a cura del Dott. Francesco Barchielli



Consiglio di Stato, Sezione IV, 28 dicembre 2012


Una convenzione urbanistica, scaduta da dieci anni e rimasta inattuata, non può vincolare i successivi strumenti urbanistici generali, nemmeno sotto il profilo dell’esistenza di uno specifico onere di motivazione

SENTENZA N. 6703

Anche a voler ammettere che una convenzione di lottizzazione possa avere una limitata ultrattività in un momento successivo alla sua scadenza, è indubbio che, decorso i termine di dieci anni, divengono inefficaci le previsioni del piano che non abbiano avuto concreta attuazione, nel senso che non è consentita la loro ulteriore esecuzione (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 30 aprile 2009, n. 2768; Id, Sez. IV, 27 ottobre 2009, n. 6572). Ne segue che una convenzione di tal genere, scaduta da dieci anni e rimasta inattuata in parte qua, non può vincolare i successivi strumenti urbanistici generali, nemmeno sotto il profilo dell’esistenza di uno specifico onere di motivazione.

FATTO

Il signor Sergio Ramelli ha presentato domanda di rilascio di concessione edilizia ai fini della realizzazione di un immobile destinato ad abitazione nel Comune di Mozzecane, in un’area di sua proprietà ricompresa nel Piano di lottizzazione “Ciresola”. Avendo il Sindaco negato il rilascio della concessione in data 24 dicembre 1991, ha quindi impugnato sia il provvedimento di diniego, sia la deliberazione del Consiglio comunale n. 66 del 10 dicembre 1991, recante l’adozione della variante al P.R.G., posta a base del diniego per avere incluso nella zona F – destinata a servizi di interesse comune – l’area nella quale egli progettava di costruire il proprio edificio.
Con sentenza 6 aprile 2005, n. 1361, il Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, Sezione II, ha dichiarato il ricorso improcedibile. Restringendo espressamente il proprio interesse al diniego di concessione edilizia, il ricorrente avrebbe inteso rinunciare a far valere le censure proposte contro la variante al P.R.G.; in conseguenza dei provvedimenti, anche ablatori, successivamente adottati dal Comune, l’interesse al ricorso si sarebbe però ridotto al solo vizio (autonomo e del tutto formale) costituito dall’adozione di un provvedimento di definitivo diniego in luogo dell’applicazione di una misura di salvaguardia; così configurato, l’interesse svolgerebbe una funzione meramente strumentale rispetto al risarcimento del danno e come tale non sarebbe tutelabile, poiché il ricorrente, con l’accettazione dell’indennità di esproprio per l’area in questione e l’opposizione alla pronuncia su impugnative connesse, avrebbe rinunciato a quella reintegrazione in forma specifica del proprio interesse, asseritamente leso dal provvedimento impugnato, che rappresenterebbe invece la forma primaria di tutela offerta dal giudice amministrativo.
Il signor Ramelli ha proposto appello contro la sentenza, ritenendo che il Tribunale territoriale avrebbe erroneamente valutato le risultanze processuali e riproponendo i motivi del ricorso di primo grado.
Il Comune si è costituito in giudizio per resistere all’appello.
In vista dell’udienza pubblica, le parti hanno depositato memorie.
Il signor Remelli contesta di aver mai rinunciato, neppure implicitamente, all’impugnazione della delibera comunale di adozione della variante e del diniego di concessione edilizia. Egli avrebbe solo fatto presente di potere aspirare, allo stato delle cose, almeno al risarcimento del danno, previo necessario accertamento dell’illegittimità del comportamento del Comune. Il presupposto della pregiudiziale amministrativa, da cui muoverebbe la sentenza, sarebbe ormai superato dall’art. 34 c.p.a.
Il Comune, dal canto suo, richiama la definitiva approvazione, da parte della Giunta regionale, della variante al P.R.G. a suo tempo impugnata; la relativa delibera sarebbe stata a sua volta impugnata dal Remelli e il procedimento sarebbe stato dichiarato perento dal T.A.R. del Veneto con decreto 6 giugno 2011, n. 1319. Una successiva variante al P.R.G., divenuta definitiva nel 2004, non sarebbe stata mai impugnata. Ne deriverebbe l’improcedibilità dell’appello.
In replica l’appellante, contrastata l’improcedibilità dedotta dalla controparte, ribadisce la propria tesi circa la conversione dell’azione di annullamento – per effetto delle vicende sopravvenute – in azione di accertamento, in funzione della pretesa risarcitoria che si riserva di azionare.
All’udienza pubblica del 18 dicembre 2012, la causa è stata chiamata e trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Secondo la corretta ricostruzione fatta dalla sentenza impugnata, a seguito delle vicende succedutesi nel tempo (espropriazione dell’area e liquidazione della relativa indennità) l’oggetto dell’originario ricorso si è andato in sostanza restringendo all’accertamento dell’illegittimità del diniego di rilascio del permesso di costruire richiesto, in vista del risarcimento del danno.
Correttamente, inoltre, la sentenza ha ritenuto improcedibile il ricorso, così inteso, alla stregua del quadro normativo all’epoca vigente, nel quale il giudizio di danno doveva intendersi subordinato alla c.d. pregiudiziale amministrativa, costituita dall’annullamento dell’atto impugnato.
L’assetto normativo è però mutato con l’entrata in vigore del codice del processo amministrativo, il cui art. 34, comma 3, introduce, in presenza dei presupposti ivi previsti, una conversione dell'azione di annullamento in azione di accertamento, poiché l’accertamento dell'illegittimità dell'atto impugnato è contenuto nel "petitum" di annullamento come un antecedente necessario. In quanto eminentemente processuale, la norma è di immediata applicazione e va dunque estesa anche ai procedimenti giudiziali proposti - come per il caso di specie - prima della sua entrata in vigore (cfr. per tutte, da ultimo, Cons. Stato, Sez. IV, 18 maggio 2012, n. 2916, ove riferimenti ulteriori).
Poiché l’appellante domanda proprio la conversione dell’azione di annullamento in azione di accertamento (si veda la pag. 4 della memoria del 26 novembre 2012), sul piano del giudizio, per così dire, rescindente, l’appello è fondato. Il ricorso di primo grado va di conseguenza dichiarato procedibile.
2. Nel merito, il ricorso è, però, infondato.
Il signor Remelli ha impugnato il diniego del Comune, opposto sulla base della variante al P.R.G. adottata con la deliberazione del Consiglio comunale del 10 dicembre 1991, insieme con quest’ultima.
A questo proposito, il Comune deduce l’improcedibilità dell’appello a seguito della perenzione del ricorso proposto dalla controparte contro la delibera della Giunta regionale n. 4271 del 21 luglio 1992, recante approvazione della variante al P.R.G., e della mancata impugnazione della successiva variante del 2004.
L’eccezione non è fondata.
Da un lato, infatti, la circostanza che l’appellante non abbia coltivato il ricorso contro la deliberazione che ha approvato la variante di P.R.G. non ha effetti preclusivi nei riguardi del diverso ricorso proposto contro la delibera comunale di adozione, in quanto l'eventuale annullamento di quest'ultima esplicherebbe effetti automaticamente caducanti, e non meramente vizianti, sul successivo provvedimento di approvazione nella parte in cui lo stesso confermi le previsioni già contenute nel piano adottato e fatto oggetto di impugnativa (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 8 marzo 2010, n. 1361).
Dall’altro, posto che il bene della vita che il Remelli intende conseguire non è più il rilascio del permesso di costruire, ma la declaratoria di illegittimità del diniego in vista del risarcimento del danno, restano irrilevanti le successive vicende della pianificazione urbanistica comunale.
3. Nel merito, la variante - censurata per non avere motivato in modo congruo e puntuale circa le esigenze di pubblico interesse - è però legittima.
Secondo un orientamento consolidato, uno specifico onere motivazionale non sussiste, in linea di principio, per gli strumenti urbanistici generali, come quello di cui è causa (cfr. Cons. Stato, Sez. IV. 14 ottobre 2005, n. 5716; Id., Sez. IV, 7 aprile 2008, n. 1476; Id., Sez. IV, 3 novembre 2008, n. 5478; Id., Sez. IV, 30 dicembre 2008, n. 6600; Id., Sez. VI, 20 ottobre 2010, n. 7585; Id., Sez. IV, 16 febbraio 2011, n. 1015).
L’esigenza di una più incisiva e singolare motivazione si dà solo in relazione a determinati profili, quale la preesistenza di una convenzione di lottizzazione, in ragione dell’affidamento qualificato che ne deriva per il privato (cfr. ex plurimis Cons. Stato, Sez. IV, 14 ottobre 2005, n. 5716; Id., Sez. IV, 22 maggio 2012, n. 2952).
Queste considerazioni, tuttavia, sono inconferenti rispetto al caso di specie, nel quale il piano di lottizzazione era stato approvato nel 1972, convenzionato nel 1974 e dunque scaduto nel 1984 (la nota del Comune in data 24 settembre 1991, che ad esso fa riferimento, non è sufficiente a richiamarlo in vita); mentre poi – per quanto si legge nella deliberazione consiliare 28 aprile 1992, n. 17, recante l’esame delle osservazioni e delle proposte pervenute sulla variante in discussione, compresa l’osservazione dello stesso Ramelli – il terreno in questione sarebbe rimasto sino ad allora inedificato.
Infatti, anche a voler ammettere che una convenzione di lottizzazione possa avere una limitata ultrattività in un momento successivo alla sua scadenza, è indubbio che, decorso i termine di dieci anni, divengono inefficaci le previsioni del piano che non abbiano avuto concreta attuazione, nel senso che non è consentita la loro ulteriore esecuzione (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 30 aprile 2009, n. 2768; Id, Sez. IV, 27 ottobre 2009, n. 6572). Ne segue che una convenzione di tal genere, scaduta da dieci anni e rimasta inattuata in parte qua, non può vincolare i successivi strumenti urbanistici generali, nemmeno sotto il profilo dell’esistenza di uno specifico onere di motivazione.
La ricordata delibera comunale n. 17 del 1992, peraltro, nel rigettare l’osservazione formulata dall’odierno appellante, motiva dettagliatamente sul punto di specie, ricordando l’avvenuta scadenza del piano di lottizzazione, la mancata edificazione, l’aumento di popolazione del Comune, la diversa configurazione assunta dal territorio, l’esigenza di disegnare un assetto dei luoghi tale da evitare che l’intero Comune assuma il connotato di una periferia urbana.
4. Una volta dunque dichiarata legittima la deliberazione comunale di adozione, perde di pratica rilevanza la censura relativa alla mancata applicazione delle misure di salvaguardia (sospensione di ogni determinazione sulla domanda) in luogo del diniego di permesso. Non a caso, infatti, l’appello fa leva particolarmente sulla illegittimità del diniego di concessione edilizia derivante dalla supposta illegittimità della variante al P.R.G.
A questo proposito, va detto anzitutto che la nota di diniego impugnata rileva il contrasto della richiesta di concessione edilizia con le misure di salvaguardia previste dall’art. 71, primo comma, della legge della Regione Veneto 27 giugno 1985, n. 61.
Poiché la variante è stata in seguito approvata con la deliberazione della Giunta comunale n. 4272 del 1992, senza modifiche in parte qua, è del tutto evidente che l’adozione di un provvedimento di sospensione sino all’approvazione della nuova disciplina, in luogo di uno di rigetto, non avrebbe potuto apportare all’appellante alcun concreto vantaggio - che l’appellante non deduce e tanto meno dimostra, nella prospettiva del risarcimento del danno - dato che la definitiva approvazione dello strumento è effettivamente intervenuta a breve distanza di tempo e comunque entro i tre anni dalla data della deliberazione comunale di adozione del piano previsti - dal terzo comma dell’art. unico della legge 3 novembre 1952, n. 1902, cui l’art. 71 della citata legge regionale rinvia - come termine massimo di sospensione della determinazione del sindaco sulla domanda di licenza di costruzione.
Se è vero che, con l’accertamento dell'illegittimità degli atti impugnati ai soli fini del risarcimento, il giudice non si esprime sul fumus boni iuris della susseguente azione di danni, a lui spetta comunque valutare almeno la sussistenza dell’interesse ai fini risarcitori, in difetto del quale la declaratoria di illegittimità correrebbe il rischio di rimanere meramente astratta. Pertanto è ragionevole ritenere che, proprio a evitare un possibile inutile esercizio della funzione giurisdizionale, il ricorrente abbia almeno l’onere di allegare compiutamente i presupposti per la successiva proposizione dell'azione risarcitoria, a partire ovviamente dal danno sofferto.
Nel caso concreto, in mancanza di tale allegazione, non è dimostrata la sussistenza dello specifico interesse al quale l’art. 34, comma 3, c.p.a. subordina l’accertamento incidentale della illegittimità dell’atto impugnato.
5. Dalle considerazioni che precedono discende che, nell’ambito del giudizio “rescissorio”, il ricorso originario è infondato e va perciò respinto.
La vicenda, peraltro, ha presentato profili di particolare complessità, che costituiscono giustificati motivi per compensare tra le parti le spese di entrambi i gradi di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e, per l'effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado.
Compensa fra le parti le spese di entrambi i gradi di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 dicembre 2012 con l'intervento dei magistrati:
Paolo Numerico, Presidente
Sergio De Felice, Consigliere
Raffaele Greco, Consigliere
Fabio Taormina, Consigliere
Giuseppe Castiglia, Consigliere, Estensore




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