a cura del Dott. Francesco Barchielli



T.A.R. Emilia Romagna Bologna, Sezione I, 10 gennaio 2013


In caso di provvedimento di autorizzazione paesaggistica positivo, l’Amministrazione è tenuta ad esplicitare le ragioni della ritenuta effettiva compatibilità dell’intervento con gli specifici valori paesaggistici dei luoghi

SENTENZA N. 14

Va premesso che, quanto alla motivazione che deve assistere l’autorizzazione paesaggistica, la giurisprudenza ha ripetutamente osservato come, anche in caso di provvedimento positivo, l’Amministrazione sia tenuta ad esplicitare le ragioni della ritenuta effettiva compatibilità dell’intervento con gli specifici valori paesaggistici dei luoghi, e debba per questo fornire tutti gli elementi utili al riscontro dell’idoneità dell’istruttoria, dell’apprezzamento delle varie circostanze di fatto rilevanti nel singolo caso e della non manifesta irragionevolezza del giudizio formulato circa la prevalenza di un valore in conflitto con quello tutelato in via primaria, di modo che l’insufficienza della motivazione, costituendo un vizio di legittimità dell’atto, ne giustifica per ciò solo l’annullamento da parte dell’Autorità statale investita della verifica in sede di controllo (v., tra le altre, Cons. Stato, Sez. VI, 22 marzo 2007 n. 1362). Se, poi, l’annullamento è fondato su più vizi dell’autorizzazione paesaggistica, il giudice chiamato a sindacare la legittimità del provvedimento dell’Autorità statale può limitarsi ad accertare la sussistenza del vizio di motivazione dell’atto annullato senza necessità di vagliare le altre irregolarità rilevate, alla luce del consolidato principio per cui, quando il provvedimento amministrativo sia sorretto da una pluralità di ragioni giustificatrici tra loro autonome, è sufficiente la fondatezza anche di una sola di esse perché l’atto rimanga legittimo (v. TAR Campania, Salerno, Sez. II, 29 luglio 2008 n. 2195).

FATTO E DIRITTO

Con nota prot. n. 629BN del 22 marzo 2002 la Soprintendenza per i Beni architettonici e per il Paesaggio di Ravenna comunicava alle ditte ricorrenti di avere annullato l’autorizzazione che era stata rilasciata loro dal Comune di Cattolica, ai sensi dell’art. 151 del d.lgs. n. 490/99, a mezzo dell’atto n. 11/2002, prot. n. 1550, del 22 febbraio 2002, in ordine all’installazione di una vasca idromassaggio nelle zone di spiaggia n. 86-87-88.
Avverso la determinazione in tal modo assunta hanno proposto impugnativa le interessate. Imputano all’Amministrazione statale di avere esercitato un inammissibile controllo di merito sulle scelte comunali – mentre in tale fase sarebbe consentito solo un riscontro di legittimità dell’autorizzazione rilasciata –, e di avere comunque omesso di motivare e istruire in modo puntuale le proprie verifiche, anche in ragione delle limitate dimensioni e della piena rispondenza dell’intervento assentito rispetto alle previsioni del p.t.p.r. e del p.t.c.p. oltre che del “piano particolareggiato della spiaggia” (già in precedenza sottoposto al vaglio dell’organo statale), e anche alla luce dell’approfondita motivazione che assisterebbe l’atto abilitativo annullato quanto all’ammissibilità delle opere sotto il profilo paesaggistico/ambientale; deducono, infine, l’omessa comunicazione di avvio del procedimento. Di qui la richiesta di annullamento dell’atto impugnato.
Si sono costituiti in giudizio il Ministero per i Beni e le Attività culturali e la Soprintendenza per i Beni architettonici e per il Paesaggio di Ravenna, a mezzo dell’Avvocatura dello Stato, resistendo al gravame. Ha inoltre spiegato intervento ad adiuvandum il Comune di Cattolica.
All’udienza del 20 dicembre 2012, ascoltati i rappresentanti delle parti, la causa è passata in decisione.
Il ricorso è infondato.
Va premesso che, quanto alla motivazione che deve assistere l’autorizzazione paesaggistica, la giurisprudenza ha ripetutamente osservato come, anche in caso di provvedimento positivo, l’Amministrazione sia tenuta ad esplicitare le ragioni della ritenuta effettiva compatibilità dell’intervento con gli specifici valori paesaggistici dei luoghi, e debba per questo fornire tutti gli elementi utili al riscontro dell’idoneità dell’istruttoria, dell’apprezzamento delle varie circostanze di fatto rilevanti nel singolo caso e della non manifesta irragionevolezza del giudizio formulato circa la prevalenza di un valore in conflitto con quello tutelato in via primaria, di modo che l’insufficienza della motivazione, costituendo un vizio di legittimità dell’atto, ne giustifica per ciò solo l’annullamento da parte dell’Autorità statale investita della verifica in sede di controllo (v., tra le altre, Cons. Stato, Sez. VI, 22 marzo 2007 n. 1362). Se, poi, l’annullamento è fondato su più vizi dell’autorizzazione paesaggistica, il giudice chiamato a sindacare la legittimità del provvedimento dell’Autorità statale può limitarsi ad accertare la sussistenza del vizio di motivazione dell’atto annullato senza necessità di vagliare le altre irregolarità rilevate, alla luce del consolidato principio per cui, quando il provvedimento amministrativo sia sorretto da una pluralità di ragioni giustificatrici tra loro autonome, è sufficiente la fondatezza anche di una sola di esse perché l’atto rimanga legittimo (v. TAR Campania, Salerno, Sez. II, 29 luglio 2008 n. 2195).
Orbene, e venendo al caso di specie, nel lamentare che l’intervento edilizio altera la percezione paesaggistica del litorale e inibisce la possibilità del libero godimento del luogo in ragione del profilarsi di un effetto di saturazione dello spazio prospettico, la Soprintendenza per i Beni architettonici e per il Paesaggio di Ravenna pone a fondamento delle proprie conclusioni critiche anche un inadeguato esercizio delle funzioni di pertinenza dell’Amministrazione comunale, cui sostanzialmente rimprovera di avere omesso di “…verificare la compatibilità dell’opera che si intende realizzare con la salvaguardia dei valori paesistici protetti dal vincolo …” giacché non è “…concesso in sede autorizzatoria di derogare all’accertamento di detti valori contenuto nel relativo provvedimento …”; appare, insomma, lampante che tra le censure mosse all’ente locale, allorché denuncia che il “…provvedimento … è viziato da eccesso di potere …”, l’Autorità statale abbia inteso riferirsi ad un difetto di motivazione, per non avere l’ente dato rigorosamente conto delle valutazioni operate e delle logiche seguite al fine di approdare alla scelta di ammissibilità di un intervento preordinato all’attuazione di valori diversi da quello tutelato in via primaria. Poiché, dunque, l’autorizzazione paesaggistica rilasciata dall’Amministrazione comunale era nella circostanza priva di indicazioni puntuali circa l’impatto dell’intervento edilizio sull’area vincolata e circa la tollerabilità di una simile trasformazione del territorio rispetto alla salvaguardia dell’integrità dei valori ambientali oggetto di tutela (vi si osservava unicamente, con formula stereotipa e generica, che “…l’attuale organizzazione delle attrezzature di spiaggia rispetti l’esigenza di conservazione dei valori paesistici protetti dal vincolo, inserendosi nel contesto ambientale con forme architettoniche e motivi ornamentali coerenti con la percezione armonica del paesaggio oggetto di tutela ai sensi dell’art. 146, punto a), del D.Lgs. 490/99 …”, mentre il riferimento alla precarietà e stagionalità dell’opera nonché alle sue limitate dimensioni dichiaratamente serviva ad avvalorarne la coerenza con le previsioni del p.t.p.r. e del p.t.c.p.), legittimamente la Soprintendenza per i Beni architettonici e per il Paesaggio di Ravenna ha annullato il provvedimento abilitativo sottoposto al suo controllo; né, d’altra parte, persuade l’assunto secondo cui, a ben vedere, una più approfondita motivazione sul punto non sarebbe stata necessaria – a fronte della preesistenza di un piano particolareggiato che avrebbe già a suo tempo accertato la conformità degli interventi in loco rispetto al piano territoriale paesistico regionale e al piano territoriale di coordinamento provinciale –, in quanto, ad avviso del Collegio, in una pianificazione attuativa, sia paesistica che urbanistica, per quanto minuziosa, non sono certamente definite in concreto le dettagliate caratteristiche delle opere edilizie che si possono realizzare, essendo questo livello di specificazione proprio della successiva fase di progettazione delle opere stesse e non potendo la compatibilità ambientale ovviamente prescindere da ciò che in realtà dovrà essere edificato. Resta a questo punto il Collegio esonerato dall’occuparsi degli altri profili di censura denunciati dall’organo statale (quanto, in particolare, alle specifiche ragioni di incompatibilità dell’intervento con i valori paesistici tutelati), per risultare articolata la decisione in un complesso di rilievi, e tra essi quello inerente il difetto di motivazione, il quale reca obiettivamente un’autonoma capacità di incidere sul risultato del controllo, giustificandone da solo l’esito negativo.
Quanto, poi, alla dedotta carenza di comunicazione di avvio del procedimento, non ignora il Collegio l’orientamento giurisprudenziale che, nel regime giuridico anteriore al regolamento approvato con d.m. n. 165 del 19 giugno 2002, considera necessario l’avviso ex art. 7 della legge n. 241 del 1990 da parte dell’Autorità statale investita del controllo sull’autorizzazione paesaggistica, avviso ritenuto indispensabile anche quando detta autorizzazione rechi nel dispositivo l’annuncio della sua trasmissione alla locale soprintendenza per il compimento delle relative funzioni (v., tra le altre, Cons. Stato, Sez. VI, 20 luglio 2011 n. 4382); sennonché, a fronte di un vizio – carenza di motivazione in sede di rilascio dell’autorizzazione paesaggistica – che per le sue caratteristiche si sottrae ad apporti del privato suscettibili di colmare la lacuna, in alcun modo la partecipazione delle ricorrenti avrebbe potuto nella fattispecie dare luogo ad un differente esito dell’attività di riscontro della Soprintendenza per i Beni architettonici e per il Paesaggio di Ravenna, sicché è legittimo invocare il disposto di cui all’art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241 del 1990 (“Non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato. Il provvedimento amministrativo non è comunque annullabile per mancata comunicazione dell’avvio del procedimento qualora l’amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato”).
Per le esposte considerazioni, il ricorso va respinto.
La peculiarità della vicenda dedotta in giudizio giustifica l’integrale compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia-Romagna, Bologna, Sez. I, pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.
Così deciso in Bologna, nella Camera di Consiglio del 20 dicembre 2012, con l’intervento dei magistrati:
Giuseppe Calvo, Presidente
Sergio Fina, Consigliere
Italo Caso, Consigliere, Estensore



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