima categoria al medesimo regime autorizzatorio previsto per il passaggio da una categoria all'altra, ovvero a un regime più gravoso") ne contesta tuttavia la fondatezza, sottolineando come la disciplina prevista dal nuovo PRG (relativa appunto alle destinazioni d'uso) sarebbe stata introdotta "al solo fine di colmare una lacuna legislativa", dal momento che la Regione Lazio non ha ancora dato attuazione a quanto stabilito dall'art. 10 del DPR 380/01 (che prevede una riserva di legge regionale per la definizione dei titoli abilitativi necessari per i cambi di destinazione d'uso). Pertanto, secondo il Comune, in assenza di una normativa regionale regolamentare, tale disciplina (ed in particolare la norma transitoria di cui all'art. 6 comma 6° NTA relativa ai mutamenti delle funzioni) dovrebbe considerarsi legittima;
9 - Che il Collegio è, peraltro, di contrario avviso. Infatti, contrariamente a quanto sostenuto dal Comune intimato, la legislazione statale e regionale in materia di destinazioni d’uso appare compiuta ed operativa, in quanto l’art. 10 comma 2, del T.U. Edilizia disciplina la materia rinviando al D.M. n. 1444/68 ed alle successive norme regionali, e la L.R. Lazio n. 35/1977 ha distinto tra costruzioni residenziali, costruzioni industriali - artigianali, costruzioni commerciali - direzionali e costruzioni turistiche, mentre l'art. 7 L.R. 36/1987 ha previsto, al comma 1, che i Comuni nei propri "strumenti urbanistici generali debbono, per ciascuna delle zone omogenee previste dal decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444, stabilire le categorie di destinazione d'uso ammesse con riferimento a quelle previste dagli articoli 14 e 15 della legge regionale 12 settembre 1977, n. 35"; ovvero "residenziale, turistico commerciale direzionale produttiva", statuendo inoltre, al comma 3, che "Le modifiche di destinazione d'uso con o senza opere a ciò preordinate, quando hanno per oggetto le categorie stabilite dallo strumento urbanistico generale, sono subordinate al rilascio di apposita concessione edilizia, mentre quando riguardano gli ambiti di una stessa categoria sono soggette ad autorizzazione da parte del sindaco".
10 – Che ne consegue, alla stregua della vigente normativa statale e regionale concernente in via generale le procedure amministrative autorizzatorie, che ai fini della subordinazione a permesso di costruire del "passaggio" dall'una all'altra categoria di destinazione d’uso, con o senza opere, i piani regolatori possono prevedere, nelle zone omogenee, solo le categorie di destinazione d'uso generali ammesse, e quindi possono assoggettare solo a DIA, e non a permesso di costruire, ogni diverso mutamento d'uso interno alla stessa categoria generale.
11 – Che lo stesso Consiglio di Stato, nella citata sentenza n. 4546/10, afferma che "dalla legislazione nazionale e regionale (e, al riguardo, basti richiamare il già citato comma 3 dell'art. 7 della Lr. nr. 36 del 1987, tuttora vigente ancorché non più attuale quanto alle tipologie di provvedimenti autorizzatori che richiama) è agevole ricavare il principio per cui le categorie di destinazione d'uso stabilite a monte si presumono omogenee (…) Tale principio è stato più volte enunciato dalla giurisprudenza di questo Consesso, secondo cui il mutamento di destinazione d'uso giuridicamente rilevante è solo quello tra categorie funzionalmente autonome dal punto di vista urbanistico, posto che nell'ambito delle stesse categorie possono aversi mutamenti di fatto, ma non diversi regimi urbanistico costruttivi, stanti le sostanziali equivalenze dei carichi urbanistici nell'ambito della medesima categoria".
11 – Che a giudizio del Collegio la censura in esame risulta quindi fondata, per la parte in cui il N.P.R.G. articola nuove categorie generali di destinazioni d'uso, attraverso la separazione di funzioni e sottofunzioni ricomprese secondo le suindicate normative all'interno della stessa categoria, ed introduce un diverso regime giuridico che contempla la necessità di permesso di costruire qualora l’Amministrazione ritenga che la modifica comporti un maggiore "carico urbanistico".
In particolare, lo stesso PRG, all'art. 6, comma 6 NTA, prevede che i cambi delle destinazioni d'uso "in assenza di normativa regionale sulle destinazioni d'uso e sui titoli abilitativi necessari per la modifica delle stesse da formulare ai sensi dell'art. 10, comma 2, dei DPR n. 380/2001”, se con opere, sono soggetti a DIA o a permesso di costruire, a seconda delle categorie d'intervento che tali opere configurano; se senza opere, sono soggetti comunque a DIA; ma se comportano “il passaggio a una più elevata categoria di carico urbanistico” sono soggette comunque a permesso di costruire” consentendo in tal modo di assoggettare a permesso di costruire, sulla base di un apprezzamento di larghissima ampiezza discrezione non previsto dalla vigente normativa, non solo le variazioni d'uso dall'una all'altra categoria generale, bensì ogni variazione d'uso, anche se all'interno della stessa categoria e senza opere, che comporti "il passaggio ad una più elevata categoria di carico urbanistico".
12 – Che ne consegue la violazione degli artt. 10 co. 2 T.U. Edilizia e. 7, comma. 3, della legge regionale n. 36/87, che invece subordinano al permesso unicamente i cambi d'uso tra categorie generali, nonché la violazione dell’articolo 1 del decreto legge di liberalizzazione n. 1/2012, per la parte in cui vengono posti vincoli amministrativi al di fuori di un parametro di ragionevolezza e proporzionalità rispetto alle finalità pubbliche perseguite, nonché la violazione dei superiori principi di tutela della proprietà privata e di libertà d’iniziativa economica sanciti dagli articoli 41 e 42 della Costituzione;
13 – Che il ricorso deve essere quindi accolto nel predetto senso, discendendone per l’effetto l’annullamento dell’art. 6, comma 6, delle Norme Tecniche di Attuazione del Nuovo Piano Regolatore Generale di Roma, per la parte in cui consente di assoggettare comunque a permesso di costruire i cambi di destinazione d’uso interni alla medesima categoria generale se comportano “il passaggio a una più elevata categoria di carico urbanistico” al di fuori delle previsioni del D.M. n. 1444/68, degli artt. 14 e 15 della L.R. n. 35/1977 e dell'art. 7 della L.R. n. 36/1987;
14 – Che ne consegue altresì l’accertamento dell’obbligo dei competenti Uffici dell’Amministrazione comunale di dare corso senza indugio all’esame del progetto di riqualificazione urbanistica a suo tempo presentato dalla ricorrente, restando i proposti mutamenti di utilizzo interni alle previste categorie generali di destinazione d’uso comunque sottoposti a S.C.I.A. e non a permesso di costruire, secondo quanto sopra considerato;
15 - Che sussistono, infine, motivate ragioni, in relazione alla complessità delle questioni dedotte ed al solo parziale accoglimento delle censure proposte, per compensare fra le parti le spese di giudizio;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte ed in parte lo respinge, ai sensi e per gli effetti di cui in motivazione.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio dei giorni 10 maggio e 19 e 29 settembre 2012 con l'intervento dei magistrati:
Eduardo Pugliese, Presidente
Antonio Vinciguerra, Consigliere
Raffaello Sestini, Consigliere, Estensore


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