a cura del Dott. Francesco Barchielli



T.A.R. Toscana, Sezione III, 27 febbraio 2013


E’ sufficiente, per respingere la domanda di condono, pur in presenza di dichiarazione sostitutiva di atto notorio di cui all’art. 39, comma 4, della legge n. 724/1994, che l’Amministrazione non riscontri elementi dai quali risulti univocamente l’ultimazione dell’edificio entro la data prescritta dalla legge

SENTENZA N. 337

Pacificamente la giurisprudenza afferma che l'onere della prova in ordine alla data per ottenere il condono grava sul richiedente la sanatoria; ciò perché mentre l'amministrazione comunale non è normalmente in grado di accertare la situazione edilizia di tutto il proprio territorio alla data indicata dalla normativa sul condono, colui che richiede la sanatoria può fornire qualunque documentazione da cui possa desumersi che l'abuso sia stato effettivamente realizzato entro la data predetta, non potendosi ritenere al riguardo sufficiente la sola allegazione della dichiarazione sostitutiva di atto notorio (cfr., TAR Lazio Roma, sez. II, 3.3.2006, n. 1645). Mentre, ove il richiedente la sanatoria non dia la prova in questione, la domanda di condono deve essere respinta (cfr., TAR Campania Salerno, sez. II, 29.5.2006, n. 752). In altri termini, mentre il cittadino è destinatario di un preciso onere probatorio sull’epoca dell’abuso, trovandosi nella posizione di autore della realizzazione edilizia senza titolo, la PA conserva invece pienamente il potere di procedere ad una motivata verifica degli elementi esibitile, in merito alla loro idoneità a costituire prova del fatto asserito. E, in questa attività della PA, la presenza di una dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà si limita al più a rafforzare il dovere motivazionale a supporto delle proprie determinazioni negative, ma certamente non può estendersi sino a comprendere la necessità di dare una prova piena e certa che l’abuso è successivo alla data di riferimento assunta dalla legge per beneficiare del condono (cfr., Cons. Stato, sez. IV, 24 dicembre 2008 n. 6548). E’ perciò sufficiente, per respingere la domanda di condono, pur in presenza di dichiarazione sostitutiva di atto notorio di cui all’art. 39, comma 4, della legge n. 724/1994, che l’Amministrazione non riscontri elementi dai quali risulti univocamente l’ultimazione dell’edificio entro la data prescritta dalla legge (sul punto v. ex multis Cons. Stato, sez. V, n. 748/2000 e n. 998/1994).

FATTO E DIRITTO

1. Con i ricorsi indicati in epigrafe, i Sigg.ri Enrico ed Alessandra Bandini hanno agito in qualità di comproprietari di un edificio ad uso abitativo, con contiguo giardino e terreno agricolo della superficie complessiva di circa 12.500 mq., sito in Firenze, via Senese, n. 154 e catastalmente identificato al Foglio 131, particelle 41 e 698.
A riguardo occorre premettere che, in data 16.10.1992, i sig.ri Bandini presentavano all’Amministrazione Comunale, istanza di autorizzazione edilizia per procedere ad opere di restauro e risanamento conservativo del predetto immobile (“recupero di un edificio ex colonico e modifiche interne per la suddivisione in due unità abitative”), sito in zona sottoposta a vincolo paesaggistico, giusta D.M. 27.10.1951.
Nella relazione tecnica allegata all’istanza si precisava, tra l’altro, che “Il progetto prevede il mantenimento dell’edificio, con le opportune modifiche necessarie per assicurare la sua funzionalità. Vengono suddivisi gli spazi abitativi in due alloggi, integrando in tale uso anche l’annesso. Nessuna trasformazione è prevista in quanto l’intervento assicura il rispetto dei caratteri tipologici, strutturali e formali dell’edificio originario. ...... Descrivendo sinteticamente, i lavori per attuare l’intervento consistono nel consolidamento statico delle strutture dell’edificio, nel rifacimento dei solai, pur mantenendo le stesse caratteristiche dei materiali. Al piano terreno è prevista una camera d’aria al di sotto della quota del pavimento. Vengono, inoltre, adeguati i servizi igienici. E’ proposta la realizzazione di un volume tecnico interrato, all’interno della sagoma dell’edificio, per l’installazione dei servizi relativi agli impianti. La tettoia esterna viene rinnovata nei materiali, ma rimane ad uso agricolo, come previsto nel Piano di Utilizzazione Aziendale”.
A fronte di tale istanza, con provvedimento n. 745/93 B 1947/92, il 21.10.1993 veniva concessa l’autorizzazione, con prescrizioni.
I lavori venivano avviati in data 21.3.1994.
A seguito di un successivo sopralluogo effettuato dalla Polizia Municipale, Nucleo Polizia Edilizia, veniva accertato che erano in corso di esecuzione lavori edili diversi da quelli autorizzati con il provvedimento autorizzativo n. 745/93 sopracitato, in quanto consistenti nella demolizione e ricostruzione:
- del locale “ripostiglio”, con dimensioni superiori alle precedenti, con conseguente aumento di volume;
- della tettoia;
- del locale “forno”, con dimensioni superiori alle precedenti, con conseguente aumento di volume;
- del locale “ex deposito”;
- dei solai all'interno dell'”ex fienile”, ad una quota diversa da quella originaria e creazione di un solaio ex novo.
Veniva inoltre accertata la demolizione di parte dell'edificio individuato come ex dimora del coltivatore diretto ed il rifacimento totale del manto di copertura dello stesso, il tutto come meglio descritto nel fonogramma della Polizia Municipale 95/W/102-1 del 13.02.1995 e nel rapporto integrativo del 17.05.1995.
Pertanto, con ordinanza del 17.2.1995 n. 1028, l’Amministrazione Comunale rilevava, “in assenza di ogni e qualsiasi concessione edilizia necessaria”, la “totale demolizione e ricostruzione dei seguenti manufatti:
- locale ripostiglio (p.lla 698) ampliandolo di circa mc. 33;
- locale forno con incremento volumetrico di circa mc. 9;
- locale ex deposito posto sul lato dx del fabbricato, in aderenza al fienile.
Inoltre:
- svuotamento completo del locale individuato come ex fienile ricostruendo i nuovi solai a quote diverse da quelle dei preesistenti;
- rifacimento totale manto di copertura del fabbricato individuato come ex dimora del coltivatore diretto”.
Col medesimo provvedimento, il Comune di Firenze ordinava, pertanto, ai sig.ri Bandini l’immediata sospensione “di tutte le opere in corso di esecuzione”, prevedendo altresì la possibilità di “regolarizzazione ai sensi dell’art. 13 della legge 47/85 (…)”.
I sig.ri Bandini presentavano, quindi, all’Amministrazione Comunale, a seguito del sopralluogo della Polizia Municipale due separate istanze di sanatoria, ed esattamente:
- una prima istanza, in data 16.2.1995 (ricevuta dal Comune il 29.4.1995, prot. 16283/95 pos. C/4412), avente ad oggetto la richiesta di sanatoria, ex art. 39, l. n. 724/1994, per i due vani individuati come “ripostiglio” e “forno”, provvedendo altresì al pagamento dell’oblazione e della rata di oneri concessori;
- una seconda istanza del 21.3.1995, prot. 9329 (posiz. B 337/95), proposta ai sensi dell’art. 13, l. n. 47/1985, relativa ai locali già adibiti a “deposito” e a “fienile”, nonché al manto di copertura del fabbricato già adibito a dimora del coltivatore diretto.
Successivamente, in data 7.7.1995, i sig.ri Bandini presentavano all’Amministrazione la richiesta di approvazione di altre varianti realizzate in corso d’opera, ai sensi dell’art. 15, l. 47/85, cui faceva seguito la richiesta, da parte del Comune, di precisazioni e chiarimenti.
L’integrazione documentale veniva presentata dai ricorrenti in data 31.10.1995.
Tali domande di sanatoria venivano rigettate dal Comune di Firenze, rispettivamente con provvedimento n. 389 del 23.7.1996, la prima, e con provvedimento n. 2 dell’ 11.1.1997 prot. n. 850/97, a firma dell’Assessore all’Urbanistica e all’Edilizia Privata, la seconda.
Avverso i predetti provvedimenti, i sig.ri Bandini hanno proposto due separati ricorsi, indicati in epigrafe.
Con un primo ricorso (R.G. n. 4330/1996), hanno impugnato il provv. n. 389 del 23.7.1996 di rigetto della prima istanza di sanatoria, mentre con un secondo ricorso (R.G. n. 1370/1997), essi hanno censurato l’illegittimità del secondo diniego di sanatoria edilizia, reso, lo si ripete, con provv. n. 2 dell’11.1.1997 prot. n. 850/97.
Infine, il Comune di Firenze, con ordinanza del 10.7.1997, n. 5119 (impugnata con un terzo ricorso R.G. n. 3909/1997), ingiungeva ai ricorrenti “di procedere, a propria cura e spese, ad effettuare la demolizione delle opere indicate in narrativa e il ripristino dello stato dei luoghi entro il termine di 90 (novanta) giorni”, avvertendo altresì che “trascorso infruttuosamente il termine sopra indicato sarà provveduto direttamente da questa Amministrazione Comunale alla demolizione delle opere sopra descritte, e le relative spese saranno poste a carico dei responsabili dell’abuso e recuperate ai sensi di quanto esplicitamente disposto dall’art. 16 della legge 47/85” .
Si è costituita in tutti i ricorsi l’Amministrazione comunale, che ha chiesto il rigetto dei ricorsi.
Hanno svolto intervento ad adiuvandum i signori Bandini Mauro e Brighetti Anna Maria.
2. I ricorsi vanno previamente riuniti, per evidenti ragioni di carattere soggettivo ed oggettivo.
3. Con il ricorso R.G. n. 4330/1996 i sig.ri Bandini hanno impugnato il provvedimento del 20.7.1996, n. 389, mediante il quale l’Assessore all’Urbanistica del Comune di Firenze ha espresso parere contrario alla domanda di sanatoria presentata in data 16.2.1995 (ricevuta dal Comune il 29.4.1995) ai sensi dell’art. 39, legge 23.12.1994 n. 724, relativa alla realizzazione di opere abusive, rispetto a quanto autorizzato con autorizzazione n. 745/93, consistenti nella realizzazione di un vano in ampliamento al piano terreno, lato sud, dell’edificio principale (individuato come “locale ripostiglio”, ed avente le dimensioni di m. 3,32 x 5,33), e nell’ampliamento di un altro locale (individuato come “locale forno”, pari a mc. 5,31 e mq. 1,10). Nell’istanza di condono, i Sigg.ri Bandini avevano dichiarato che le predette opere erano state ultimate nel settembre 1993.
A fondamento del diniego, l’A.C. rilevava che l'intervento non poteva essere condonato "in quanto realizzato oltre i termini previsti dal comma 1° dell'art. 39 della Legge 23.12.94 n. 724". In particolare, rilevava: che “l’aumento di volume relativo al manufatto posto sul lato sud dell’edificio (“locale ripostiglio”) è avvenuto nel periodo compreso fra l’Agosto 1994 e la data del sopralluogo 13.2.1995”, come si desume “dal raffronto della foto della zona interessata, eseguita con volo aereo del 5.8.1994, strisciata n. 10 fotogramma 226, nella quale non risulta alcun aumento di volume”; e che dai rapporti pervenuti risulta accertato che l’istanza di condono edilizio C/4412 comprende opere edilizie realizzate dopo il 31.12.1993.
In particolare, dall’aerofotogrammetria eseguita con il volo del 5.08.1994, risultava che il manufatto al piano terreno, lato sud dell'edificio, a tale data non aveva subito alcun aumento di volume, ma solo la rimozione del manto di copertura. Pertanto l'ingombro era inferiore a metà facciata, mentre al momento dell'accertamento effettuato dalla Polizia Municipale in data 13.02.1995 ne occupava oltre due terzi.
Riteneva altresì il Comune di Firenze, alla luce di quanto precede, “l’istanza di condono presentata dolosamente infedele per la rilevanza delle omissioni e delle inesattezze riscontrate”.
Con il primo motivo di ricorso i ricorrenti sostengono che l’Amministrazione non avrebbe comunicato, in violazione degli artt. 7 e ss. della legge n. 241/1990, l’inizio del procedimento amministrativo che ha portato all’emanazione del provvedimento impugnato.
La censura non ha pregio.
L’atto impugnato scaturisce da istanza degli interessati, i quali hanno avuto modo di dare il proprio utile apporto ai fini della determinazione comunale attraverso la presentazione della domanda di condono.
Poiché la partecipazione al procedimento è assicurata dalla presentazione dell’istanza, il citato art. 7 della legge n. 241/1990 non può trovare applicazione nei procedimenti che, come quello in questione, sono avviati su impulso di parte (cfr., TAR Toscana, III, 6 aprile 2010, n. 928).
Con il secondo motivo di ricorso, i ricorrenti lamentano eccesso di potere per difetto di istruttoria e difetto di motivazione, in quanto l’aerofotogrammetria da cui sarebbe emerso che l’aumento di volume del vano “ripostiglio” sarebbe “avvenuto nel periodo compreso tra l’Agosto 1994 e la data del sopralluogo 13/02/95”, non sarebbe stata messa a disposizione dei ricorrenti; in ogni caso sarebbe un dato di comune esperienza che le fotografie aeree utilizzate per i rilievi aerofotogrammetrici non sono idonee a consentire l’individuabilità di opere di dimensioni modestissime come quelle del vano in questione.
La censura non può essere condivisa.
Pacificamente la giurisprudenza afferma che l'onere della prova in ordine alla data per ottenere il condono grava sul richiedente la sanatoria; ciò perché mentre l'amministrazione comunale non è normalmente in grado di accertare la situazione edilizia di tutto il proprio territorio alla data indicata dalla normativa sul condono, colui che richiede la sanatoria può fornire qualunque documentazione da cui possa desumersi che l'abuso sia stato effettivamente realizzato entro la data predetta, non potendosi ritenere al riguardo sufficiente la sola allegazione della dichiarazione sostitutiva di atto notorio (cfr., TAR Lazio Roma, sez. II, 3.3.2006, n. 1645). Mentre, ove il richiedente la sanatoria non dia la prova in questione, la domanda di condono deve essere respinta (cfr., TAR Campania Salerno, sez. II, 29.5.2006, n. 752).
In altri termini, mentre il cittadino è destinatario di un preciso onere probatorio sull’epoca dell’abuso, trovandosi nella posizione di autore della realizzazione edilizia senza titolo, la PA conserva invece pienamente il potere di procedere ad una motivata verifica degli elementi esibitile, in merito alla loro idoneità a costituire prova del fatto asserito. E, in questa attività della PA, la presenza di una dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà si limita al più a rafforzare il dovere motivazionale a supporto delle proprie determinazioni negative, ma certamente non può estendersi sino a comprendere la necessità di dare una prova piena e certa che l’abuso è successivo alla data di riferimento assunta dalla legge per beneficiare del condono (cfr., Cons. Stato, sez. IV, 24 dicembre 2008 n. 6548).
E’ perciò sufficiente, per respingere la domanda di condono, pur in presenza di dichiarazione sostitutiva di atto notorio di cui all’art. 39, comma 4, della legge n. 724/1994, che l’Amministrazione non riscontri elementi dai quali risulti univocamente l’ultimazione dell’edificio entro la data prescritta dalla legge (sul punto v. ex multis Cons. Stato, sez. V, n. 748/2000 e n. 998/1994).
E, nel caso di specie, l’amministrazione ha ritenuto che non fosse stato sufficientemente dimostrato che le opere edilizie oggetto di istanza di condono fossero state realizzate entro il 31.12.1993.
Tale convincimento poggia non solo sull’aerofotogrammetria eseguita con il volo del 5.08.1994, da cui era emerso che il “ripostiglio” a tale data non aveva subito alcun aumento di volume, ma anche sui rapporti della Polizia Municipale – espressamente richiamati nel provvedimento impugnato – dai quali era emerso che l’accertamento degli abusi concernenti sia il “ripostiglio” che il “forno” era stato effettuato utilizzando come termine di raffronto lo stato di progetto relativo alla autorizzazione n. 745/93 del 21.10.1993.
Ciò comportava che la data indicata nella domanda di condono di avvenuta esecuzione dei manufatti, ovvero il settembre 1993 non poteva essere veritiera, in quanto la data di esecuzione degli abusivi ampliamenti dei suindicati locali non poteva essere anteriore a quella di rilascio del provvedimento autorizzatorio originario alla cui violazione si riferivano gli abusi in questione.
Né vi sono elementi per ritenere – contrariamente a quanto sostenuto dai ricorrenti – che nella rappresentazione grafica allegata alla istanza di autorizzazione per un mero errore il “forno” sarebbe stato rappresentato con dimensioni leggermente diverse da quelle reali, e che relativamente ad esso il condono sia stato richiesto all’unico scopo – evidenziato nella domanda – di rimediare all’errore incorso nella rappresentazione grafica dello stesso.
Su tali presupposti sussiste, quindi, quanto meno, una situazione di incertezza in ordine alla preesistenza degli abusivi ampliamenti al 31.12.1993, di per sé sufficiente, come pacificamente ritenuto dalla giurisprudenza, per respingere la domanda di condono.
Né può fondatamente dedursi (terzo motivo di ricorso) la violazione dell’art. 39 della legge n. 724/1994, nonché eccesso di potere per difetto del presupposto, sull’assunto che le ragioni poste a fondamento del diniego di condono non si riferirebbero al locale adibito a “forno”.
Nel provvedimento impugnato, infatti, si fa espresso riferimento al locale in questione e si adducono a giustificazione del diniego le motivazioni innanzi esposte.
4. Il ricorso R.G. 4330/96 va, pertanto, respinto.
5. Con il ricorso R.G. n. 1370/1997 i Sig.ri Bandini hanno impugnato il provvedimento n. 2 dell’ 11.1.1997 prot. n. 850/97, con cui il Comune di Firenze, ha rigettato l’istanza del 21.3.1995 - proposta dagli stessi ai sensi dell’art. 13, l. n. 47/1985, per varianti in corso d’opera all’autorizzazione edilizia n. 745/93, e relativa ai locali già adibiti a “deposito” e a “fienile”, nonché al manto di copertura del fabbricato già adibito a dimora del coltivatore diretto, poi integrata dalla successiva richiesta del 7.7.1995 di approvazione di varianti in corso d’opera e dai relativi documenti, formulata ai sensi dell’art. 15 della legge n. 47/1985 – e ha espressamente avvertito che in conseguenza del diniego sarebbero state applicate le sanzioni di cui al Capo I della legge n. 47/1985.
Nella relazione illustrativa allegata all’istanza del 21.3.1995, i Sig.ri Bandini, dopo aver rilevato che i lavori oggetto di contestazione nell’ordinanza di sospensione n. 1028 del 17.2.1995 altro non erano - ad eccezione dei due manufatti denominati “locale ripostiglio” e “locale forno”, che erano stati oggetto di una separata pratica di sanatoria ex art. 39 della legge n. 724/39 – che varianti in corso d’opera al progetto già approvato con l’autorizzazione n. 745/93, hanno evidenziato quanto segue, ai fini della delimitazione dell’oggetto dell’istanza:
“- per la demolizione e ricostruzione del “locale ex deposito sul lato dx del fabbricato, in aderenza al fienile”, sono state mantenute le caratteristiche dell’intervento approvato e le dimensioni della costruzione di cui è stato necessario procedere al completo consolidamento delle murature perimetrali in quanto non era prevista la conservazione delle sue strutture originarie dovendo realizzare, al di sotto di esse, un locale interrato con relativa scala esterna di accesso.
Inoltre per la loro instabilità e non corrispondenza alle vigenti norme tecniche per le zone sismiche si imponeva il rifacimento così come eseguito.
Lo stato di degrado della struttura originaria ha costretto peraltro a rinunciare al locale seminterrato e a rifare le pareti perimetrali in idonea struttura.
Si tratta, per questo caso, di semplice modalità esecutiva dei lavori e rinuncia a parte della maggiore volumetria interrata regolarmente autorizzata, quindi nel pieno rispetto della autorizzazione ed entro i limiti della possibilità di variante ammessi.
- per quanto riguarda il “locale ex fienile”, di cui era previsto che assumesse la destinazione di vano scale, androne al piano terreno e camera con servizi al piano primo, si è proceduto al rifacimento del solaio, con le medesime caratteristiche originarie, come previsto nell’autorizzazione edilizia n. 745/93, rispetto ai disegni approvati è stata apportata una modesta variazione della quota di imposta, circa 30 cm., dovuta alla variazione dell’impostazione, da tre rampe a due, della scala di collegamento interna, che attualmente consente di collegare direttamente le due unità abitative. Al piano primo non viene inserita la camera e servizi, ma rimarrà un vano unico ad uso soggiorno e studio. Questa variante è un intervento che non comporta alcuna variazione di volume e superficie dell’edificio, né cambio di destinazione per cui a norma di legge non essendo sottoposto a concessione o autorizzazione non configura alcuna violazione edilizia, stante peraltro l’esistenza dell’autorizzazione originaria.
- infine per quanto riguarda il “rifacimento totale del manto di copertura del fabbricato individuato come ex dimora del coltivatore diretto”, si tratta anche in questo caso di lavori perfettamente rispondenti a quelli già autorizzati ed eseguiti nel rispetto delle vigenti norme in materia di contenimento energetico e norme tecniche per le zone sismiche che prescrivono precise caratteristiche dei lavori da eseguire.
Il manto di copertura è stato eseguito completamente con materiale di recupero (tegole e coppi) identici allo stato originario”.
Successivamente, in data 7.7.1995, veniva presentata, ai sensi dell’art. 15 della legge n. 47/1985, la richiesta di approvazione di altre varianti realizzate in corso d’opera, cui faceva seguito la richiesta, da parte del Comune, di precisazioni e chiarimenti.
L’integrazione documentale veniva presentata dai ricorrenti in data 31.10.1995 (prot. comunale n. 45766), e, negli elaborati grafici integrativi, si faceva espresso riferimento sia all’ art. 13 che all’ art. 15 della legge n. 47/1985; inoltre, nei medesimi elaborati grafici e nella relazione riassuntiva, venivano presi in rassegna tutti gli interventi eseguiti nell’unità immobiliare, ivi inclusi quelli eseguiti nel vano “forno” e nel vano “ripostiglio”, ancorchè si precisasse che questi ultimi erano stati oggetto di regolarizzazione con una distinta procedura attivata ex art. 39 della legge n. 724/94.
E, pertanto – come emerge chiaramente dalla comunicazione datata 8.11.1995 prot. 7200/95 del tecnico dell’Ufficio Edilizia, inviata per conoscenza anche alla Polizia Municipale - la suindicata documentazione è stata considerata integrativa del progetto a sanatoria B. 337/95 e si è ritenuto che “- pur apparendo di difficile lettura per la sua complessità – esaminata globalmente (relazione ed elaborati grafici) risul[a] riassuntiva di tutti gli interventi eseguiti nell’unità immobiliare”.
Conseguentemente, con il provvedimento impugnato, n. 2 dell’11.1.1997 prot. n. 850/97, il Comune non solo ha deciso entrambe le richieste, quella del 21.3.1995 proposta ai sensi dell’art. 13, l. n. 47/1985, e quella del 7.7.1995 formulata ai sensi dell’art. 15 della legge n. 47/1985, ma si è pronunciato anche sugli interventi eseguiti sul locale “forno” e sul locale “ripostiglio”, i quali erano stati già oggetto del diniego di sanatoria ex art. 39 della legge n. 724/94 (provv. n. 389 del 20.7.1996) ed erano stati comunque inclusi nella relazione riassuntiva e negli elaborati grafici di cui sopra, prodotti ad integrazione del progetto a sanatoria B 337/95.
Ciò premesso, con il detto provvedimento n. 2 dell’11.1.1997 prot. n. 850/97, l’Amministrazione Comunale ha disposto “che sia negato il rilascio della concessione edilizia” con la seguente motivazione: “per aumento di volume in zona agricolo panoramica in contrasto con le LL.RR. 10/79 E 35/89, nonché con gli artt. 54 e 57 delle N.T.A. adottate con delib. 604/93, per ampliamento del locale ripostiglio, del forno, dell’ex deposito e per rialzamento del fienile”.
Con il primo motivo di ricorso, i ricorrenti lamentano la violazione dei principi che regolano le competenze degli organi dell’Amministrazione comunale, sul presupposto che l’Assessore che ha adottato il provvedimento non avrebbe menzionato la delega eventualmente conferitagli dal Sindaco.
La censura non ha pregio.
Infatti – come rilevato dall’Amministrazione comunale nei propri scritti difensivi - da un lato, la non menzione della delega nell’atto non può certo inficiare la legittimità del medesimo e, dall’altro, la relativa attribuzione era sicuramente di pertinenza dell’Assessore delegato, giusta ordinanza n. 3122 del 2.5.1995, versata in atti, con cui il Sindaco aveva delegato le attribuzioni relative alla materia edilizia all’Assessore allora in carica, il Dott. Enrico Bouglex.
Del resto, le lettere l) e p) dell’art. 31 dello Statuto comunale allora vigente (nel testo approvato con delibera consiliare n. 3064 del 25.9.1996), prevedevano per il Sindaco la possibilità di rilasciare “autorizzazioni e concessioni, quando non sia altrimenti prevista la competenza dei dirigenti”, e la possibilità di delegare “a singoli Assessori atti di sua competenza con potere di avocazione e di riassunzione”.
Con il secondo motivo, i ricorrenti lamentano la violazione dell’art. 7 della legge n. 241/1990, nonché eccesso di potere per violazione del giusto procedimento.
La doglianza non ha fondamento, per le ragioni già indicate nell’esame del primo motivo di ricorso R.G. 4330/96.
Con il terzo motivo di ricorso, i ricorrenti lamentano la violazione degli artt. 13 e 15 della legge n. 47/1985, nonché eccesso di potere per difetto di istruttoria, in quanto il provvedimento impugnato si fonderebbe su un erroneo presupposto, ovvero l’asserito incremento di volume di alcuni locali, che non sarebbe stato dimostrato in quanto non vi sarebbe stato alcun “accertamento amministrativo idoneo a suffragare le asserzioni del Comune” relative all’aumento di volume.
La censura non può essere condivisa.
Da un raffronto tra lo stato dei luoghi e quanto risultante dalla relazione tecnica e dagli elaborati grafici allegati all’autorizzazione 745/93 a suo tempo rilasciata dal Comune di Firenze, la Polizia Municipale, Nucleo Polizia Edilizia (cfr. comunicazione notizia di reato del 13.2.1995) aveva potuto constatare che l’intervento effettuato aveva comportato, per quanto qui interessa, che:
“D) Il locale ex deposito posto sul lato destro del fabbricato ed in aderenza al fienile, è stato completamente demolito e ricostruito; si precisa che nelle tavole grafiche di sovrapposto era previsto il riconsolidamento delle murature esterne ed il rifacimento di una porzione del tetto modificandone la pendenza.
E) La parte del fabbricato individuato come ex fienile è stato completamente svuotato demolendo i solai intermedi e la copertura ed attualmente i solai sono stati ricostruiti ad una quota differente rispetto a quella originaria, abbassandoli di circa cm. 50, inoltre sopra il vano camera è stato realizzato un solaio ex novo onde ricavare un vano soffitta. Inoltre l’altezza interna di detta parte di edificio risulta sottotravetto nella parte più bassa circa ml. 7.50 mentre quella di progetto risulta ml. 7.20, pertanto è da verificare se tale differenza è dovuta allo sbassamento della quota originaria del terreno od alla realizzazione del cordolo in c.a. perimetrale al manto di copertura.
F) Rifacimento totale del manto di copertura e demolizione della parte del fabbricato individuata come ex dimora del coltivatore diretto e sempre nello stesso corpo di fabbrica sono stati demoliti e ricostruiti n. 2 solai impostandoli alla quota originaria.
Si fa presente per quanto concerne i lavori di cui al punto “E” ed “F” che questi non sono evidenziati nelle tavole grafiche di “sovrapposto”, mentre nella relazione tecnica è previsto “il rifacimento dei solai mantenendo le stesse caratteristiche””.
Inoltre, per quanto riguarda il locale “ex deposito” (magazzino), dalla nota del 17.5.1995, integrativa del primo fonogramma della Polizia Municipale, emergeva che “da un ulteriore sopralluogo, eseguito unitamente al Geom. Sestini Remo del Settore Funzionale 34 Edilizia Privata, è stato rilevato, da un raffronto fra le tavole di progetto allegate all’autorizzazione edilizia n. 745/93 progetto B. 1947/92 e lo stato attuale, che il vano demolito e ricostruito indicato nel fonogramma alla lettera D ha subito anche un piccolo aumento di volume pari a circa mc 7 in quanto è stato ampliato verso l’esterno per tutta la sua larghezza di circa cm 0.35 (dimensioni di progetto 7.50 x 4.20 x hm 3.05, dimensioni attuali ml 4.55 x 7.50 x m 3.05)”.
E, in relazione al locale “ex deposito”, le risultanze degli accertamenti cui è pervenuta l’Amministrazione non sono smentite dalla relazione tecnica depositata dai ricorrenti il 31.10.1995, da cui emerge semplicemente che i lavori di consolidamento delle pareti esterne, con eliminazione di vari rimpelli sovrapposti nel tempo per le varie esigenze di utilizzazione, hanno comportato una riduzione dello spessore delle pareti, con conseguente allargamento della stanza da ml. 4.20 a ml. 4.50, ancorchè il fabbricato abbia mantenuto in pianta le dimensioni esterne originarie.
Per quanto riguarda il rialzamento del “fienile”, i ricorrenti sostengono che lo stesso avrebbe conservato l’altezza primitiva, per cui qualsiasi differenza che potesse riscontrarsi sarebbe solo “apparente perché dovuta alla sistemazione del piano di campagna e non ad un effettivo rialzamento della costruzione”.
In realtà, a seguito della successiva verifica sulle altezze dell’”ex fienile”, come evidenziato nel rapporto della Polizia Municipale, Nucleo Polizia Edilizia in data 30.8.1996, “è stato accertato quanto segue:
- Prospetto principale, rispetto alla quota di terreno altezza in gronda sotto travicello lato destro ml. 7.45 circa (cm. 5 di marciapiede); lato sinistro ml. 7.50 circa (cm. 10 di marciapiede).
- Prospetto sui campi, rispetto alla [quota] di terreno, altezza in gronda sotto travicello ml. 7.65 circa (cm. 5 marciapiede).
Da quanto sopra accertato, confrontando le tavole originarie dello stato attuale allegate all’autorizzazione edilizia n. 745/93, si evince che la porzione di fienile è stata rialzata mediamente di circa 50 cm.”
E i ricorrenti, al di là di generiche affermazioni, relative ad una “sistemazione del piano di campagna” che avrebbe reso apparente il “rialzamento” dell’”ex fienile”, non hanno fornito alcun concreto elemento che induca a revocare in dubbio l’attendibilità dei rilievi in questione concernenti le misurazioni esterne.
Misurazioni esterne che, per converso, appaiono di per sé sufficienti ad inficiare l’attendibilità delle misurazioni interne risultanti dalla relazione tecnica dell’Arch. Ciampinelli – in cui si asserisce che l’altezza interna dell’edificio è pari a ml. 7,30 - nella quale, peraltro, non vi è alcun cenno alla discrasia tra l’altezza dell’”ex fienile” quale risulta dall’allegato 4 della relazione, il cui grafico sembra riferirsi al progetto dell’Arch. Nesca assentito con l’autorizzazione n. 745/93, che riporta un’altezza pari a ml. 7,30 (ml. 3,40 + 3,90), e l’altezza dell’”ex fienile” quale risulta dall’allegato 7 della relazione, il cui grafico sembra riferirsi al progetto dell’Arch. Delmastro quale risulta dallo stato finale dei lavori in relazione ai quali è stata chiesta la sanatoria ai sensi dell’art. 13 della legge n. 47/1985, che riporta un’altezza pari a ml. 7,20 (ml. 3,20 + 4,00).
Sulla scorta di tutte le considerazioni che precedono, non si ravvisano, pertanto, elementi per ritenere che l’accertamento volumetrico operato dal Comune di Firenze sia errato.
Sempre con il terzo motivo di ricorso, si sostiene, inoltre, con riferimento al locale “ripostiglio” e al vano “forno”, che il Comune non avrebbe potuto né dovuto provvedere, e per essi l’atto impugnato dovrebbe essere considerato privo di effetti, in quanto tali locali non sono stati oggetto dell’istanza ex art. 13 della legge n. 47/1985, bensì dell’istanza del 16.2.1995 con cui è stato richiesto il condono ex art. 39 della legge n. 724/1994.
In realtà, in relazione a tali locali, il Comune, come si è visto, si era già pronunciato (provvedimento n. 389 del 20.7.1996) negando la regolarizzazione richiesta ex art. 39 della legge n. 724/94.
Pertanto, il richiamo agli interventi relativi a tali locali, contenuto nel provvedimento n. 2 dell’11.1.1997 prot. n. 850/97, va letto come un richiamo implicito al citato provvedimento n. 389/96, nell’ambito di una valutazione complessiva di tutti gli interventi effettuati sugli immobili per cui è causa.
Con il quarto motivo di ricorso, i ricorrenti lamentano la violazione dell’art. 13 della legge n. 47/1985 e delle LL.RR. n. 10/1979 e n. 64/1995, nonché eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione.
Essi censurano il provvedimento impugnato sull’asserito presupposto dell’ammissibilità di nuove volumetrie nelle zone agricole, ai sensi delle leggi regionali citate.
La censura è inconferente.
Infatti, il rilievo in ordine al contrasto degli interventi per cui è causa con gli artt. 54 e 57 delle N.T.A. adottate con delibera n. 604 del 17.7.1993 – peraltro non oggetto di alcuna contestazione in sede di ricorso – si configura di per sé idoneo e sufficiente a giustificare il provvedimento impugnato, stante il suo carattere del tutto autonomo rispetto agli ulteriori motivi che hanno indotto il Comune alla statuizione impugnata (cfr., ex multis, Cons. St., sez. V, n. 6732 del 28.12.2007; sez. IV, n. 6325 del 10.12.2007).
Non può, peraltro, sottacersi che l’edificio per cui è causa ricade nella “sottozona E 1, agricola di particolare interesse culturale”, in cui, sulla base delle norme tecniche di attuazione della variante generale del P.R.G., adottata con delibera n. 604 del 17.7.1993, e, precisamente, degli artt. 54 e 57, sono ammissibili interventi fino alla ristrutturazione edilizia e non sono ammesse nuove edificazioni.
E, pertanto, l’amministrazione comunale, sul chiaro – ancorchè implicito – presupposto che gli interventi di cui si discute trascendessero la ristrutturazione edilizia, sostanziandosi in una nuova edificazione, ha ritenuto di dover provvedere negativamente sulla domanda di concessione in sanatoria, trattandosi di interventi che confliggevano con le suindicate prescrizioni urbanistiche, e ha espressamente avvertito che in conseguenza del diniego sarebbero state applicate le sanzioni di cui al Capo I della legge n. 47/1985.
Con il quinto motivo di ricorso, i ricorrenti lamentano, infine, la violazione dell’art. 15 della legge n. 47/1985, nonché eccesso di potere sotto svariati profili, sostenendo che il Comune avrebbe provveduto solo con riguardo all’art. 13 della legge n. 47/1985, senza disporre nulla in ordine alla richiesta formulata ai sensi dell’art. 15 della predetta legge.
Anche tale motivo risulta infondato, sulla scorta di tutte le considerazioni che precedono.
6. Il ricorso R.G. n. 1370/1997 va, pertanto, respinto.
7. Con il ricorso R.G. n. 3909/97 i ricorrenti hanno impugnato l’ordinanza n. 5119 del 10.7.1997, con cui, richiamato “il progetto B. 337 presentato in data 21.3.95 dai Sig.ri Alessandra ed Enrico Bandini a sanatoria per V.C.O. all’Autorizzazione Edilizia n. 745/93 eseguite presso l’U.I. di loro proprietà posta in Firenze Via Senese n .154, il tutto meglio rappresentato negli elaborati grafici allegati al progetto medesimo”, nonché “il provvedimento di diniego di sanatoria n. 2 [prot. n. 850/97] dell’11.1.97”, adottato “per aumento di volume in zona agricolo panoramica in contrasto con le LL.RR. 10/79 E 35/89, nonché con gli artt. 54 e 57 delle N.T.A. adottate con delib. 604/93, per ampliamento del locale ripostiglio, del forno, dell’ex deposito e per rialzamento del fienile” , e “preso atto del rapporto dell’U.O. Recupero Patrimonio Edilizio del 20.6.97, a margine del citato diniego n. 2/97 [prot. n. 850/97], che stabilisce di procedere alla demolizione delle opere oggetto del diniego stesso, ai sensi dell’art. 7 della legge 47/85 senza acquisizione dell’area data l’impossibilità di collegamento con la proprietà pubblica” , il Comune di Firenze ha ingiunto ai Sig.ri Bandini “di procedere, a propria cura e spese, ad effettuare la demolizione delle opere indicate in narrativa e il ripristino dello stato dei luoghi entro il termine di 90 (novanta) giorni”, avvertendo altresì che “trascorso infruttuosamente il termine sopra indicato sarà provveduto direttamente da questa Amministrazione Comunale alla demolizione delle opere sopra descritte, e le relative spese saranno poste a carico dei responsabili dell’abuso e recuperate ai sensi di quanto esplicitamente disposto dall’art. 16 della legge 47/85” .
Con il primo motivo di ricorso, i ricorrenti lamentano l’illegittimità derivata dalla invalidità del diniego di sanatoria n. 2 dell’11.1.1997 prot. n. 850/97, impugnato con il ricorso R.G. n. 1370/97.
La censura è infondata, per le ragioni già esplicitate nell’esame del ricorso R.G. n. 1370/97.
Con il secondo motivo di ricorso, i ricorrenti lamentano la violazione degli artt. 7, 9 e 10 della legge n. 47/1985, anche in relazione all’art. 31 della legge n. 457/1978 ed alle lettere a) e b) dell’allegato alla L.R. n. 59/1980, nonché eccesso di potere per travisamento dei fatti, difetto del presupposto e di istruttoria, difetto di motivazione, in quanto il Comune di Firenze avrebbe erroneamente applicato il citato art. 7 (“Opere eseguite in assenza di concessione, in totale difformità o con variazioni essenziali”), laddove invece avrebbe dovuto applicare il citato art. 10 (“Opere eseguite senza autorizzazione”) – trattandosi di opere che costituivano una variante in corso d’opera della precedente autorizzazione n. 745/93 – con conseguente applicazione della sola sanzione pecuniaria, ovvero, a tutto concedere, avrebbe dovuto applicare il citato art. 9, che richiede l’espletamento di un’indagine dell’ufficio tecnico comunale sulla fattibilità della rimessa in pristino, e sostituisce alla demolizione la sanzione pecuniaria nel caso che detta fattibilità non risulti sussistere.
Con il quarto motivo di ricorso, i ricorrenti deducono eccesso di potere per illogicità, irragionevolezza, difetto di istruttoria e difetto di motivazione, in quanto, ove si dovesse eseguire l’impugnato ordine di demolizione, verrebbero gravemente pregiudicate parti dell’edificio che non sono state oggetto degli interventi cui il provvedimento si riferisce.
Le censure, che possono essere esaminate congiuntamente, vanno disattese.
Come si è già accennato, gli interventi per cui è causa, implicando modifiche tali da alterare i volumi dei manufatti preesistenti, non rientrano nel concetto di ristrutturazione edilizia, di cui alla lettera d) dell’art. 31 della legge n. 457/1978, né, a maggior ragione, nel concetto di manutenzione ordinaria, straordinaria o di restauro e di risanamento conservativo, di cui, rispettivamente, alle lettere a), b) e c) della medesima legge, bensì nel concetto di nuova edificazione.
A riguardo va, infatti, rilevato che l’art. 31, lett. d), della legge n. 457/78, cui occorre fare riferimento ratione temporis, definisce gli interventi di “ristrutturazione edilizia” come quelli “rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente. Tali interventi comprendono il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell’edificio, la eliminazione, la modifica e l’inserimento di nuovi elementi ed impianti”.
Secondo la giurisprudenza formatasi sulla suindicata definizione (cfr., ex multis, Cons. di Stato, sez. V, 9 ottobre 2002 n. 5410), un intervento edilizio ricade nella definizione di “ristrutturazione edilizia”, se il manufatto sul quale si svolgono gli interventi rimane il medesimo per forma, volume, superficie ed altezza. Il risultato della ristrutturazione può ben essere un “organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente”, purchè tuttavia la diversità sia dovuta a interventi comprendenti il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi del manufatto, ovvero l’eliminazione, la modifica e l’inserimento di nuovi elementi ed impianti, senza variazioni del volume, dell’altezza o della sagoma dell’edificio. Ove così non fosse, l’intervento si qualifica come nuova costruzione.
A ciò si aggiunga che, secondo un indirizzo costante della giurisprudenza, il concetto di ristrutturazione edilizia di cui al citato art. 31, 1° comma, lett. d), comprende anche la demolizione seguita dalla fedele ricostruzione del manufatto, con l’unica condizione che la riedificazione assicuri la piena conformità della sagoma, volume e superficie tra il vecchio ed il nuovo manufatto (cfr., ex multis, Cons. di Stato, sez. V, 29 maggio 2006 n. 3229). In assenza di tali precise condizioni si deve parlare di intervento equiparabile a “nuova costruzione”, da assoggettarsi alle regole proprie della corrispondente attività edilizia.
Ad analoghe conclusioni si perviene anche facendo riferimento alla legge regionale 21 maggio 1980 n. 59, atteso che il concetto di ristrutturazione edilizia che si desume dalla stessa, è conforme a quello contenuto nell’art. 31 della L. n. 457/1978, richiamato nell’allegato della suddetta legge regionale (cfr., Cons. Stato, sez. V, n. 1259 del 6.12.1993).
E, pertanto, nel caso di specie, deve ritenersi che il coacervo delle opere contestate si traduca non in una mera ristrutturazione ma in una nuova costruzione, soggetta al rilascio della concessione edilizia, con conseguente applicabilità, in assenza della stessa, del disposto di cui all’art. 7 della legge n. 47/1985, che prevede l’adozione dell’ordine di demolizione delle opere abusive, quale atto dovuto (cfr., ex multis, TAR Campania, Napoli, sez. IV, 21.2.2006, n. 2194; 13.4.2007, n. 3565; TAR Toscana, sez. II, 15.1.2007, n. 6), mentre la possibilità di non procedere alla rimozione delle parti abusive, quando ciò sia di pregiudizio alle parti legittime, costituisce una eventualità della fase esecutiva, subordinata alla circostanza della impossibilità di ripristino dello stato dei luoghi (cfr., ex multis, Cons. Stato, sez. V, 21.5.1999, n. 587).
Da ciò consegue che, accertata l’esecuzione di opere le quali, attesa la loro natura, avrebbero richiesto il rilascio della concessione edilizia, l’emanazione dell’ordine di demolizione rappresenta la conseguenza dovuta ed inevitabile dell’accertata abusività delle opere (cfr., Cons. Stato, n. 587/1999 cit.).
Con il terzo motivo di ricorso, i ricorrenti lamentano eccesso di potere per indeterminatezza del provvedimento, sostenendo che non sarebbe chiaro l’oggetto dell’ordine di demolizione.
Anche tale doglianza non può essere condivisa, in quanto, come si è detto, il provvedimento si riferisce a tutti gli interventi eseguiti nell’unità immobiliare per cui è causa.
8. Il ricorso R.G. n. 3909/97 va, pertanto, respinto.
9. Quanto alle spese dei giudizi, le stesse seguono la soccombenza e vengono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Terza)
definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe proposti, previa riunione degli stessi, li respinge.
Condanna la parte ricorrente e gli intervenienti ad adiuvandum a rifondere all’amministrazione resistente le spese dei giudizi, che liquida nella complessiva somma di euro 5.000,00 (cinquemila/00), oltre IVA e CPA.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 21 giugno 2012 con l'intervento dei magistrati:
Maurizio Nicolosi, Presidente
Eleonora Di Santo, Consigliere, Estensore
Gianluca Bellucci, Consigliere



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