a cura del Dott. Francesco Barchielli



T.A.R. Sicilia Palermo, Sezione III, 18 marzo 2013


Sulla distinzione tra regolamenti ed atti amministrativi generali con riferimento al piano cave

SENTENZA N. 606

1. Il piano cave di che trattasi non costituisce atto avente natura regolamentare perché il suo contenuto non presenta le caratteristiche proprie di un atto normativo. E’ vero che la mancata formale qualificazione dell’atto quale «regolamento» non elide in radice l’astratta possibilità che tale atto rivesta, comunque, tale natura, ma, nel caso di specie, il piano è riconducibile, come di seguito si vedrà, ad un atto amministrativo avente contenuto generale.

2. La distinzione tra regolamenti ed atti amministrativi generali, oltre (e forse più) che fondarsi sulla definibilità o meno dei destinatari (apparendo questo aspetto una conseguenza, più che un presupposto), si determina con riferimento al distinto aspetto della astrattezza delle previsioni, e quindi con riferimento alla causa fondante l’esercizio del potere che, mentre nel caso dei regolamenti è individuabile nella predefinizione astratta della disciplina di un numero indefinito e non determinato nel tempo di casi rientranti nel «tipo normativo», nel caso degli atti amministrativi generali è invece rappresentata dal concreto perseguimento di un interesse pubblico, programmaticamente circoscritto e temporalmente definito (in tal senso, Cons. St., IV, 16 febbraio 2012, n. 812). Anche il carattere della ripetibilità delle previsioni, caratteristica propria degli strumenti regolamentari, è assente nell’atto di pianificazione.

FATTO E DIRITTO

1. Con ricorso spedito per la notificazione il 31 gennaio 2011 e depositato il 10 febbraio seguente, il ricorrente, proprietario di una cava di calcare in territorio di Bivona (Ag), ha impugnato – chiedendone l’annullamento, vinte le spese – il decreto in epigrafe indicato con cui è stato approvato il piano regionale dei materiali da cava e dei materiali lapidei di pregio.
2. Il ricorso si articola in due motivi di doglianza con cui si deducono i vizi così rubricati:
1) Violazione e falsa applicazione dell’art. 9 del d. lgs. n. 373 del 2003; illegittimità manifesta;
2) Illegittimità del piano «promulgato» con decreto del Presidente della Regione Siciliana del 5 novembre 2010 sotto il profilo della genericità, del difetto di istruttoria, del difetto di motivazione e della manifesta irragionevolezza; violazione e falsa applicazione dell’art. 4 della l.r. n.127 del 1980; manifesta contraddittorietà.
3. Si è costituita in giudizio l’Amministrazione regionale (Presidenza della Regione e Assessorato dell’energia e dei servizi di pubblica utilità) che ha concluso per la reiezione del gravame nel merito.
4. All’udienza pubblica del 13 febbraio 2013, presenti i procuratori delle parti che si sono riportati alle già rassegnate domande e conclusioni, il ricorso, su richiesta degli stessi, è stato trattenuto in decisione.
5. Il ricorso non è meritevole di accoglimento.
6. La questione centrale e di ordine sostanziale di cui si duole il ricorrente è costituita dal mancato inserimento, nel piano, della cava di sua proprietà pur in assenza di altre cave operative di calcare di primo livello nella zona di riferimento.
7. Con il primo motivo la ricorrente deduce che il piano impugnato avrebbe natura regolamentare, di talché esso avrebbe dovuto essere sottoposto, prima della sua emanazione, al parere del Consiglio di Giustizia Amministrativa della Regione Siciliana ai sensi di quanto stabilito dall’art. 9 del d. lgs,. n. 373 del 2003 («Norme di attuazione dello Statuto speciale della Regione siciliana concernenti l'esercizio nella regione delle funzioni spettanti al Consiglio di Stato»).
Il motivo è infondato.
Il piano cave di che trattasi non costituisce atto avente natura regolamentare perché il suo contenuto non presenta le caratteristiche proprie di un atto normativo.
E’ vero che la mancata formale qualificazione dell’atto quale «regolamento» non elide in radice l’astratta possibilità che tale atto rivesta, comunque, tale natura, ma, nel caso di specie, il piano è riconducibile, come di seguito si vedrà, ad un atto amministrativo avente contenuto generale.
La distinzione tra regolamenti ed atti amministrativi generali, oltre (e forse più) che fondarsi sulla definibilità o meno dei destinatari (apparendo questo aspetto una conseguenza, più che un presupposto), si determina con riferimento al distinto aspetto della astrattezza delle previsioni, e quindi con riferimento alla causa fondante l’esercizio del potere che, mentre nel caso dei regolamenti è individuabile nella predefinizione astratta della disciplina di un numero indefinito e non determinato nel tempo di casi rientranti nel «tipo normativo», nel caso degli atti amministrativi generali è invece rappresentata dal concreto perseguimento di un interesse pubblico, programmaticamente circoscritto e temporalmente definito (in tal senso, Cons. St., IV, 16 febbraio 2012, n. 812).
Anche il carattere della ripetibilità delle previsioni, caratteristica propria degli strumenti regolamentari, è assente nell’atto di pianificazione.
Ciò detto, l’accertamento della natura del provvedimento impugnato impone, quanto al caso oggetto di odierna trattazione, di prendere le mosse dal dato normativo di riferimento.
La legge regionale n. 127 del 1980 ha attribuito al piano cave una struttura di tipo programmatorio risultando esso preordinato ad «assicurare un ordinato svolgimento di tale attività in coerenza con gli obiettivi della programmazione economica e territoriale della Regione, nel rispetto e tutela del paesaggio e della difesa del suolo» (art. 1).
Ed, invero, l’impianto normativo primario stabilisce che il piano (art. 4):
- definisce organicamente gli obiettivi e le strategie di settore rispettivamente a medio - lungo e breve termine;
- individua le aree che, in relazione alle caratteristiche di qualità, quantità ed ubicazione dei giacimenti da cava in esso compresi, presentano interesse industriale e sono suscettibili di attività estrattiva, con determinazione dei vincoli specifici cui dovranno essere assoggettate le attività di cava;
- delimita nell'ambito delle aree suscettibili di attività estrattiva i bacini aventi particolare rilevanza per l'economia regionale, con specifico riguardo ai giacimenti dei materiali lapidei di pregio;
- individua le aree nelle quali l'attività estrattiva è limitata o preclusa.
L’impostazione complessiva data dal legislatore, è stata rispettata nelle complessive linee di redazione del piano impugnato il quale è privo dei caratteri propri dello strumento regolamentare, primo fra tutti la ripetibilità nel tempo dell'applicazione delle sue previsioni (cfr. Cons. St., VI, 14 ottobre 1998, n. 1393; da ultimo, T.A.R. Sicilia, III, 12 novembre 2012, n. 2317).
L’accertata non configurabilità del piano cave quale regolamento, rende priva di fondamento la doglianza di parte ricorrente: la sua approvazione da parte del Presidente della Regione legittimamente non p stata preceduta dal parere del C.g.a. previsto dall’art. 9 del d. lgs. n. 373 del 2003.
8. Con il secondo motivo il ricorrente deduce il difetto di istruttoria e di motivazione poiché il piano non avrebbe chiarito le metodologie ed i criteri attraverso i quali si sarebbe proceduto alla localizzazione delle aree estrattive di diverso livello, né individuerebbe i criteri tecnici, economici, ambientali e funzionali, idonei a motivare ed a giustificare le scelte poste in essere.
Il predetto ricorrente aggiunge, ancora, che:
- il piano non recherebbe idonea motivazione circa la mancata previsione, al suo interno, di cave che comunque, come nel caso di specie, risultano essere regolarmente autorizzate, nonché circa la sostanziale lesione del (legittimo) affidamento derivante dalla pregressa autorizzazione allo svolgimento di attività estrattiva;
- il piano non motiverebbe in ordine alla mancata inclusione della cava di che trattasi considerato, peraltro che, secondo quanto esposto, essa non sarebbe interessata da vincoli (affermazione, questa, contraddetta dalla difesa della parte pubblica che invece deduce l’esistenza, sul sito, di un vincolo idrogeologico).
Il motivo è infondato.
Osserva il Collegio che questa sezione ha già deciso analoghe censure (v. sentenze 12 novembre 2012, nn. 2317, 2318 e 2319) affermando, in linea con la prevalente giurisprudenza amministrativa, quanto segue:
-«l’individuazione di un’area estrattiva effettuata dal piano è un attività riconducibile alla pianificazione e programmazione di contenuto generale, coinvolgente un elevato numero di destinatari e interdipendente con le altre previsioni interessanti le altre aree, sicché essa non richiede la motivazione particolare e puntuale tipica del provvedimento amministrativo»;
- la scelta discrezionale della aree deve «essere assoggettata al medesimo sindacato esterno che la giurisprudenza è andata delineando per i piani di programmazione territoriale ed urbanistica, con la conseguenza che le singole determinazioni assunte possono essere attaccate solo per errori di fatto, vizi di illogicità o contraddittorietà … o in ipotesi di discostamento dai criteri generali che la stessa Amministrazione si è data».
La qualificazione del piano quale atto generale implica, per giurisprudenza consolidata e costante, oltreché per espressa disposizione di legge (cfr. art. 3, comma 2, l.r. n. 10 del 1991), una dequotazione dell’obbligo di istruttoria e di motivazione da parte dell’amministrazione. Il corredo motivazionale a supporto del decreto consente, invero, di percepire esattamente il percorso argomentativo di carattere logico e giuridico seguito nell’attività di pianificazione, quantomeno nelle sue determinazioni fondamentali.
La parte del piano in cui si sintetizzano le scelte - ampiamente discrezionali - operate dall’Amministrazione (anche con riferimento alla individuazione e classificazione delle aree, comprese quelle di riserva) - dà conto, nelle sue linee espositive, di una compiuta rappresentazione delle ragioni poste a fondamento dell’individuazione dei siti, specificate nelle schede allegate e descritte nella relazione generale.
In particolare:
- quanto alla dedotta assenza di precisi «criteri litologici» ovvero di specifici parametri inerenti alla gestione d’impresa tali da giustificare l’inclusione o meno degli impianti nel piano, fermo restando che il piano stesso offre idonee linee guida ad elevato grado di oggettivizzazione (cfr. relazione generale, pag. 95), gli stessi vanno comunque ricavati dalle finalità e dai contenuti della prevista pianificazione di dettaglio;
- quanto alla mancata considerazione, da parte del pianificatore, dell’affidamento riposto dal titolare della cava sullo svolgimento dell’attività estrattiva nel lungo periodo ed in forza di specifiche autorizzazioni, va rilevato che non può qui farsi applicazione del principio giurisprudenziale che si è consolidato in tema di rapporto tra sopravvenuti strumenti urbanistici e convenzioni di lottizzazione, considerato che l’autorizzazione allo svolgimento di attività estrattiva è stata qui rilasciata a tempo determinato (e, dunque, nessun affidamento legittimo può ritenersi ingenerato);
- quanto al dedotto difetto di istruttoria, in relazione all’asserito trattamento deteriore subito dal ricorrente rispetto a quello riservato ad altre cave che, a suo avviso, non avrebbero potuto essere inserite nel piano stante, tra l’altro, la relativa distanza dalle principali arterie di collegamento, lo stesso vizio va ritenuto insussistente avuto riguardo alla surrichiamata natura latamente discrezionale delle previsioni di piano - le quali, invero, non disvelano elementi di abnormità o contraddittorietà -, e per il carattere meramente assertivo delle affermazioni poste alla base di tale doglianza.
9. Al lume delle suesposte considerazioni il ricorso, poiché infondato, va rigettato.
10. Le spese possono essere compensate avuto riguardo alla complessità delle questioni prospettate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Sicilia, definitivamente pronunziando sul ricorso in epigrafe, lo rigetta.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 13 febbraio 2013 con l'intervento dei magistrati:
Nicolo' Monteleone, Presidente
Pier Luigi Tomaiuoli, Referendario
Giuseppe La Greca, Referendario, Estensore



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