a cura del Dott. Francesco Barchielli



T.A.R. Piemonte, Sezione II, 18 gennaio 2013


Sull’ordine di demolizione emesso “a distanza di tempo”

SENTENZA N. 51

Gli illeciti in materia urbanistica, edilizia e paesistica, ove consistano nella realizzazione di opere senza le prescritte concessioni e autorizzazioni, hanno carattere di illeciti permanenti, caratterizzati dall’omissione dell’obbligo, perdurante nel tempo, di ripristinare secundum jus lo stato dei luoghi, di talché la commissione degli illeciti medesimi si protrae nel tempo, e viene meno solo con il cessare della situazione di illiceità, vale a, dire con il conseguimento delle prescritte autorizzazioni in sanatoria, paesaggistiche o urbanistico-edilizie, oppure con il ripristino dello stato dei luoghi (ex multis C.d.S., IV, n. 1464/2009; C.d.S., VI; n. 1255/2007; C.d.S., V, n. 4420/2006). Ne deriva che l’Autorità, se emana un provvedimento repressivo (di demolizione, ovvero di irrogazione di una sanzione pecuniaria), non emana un atto “a distanza di tempo” dall’abuso, ma reprime una situazione antigiuridica contestualmente contra jus, ancora sussistente (C.d.S., VI, n. 528/2006; C.d.S., IV, n. 2529/2004). La giurisprudenza amministrativa è, invero, consolidata nel ritenere che “il potere repressivo può essere esercitato senza limiti di tempo e senza necessità di motivazione in ordine al ritardo nell’esercizio del potere” (C.d.S., IV, 16 aprile 2010, n. 2160; C.d.S., V, 13 luglio 2006, n. 4420; C.d.S., IV, 2 giugno 2000, n. 3184).

FATTO E DIRITTO

L’Unione Sportiva Carrara è insorta innanzi a questo Tribunale Amministrativo Regionale avverso il diniego di sanatoria e l’ordine di demolizione in epigrafe indicati, invocandone l’annullamento.
La ricorrente, nata dalla fusione tra la G.S. Valentino Mazzola e la U.S. Amatori, espone che nell’anno 1991 il Comune di Torino dava in concessione all’Associazione Mazzola il terreno comunale sito in Torino, corso Appio Claudio, delimitato dal parcheggio di via Pietro Cossa, dal fiume Doria Riparia e dal marciapiede del corso Appio Claudio, della superficie complessiva di ca. 20.370 mq, sul quale, per espressa disposizione convenzionale, l’associazione concessionaria s’impegnava a costruire n. 2 campi di calcio, giochi bocce, tribune e basso fabbricato, da adibirsi a servizi e magazzini, opere che, una volta realizzate, sarebbero rimaste acquisite in proprietà al Comune di Torino.
Espone, inoltre, che:
- il centro sportivo otteneva gli allacciamenti fognari, di acqua condotta e di elettricità;
- nel 1996 il Comune consegnava n. 2 wc mobili da utilizzarsi come wc all’interno dell’impianto e la concessione di una casa mobile per uso ufficio e spaccio bevande;
- nel 2001 l’Unione chiedeva ed otteneva dal Presidente della Circoscrizione IV del Comune di Torino il nulla osta per la costruzione di un prefabbricato di 280 mq circa per l’allestimento di spogliatoi, sala riunioni, uffici e punto bar ristoro per soci ed atleti e per l’allestimento di due campi da calcio a 5 polivalenti;
- nel corso di un sopralluogo effettuato sul sito nel maggio 2003 la Polizia municipale accertava che erano in corso di esecuzione delle opere in presunta violazione alle norme urbanistico-edilizie;
- al detto sopralluogo non faceva seguito alcun ordine di sospensione lavori o di demolizione di quanto sino ad allora realizzato;
- nell’aprile 2005 il Comune comunicava l’avvio del procedimento sanzionatorio per le opere edilizie abusive in quel momento realizzate ed accertate dall’Ufficio Tecnico comunale nel corso di apposito sopralluogo;
- l’istanza di permesso di costruire in sanatoria presentata veniva rigettata con atto in data 19 dicembre 2005, notificato il 5 agosto 2006, al quale faceva seguito l’ordine di demolizione e ripristino in data 14 giugno 2006, notificato l’11 agosto 2006.
La ricorrente, che contesta la legittimità dei provvedimenti impugnati per “violazione e falsa applicazione di legge con riferimento ai principi generali di interesse pubblico concreto e attuale e di tutela di posizioni giuridiche consolidate, con riferimento alla legge 241/90, al d.P.R. 380/01 e ad ogni altra disposizione in materia di sanzioni edilizie, alla legge 431/85, agli artt. 30 e 30-bis delle NUEA del PRGC, all’art. 29 della l.r. 56/77, al d.lgs. 42/04”, nonché per “eccesso di potere, falsa rappresentazione della realtà, travisamento dei fatti, errore sui presupposti e difetto assoluto di motivazione”, deduce, in particolare, che l’ordine di demolizione non motiva in alcun modo sull’interesse pubblico concreto e attuale alla demolizione stessa e al sacrificio di posizioni giuridiche consolidate da tempo sul territorio e che il procedimento sanzionatorio, oltre a non essere stato avviato a tempo debito, non è stato nemmeno definito in un tempo ragionevole, anche avuto riguardo alla circostanza che la situazione edificatoria dell’area in questione era consolidata da anni e soprattutto sempre stata a conoscenza dell’Amministrazione.
Il Comune di Torino si è costituito in giudizio per resistere al ricorso, contestandone la fondatezza.
La Sezione, con ordinanza collegiale in data 25 maggio 2012, n, 614, ha disposto incombenti istruttori, ravvisandone la necessità; il Comune di Torino ha provveduto in merito in data 13 luglio 2012 con il deposito della relazione istruttoria del Settore Vigilanza Edilizia e Agibilità.
Le parti hanno depositato documenti e memorie.
La causa è stata chiamata alla pubblica udienza dell’11 dicembre 2012 e, quindi, trattenuta in decisione.
Il Collegio è chiamato a pronunciarsi sulla legittimità dei provvedimenti con cui il Comune di Torino ha ordinato alla ricorrente di demolire le costruzioni ed i manufatti realizzati in assenza di titolo edilizio sul terreno di proprietà comunale goduto in forza di una concessione di durata ventennale, nonché previamente respinto l’istanza di sanatoria presentata.
Il ricorso è destituito di fondamento.
La circostanza che la concessione del terreno municipale in questione a favore della dante causa della ricorrente prevedesse espressamente l’obbligo, a carico della concessionaria, di costruire sull’area stessa, oltre ai due campi di calcio, ai giochi bocce e alle tribune, anche un “basso fabbricato da adibirsi a servizi e magazzino (…)”, non vale ad inficiare la legittimità degli atti impugnati.
Le opere contestate, oltre ad essere ben più consistenti di quelle originariamente ipotizzate, sono state, infatti, realizzate dalla ricorrente in assenza di qualsivoglia titolo edilizio autorizzativo e soprattutto in epoca successiva all’approvazione del nuovo Piano Regolatore Generale del Comune di Torino (d.G.R. 21/4/1995), che, come evidenziato dal Comune nella relazione istruttoria prodotta in ottemperanza all’ordinanza collegiale dianzi indicata, ha destinato “l’area di cui trattasi a Alla data di esecuzione delle opere (2000 -2005), era, dunque, mutato il contesto normativo rispetto a quello esistente al momento della concessione del terreno e del rilascio della concessione edilizia n. 83 del 28 gennaio 1991, con la quale ultima era stata – tra l’altro - assentita anche la realizzazione del fabbricato polifunzionale di cui sopra.
Nell’anno 1991 era, infatti, in vigore solamente il vincolo paesaggistico ambientale di cui alla legge 431/85.
Va evidenziato, peraltro, che la stessa concessione del terreno comunale precisava che i lavori andavano eseguiti “sotto il controllo del Civico Ufficio Tecnico” e “nel periodo stabilito dalla concessione edilizia” (vedi all. 3 – fascicolo doc. ricorrente).
Nulla di tutto ciò si è, però, verificato.
Nel caso di specie, l’originaria concessione edilizia è, infatti, decaduta di diritto, non avendo la concessionaria iniziato ed ultimato il basso fabbricato nei termini stabiliti.
L’art. 4 della legge 10 del 1977, vigente all’epoca, disponeva, infatti, al terzo comma che “nell’atto di concessione sono indicati i termini di inizio e di ultimazione dei lavori”, nel mentre nel susseguente quarto comma disponeva che “il termine per l’inizio dei lavori non può essere superiore ad un anno”, che “il termine di ultimazione, entro il quale l’opera deve essere abitabile o agibile, non può essere superiore a tre anni”, e disciplinava quindi le ipotesi di proroga della concessione stessa.
Nel quinto comma disponeva – altresì – che “qualora i lavori non siano ultimati nel termine stabilito, il concessionario deve presentare istanza diretta ad ottenere una nuova concessione; in tal caso la nuova concessione concerne la parte non ultimata”, nel mentre nel sesto comma, quale norma di chiusura del “sistema”, stabiliva che la concessione era “irrevocabile, fatti salvi i casi di decadenza ai sensi della presente legge” e le sanzioni previste dall'articolo 15 della stessa.

Risulta ben evidente, pertanto, che in tale contesto, non ravvisandosi la presenza di una norma che imponesse l’emanazione di un provvedimento di decadenza della concessione edilizia per mancata osservanza del termine di inizio dei lavori, la stessa si è verificata di diritto a seguito dell’infruttuoso decorso del termine prefissato (in termini C.d.S., IV, 18 maggio 2012, n. 2915).
La concessionaria avrebbe dovuto, pertanto, munirsi di un nuovo titolo edilizio e non limitarsi a chiedere, nell’anno 2001, il nulla osta per la costruzione al Presidente della IV Circoscrizione ovvero ad un soggetto privo di specifiche competenze in materia.

Ne deriva, conseguentemente, che anche l’affidamento dalla medesima riposto sull’assentibilità delle opere realizzate e soprattutto sulla possibilità di mantenerle in essere deve ritenersi non meritevole di tutela.
L’affidamento tutelabile è, infatti, unicamente quello incolpevole e tale non può ritenersi quello di colui che ha realizzato un’opera edilizia in assenza dei prescritti titoli autorizzativi, viepiù quando, come nel caso di specie, l’Amministrazione, sin dalla fase dell’esecuzione, ha evidenziato al soggetto interessato la presunta violazione alle norme urbanistico-edilizie (vedi relazione Polizia Municipale in data 15 maggio 2003 – all. 3 fascicolo doc. Comune) e a soli tre anni di distanza lo ha diffidato a demolire le opere realizzate in assenza di concessione edilizia e a ripristinare lo stato dei luoghi (vedi provv. 14 giugno 2006 – all. 1 fascicolo ricorrente), previo diniego del permesso di costruire in sanatoria nel frattempo dallo stesso invocato (vedi provv. 19 dicembre 2005 – all. 2 fascicolo cit.).
Non pare, dunque, condivisibile l’assunto della ricorrente, secondo il quale sarebbe stata la stessa Amministrazione ad indurla a confidare sulla legittimità del proprio operato.
Osserva, inoltre, il Collegio che gli illeciti in materia urbanistica, edilizia e paesistica, ove consistano nella realizzazione di opere senza le prescritte concessioni e autorizzazioni, hanno carattere di illeciti permanenti, caratterizzati dall’omissione dell’obbligo, perdurante nel tempo, di ripristinare secundum jus lo stato dei luoghi, di talché la commissione degli illeciti medesimi si protrae nel tempo, e viene meno solo con il cessare della situazione di illiceità, vale a, dire con il conseguimento delle prescritte autorizzazioni in sanatoria, paesaggistiche o urbanistico-edilizie, oppure con il ripristino dello stato dei luoghi (ex multis C.d.S., IV, n. 1464/2009; C.d.S., VI; n. 1255/2007; C.d.S., V, n. 4420/2006).
Ne deriva che l’Autorità, se emana un provvedimento repressivo (di demolizione, ovvero di irrogazione di una sanzione pecuniaria), non emana un atto “a distanza di tempo” dall’abuso, ma reprime una situazione antigiuridica contestualmente contra jus, ancora sussistente (C.d.S., VI, n. 528/2006; C.d.S., IV, n. 2529/2004).
La giurisprudenza amministrativa è, invero, consolidata nel ritenere che “il potere repressivo può essere esercitato senza limiti di tempo e senza necessità di motivazione in ordine al ritardo nell’esercizio del potere” (C.d.S., IV, 16 aprile 2010, n. 2160; C.d.S., V, 13 luglio 2006, n. 4420; C.d.S., IV, 2 giugno 2000, n. 3184).
Con specifico riguardo al diniego dell’accertamento di conformità invocato dalla ricorrente, il Collegio ritiene, infine, sufficiente osservare che, in base alle prescrizioni urbanistiche ora vigenti (e vigenti al momento della abusiva realizzazione delle opere), l’intervento massimo consentito consiste nel restauro-risanamento conservativo, nel mentre le opere realizzate sono pacificamente riconducibili ad una nuova costruzione.
Esse non soddisfano, dunque, il requisito della doppia conformità, cui l’art. 36 del d.P.R. n. 380 del 2001 e s.m.i. subordina il rilascio del titolo in sanatoria.
Tale circostanza rende viepiù giustificato l’esercizio del potere repressivo da parte del Comune, essendo la demolizione conseguenza obbligata non solo dell’accertamento dell’abusività dell’opera, ma, nel caso specifico, anche della sua riscontrata non sanabilità.
In definitiva, il ricorso è infondato e va respinto.

Ad avviso del Collegio, l’esito del giudizio non esime, tuttavia, il Comune dall’onere di coadiuvare la ricorrente nella ricerca di un diverso sito presso il quale poter continuare a svolgere la propria attività o, in caso di ulteriore proroga della concessione del terreno in questione, nell’individuazione di soluzioni idonee a salvaguardare le esigenze cui la ricorrente medesima intendeva far fronte con la realizzazione delle strutture oggetto di demolizione.
La particolarità delle questioni trattate suggerisce di compensare per intero le spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte, Sezione II, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Compensa tra le parti le spese e le competenze di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 11 dicembre 2012 con l'intervento dei magistrati:
Vincenzo Salamone, Presidente
Ofelia Fratamico, Referendario
Manuela Sinigoi, Referendario, Estensore



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