a cura del Dott. Francesco Barchielli



T.A.R. Campania Napoli, Sezione VI, 20 marzo 2013


Il verbale di sopralluogo con cui tecnici comunali od agenti di polizia municipale accertano abusi edilizi sono atti dotati di fede privilegiata nel senso che fanno fede dei fatti accertati fino a querela di falso

SENTENZA N. 1546

Il verbale di sopralluogo con cui tecnici comunali od agenti di polizia municipale accertano abusi edilizi sono atti dotati di fede privilegiata nel senso che fanno fede dei fatti accertati fino a querela di falso (cfr., in tali sensi, Cons. Stato, sez. quinta, sentenza 3 novembre 2010, n. 7770; 28 gennaio 1998, n. 103; sezione prima, 8 gennaio 2010, n. 250 e cfr. anche, per il principio, Tar Campania, questa sesta sezione, n. 760 del 6 febbraio 2013; 11 dicembre 2012, n. 5084, 21 giugno 2012, n. 2944; 2 maggio 2012, n. 2006, 2 maggio 2012, n. 2006, 5 giugno 2012, n. 2635 e n. 2644; 30 marzo 2011, n. 1856; sezione terza, 20 novembre 2012, n. 4638; sezione quarta, 3 gennaio 2013, n. 59). Il che non significa che non possano essere contestate senza necessità di querela le valutazioni nel caso operate in ordine ai fatti accertati (cfr. per tutte, Cons. Stato, sezione quinta, 28 aprile 2011, n. 2541), ma significa certamente che l’atto dirigenziale qui contestato ed assunto in presenza del detto verbale, come si concluderà in avanti, si regge sufficientemente sul richiamo all’accertamento ispettivo compiuto posto a confronto con gli atti in possesso dell’amministrazione (nonché, questi ultimi, dello stesso ricorrente).

FATTO E DIRITTO

1- A mezzo del gravame in esame, notificato il 13 giugno 2012 e depositato il 10 luglio successivo, l’avv. Francesco Saverio Bruno si duole del provvedimento n. 17480 del 7 maggio 2012 con il quale il Dirigente dell’Area Tecnica del Comune di Pozzuoli ha ordinato, in autotutela a seguito di “discordanze” emerse nel corso di un ispezione congiunta di tecnici e polizia municipale, di “sospendere immediatamente i lavori relativi al permesso di costruire n. 6 del 9 febbraio 2012”, rilasciato per la “riconfigurazione della copertura del fabbricato sito alla via Vigna, n. 46, foglio 54, p.lla 112”.
Detto ordine -indirizzato all’odierno ricorrente proprietario dell’immobile ed al progettista/direttore dei lavori- è dichiaratamente soprassessorio “in attesa di una valutazione complessiva sugli interventi realizzati e a realizzarsi per l’emissione dei successivi provvedimenti definitivi”, fermo che “i lavori potranno essere ripresi solo dopo comunicazione da parte di questo Servizio”.
1a- Nella prospettazione attorea alcuna difformità sostanziale sarebbe a rinvenirsi, stante l’inconfigurabilità di “un organismo planovolumetrico diverso o maggiore del precedente”, di cui asseritamente ai diversi risalenti titoli legittimanti l’esecuzione dei lavori, via via formati nel corso del tempo e non fatti oggetto di provvedimento di revoca e/o annullamento da parte dell’amministrazione.
2- Il Comune di Pozzuoli in data 24 luglio 2012 si è costituito in giudizio per resistere alla pretesa attorea della quale ha predicato l’infondatezza, in pari data depositando documentazione fra cui il verbale di sopralluogo del Comando dei vigili e dei tecnici comunali del 4 maggio 2012 costituente dichiarato presupposto dell’impugnato ordine di sospensione dei lavori.
3- All’adunanza camerale del 25 luglio 2012 la richiesta cautelare è stata cancellata dal relativo ruolo su richiesta del procuratore del ricorrente che ha ivi preannunciato la proposizione di motivi aggiunti, in presenza del deposito del cennato verbale, già impugnato al buio.
4- Con apposito atto, notificato il giorno 11 ottobre 2012 e depositato il successivo giorno 18 dello stesso mese, si è avuta la proposizione dei motivi aggiunti volti a contestare i contenuti del verbale e ad insistere sulle già esposte tesi e conclusioni con il supporto di perizia di parte a firma dell’arch. Ciro Buono.
5- Con ordinanza collegiale n. 1521 dell’8 novembre 2012 è stata concesso ingresso all’invocata tutela cautelare nella considerazione che “in assenza di repliche da parte del Comune ai motivi aggiunti ed alla documentazione posta a suo supporto, in particolare riferimento ai contenuti dell’articolata perizia tecnica e, nel contempo, nella perdurante mancanza di adozione dei preannunciati provvedimenti definitivi, deve privilegiarsi il profilo del danno paventato in ricorso e nella perizia di parte (ingenti infiltrazioni di acqua al primo piano, in caso di piogge che rendono l’intero fabbricato insalubre ed insicuro, ove perduri l’impossibilità di proseguire con le lavorazioni afferenti la copertura del fabbricato) sospendendosi l’efficacia del provvedimento impugnato”.
Tanto, come ancora chiarito nel provvedimento cautelare, avendo presente che le opere residue ancora da eseguirsi apparivano “di limitata consistenza”, che “l’ultimazione dei lavori non era pregiudizievole per l’interesse pubblico, in quanto il Comune resistente restava comunque titolare della potestà di adottare eventuali atti sanzionatori e/o di autotutela” e quindi avendo presente il solo profilo del danno, ovvero, sempre testualmente, “a prescindere dalle valutazioni che andranno ad operarsi nella sede della definizione del merito in relazione all’oggetto della controversia oggi qui all’esame”.
6- In data 27 febbraio 2013, in vista della pubblica udienza del 6 marzo 2013, nel cui ruolo risultava fissata la definizione del merito della causa, il Comune di Pozzuoli ha depositato articolata memoria di replica “al ricorso ed ai motivi aggiunti”, contestandone partitamente la fondatezza.
7- A detta, odierna, pubblica udienza del 6 marzo 2013 la causa è stata quindi chiamata e trattenuta per la decisione.
8- Prima di procedere con l’esame delle doglianze di parte e delle contrapposte repliche della civica amministrazione va fatto luogo ad alcune previe precisazioni.
Come innanzi già evidenziato il provvedimento del quale vien chiesto l’annullamento ordina espressamente “la sospensione dei lavori … in attesa di una valutazione complessiva sugli interventi realizzati e a realizzarsi per l’emissione dei successivi provvedimenti definitivi” e, va qui aggiunto, non reca alcun termine entro il quale pervenire ai preannunciati provvedimenti definitivi, limitandosi a disporre che “i lavori potranno essere ripresi solo dopo la comunicazione da parte di questo Servizio”.
Ne consegue, come da sia pur sintetico preannuncio datone nella sede cautelare (i cui contenuti non a caso sono stati innanzi riprodotti), che le articolate deduzioni delle due parti impingenti il merito non possono qui rilevare se non nei limiti richiesti dal vaglio del provvedimento impugnato, ovvero della verifica della sussistenza o meno dei presupposti dovuti per ingiungere la sospensione.
Verifica che il Collegio è quindi chiamato ad eseguire avendo ben presenti tali limiti, ad evitare che le valutazioni e le statuizioni che saranno qui operate e rese possano acquisire efficacia ultra vires, ovvero essere ritenute idonee ad incidere, in via immediata e diretta, sulle definitive decisioni in corso di assunzione da parte dell’amministrazione, invece titolare al riguardo di una piena potestà, riconosciuta peraltro espressamente dall’art. 34, comma 2, ai cui sensi “In nessun caso il giudice può pronunciare con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati”.
E verifica ad eseguirsi alla stregua dei “motivi specifici su cui si fonda il ricorso” (art. 40, comma 1, lettera d, c.p.a.).
9- Ribadito che le anzidette precisazioni si sono rese indispensabili (proprio) alla stregua della particolare cura che entrambe le parti hanno posto nell’indicare le partite ragioni, di fatto e di diritto, aventi a presupposto atti, procedure e/o puntuali considerazioni di natura tecnica e tecnico/amministrativa, che sarebbero idonee a sostenere le rispettive posizioni, e quindi ribadito che alcuna valutazione vien di seguito compiuta che non attenga all’ambito processuale qui oggi dato, l’avviso del Collegio è nel senso che il ricorso ed i motivi aggiunti vadano respinti.
10- Partendo dal ricorso, non può infatti trovare ingresso il primo mezzo di impugnazione volto a denunciare la violazione dell’art. 7 della l. 241 del 1990 stante l’assenza di previo avviso di avvio del procedimento di adozione dell’atto impugnato.
Ciò in quanto l’ordine di sospensione dei lavori qui impartito -che contiene in sé la comunicazione di avviso di avvio del procedimento di riesame in via di autotutela- va ricondotto nell’ambito di quella “immediata sospensione dei lavori” che i soggetti deputati alla vigilanza sul territorio son tenuti a disporre (art. 27, comma 3, parte prima, d.P.R. 380 del 2001 cit.) in presenza di un’attività edilizia rivelatasi all’esito dei primi accertamenti contra legem, vieppiù ove incidente, come qui accade, in un territorio assoggettato a tutela paesaggistica.
Del resto, nelle condizioni date -in presenza cioè di elementi che conducevano a dubitare delle rappresentazioni della realtà offerte dal privato per conseguire il titolo, ossia, più precisamente, che il rilascio stesso avevano consentito- non può negarsi la sussistenza di quelle esigenze di celerità in cui presenza, ferme le prevalenti previsioni della normativa speciale settoriale che impongono un intervento immediato, lo stesso art. 7 della legge generale sul procedimento esclude l’obbligo di far luogo al previo avviso.
11- Migliore sorte non può essere riservata al secondo mezzo a mente del quale, in violazione dell’art. 5 della l. 241 del 1990, in alcun modo sarebbero state individuate le “discordanze” rilevate, ovvero evidenziate le concrete e specifiche ragioni poste a base dell’atto.
Ed invero, l’espresso richiamo nel provvedimento all’evincersi tali “discordanze” dalla documentazione allegata al permesso di costruire e dal “verbale di ispezione operato dal Comando dei vigili urbani unitamente ai tecnici comunali il 4 maggio 2012”, costituisce presupposto sufficiente a dar conto del percorso (salvo, si intende, l’onere di ostensione del verbale), posto che “il verbale di sopralluogo con cui tecnici comunali od agenti di polizia municipale accertano abusi edilizi sono atti dotati di fede privilegiata nel senso che fanno fede dei fatti accertati fino a querela di falso” (cfr., in tali sensi, Cons. Stato, sez. quinta, sentenza 3 novembre 2010, n. 7770; 28 gennaio 1998, n. 103; sezione prima, 8 gennaio 2010, n. 250 e cfr. anche, per il principio, Tar Campania, questa sesta sezione, n. 760 del 6 febbraio 2013; 11 dicembre 2012, n. 5084, 21 giugno 2012, n. 2944; 2 maggio 2012, n. 2006, 2 maggio 2012, n. 2006, 5 giugno 2012, n. 2635 e n. 2644; 30 marzo 2011, n. 1856; sezione terza, 20 novembre 2012, n. 4638; sezione quarta, 3 gennaio 2013, n. 59).
Il che non significa che non possano essere contestate senza necessità di querela le valutazioni nel caso operate in ordine ai fatti accertati (cfr. per tutte, Cons. Stato, sezione quinta, 28 aprile 2011, n. 2541), ma significa certamente che l’atto dirigenziale qui contestato ed assunto in presenza del detto verbale, come si concluderà in avanti, si regge sufficientemente sul richiamo all’accertamento ispettivo compiuto posto a confronto con gli atti in possesso dell’amministrazione (nonché, questi ultimi, dello stesso ricorrente).
12- Il terzo mezzo di ricorso reca poi la denuncia di merito secondo cui, “a differenza di quanto immotivatamente affermato dal Comune di Pozzuoli, non esisteva alcuna discordanza fra la consistenza del manufatto acquistato dal ricorrente e quella accertata nel corso del sopralluogo in corso d’opera effettuato dall’amministrazione”.
Siffatta denuncia -dai cui contenuti, va detto anche in riferimento alle doglianze sopra definite, si trae che l’avv. Bruno, odierno ricorrente, fosse già da allora consapevole di quanto l’amministrazione contestava- si sofferma a dar conto dell’asserita inesistenza di contraddizioni.
Di essa ci si occuperà quindi immediatamente di seguito, in una ai motivi aggiunti (depositati il 18 ottobre 2012) che ne hanno ampliato la portata in ragione dell’avvenuta conoscenza del dettaglio della contestazione di cui ai contenuti del cennato verbale di ispezione (depositato agli atti del giudizio in 24 luglio 2012).
13- Ribadito che il ricorso non contiene altre denunce e che i motivi aggiunti sono volti esclusivamente a far luogo ad una analitica “contestazione e/o smentita di tutte le circostanze rilevate con il verbale di ispezione”, può affrontarsi il cuore della causa, ovvero darsi conto delle ragioni che, come già preannunciato, impongono di concludere nel senso che la determinazione dell’amministrazione regge alle avverse doglianze: relative al merito (della causa quale qui da definirsi, lo si ripete), oltre che procedimentali.
Osserva al riguardo il Collegio come tale conclusione, già a trarsi dal vaglio del provvedimento alla luce delle originarie doglianze attoree, si sia resa nel corso del processo via via più obbligata in concomitanza del sopravvenire delle sempre più articolate puntualizzazioni delle due parti in causa.
Ed infatti, dal quadro che ne emerge(va via via) sempre più chiaro si appalesa(va) la sussistenza dei presupposti per disporre la sospensione dei lavori, ancorché sorretti dal titolo che ne legittimava l’esecuzione, ossia (la sussistenza) di quel quid pluris, rispetto ad esecuzioni di lavori senza titolo, a richiedersi per arrestare in via temporanea l’efficacia del titolo, disponendosi la sospensione dei lavori senza prima averlo rimosso in autotutela.
Ricordato all’uopo che la vicenda si svolge su di un territorio protetto paesaggisticamente e che si sta intervenendo sugli esterni, per quanto qui ha a rilevare appare al Collegio che gli elementi indicati nel verbale ispettivo del 4 maggio 2012 (comunicato al Dirigente dell’Area tecnica con foglio del 7 giugno 2012, prot. n. 470) imponessero a quest’ultimo l’assunta decisione qui in contestazione.
Ed invero, il verbale:
- fa luogo ad un’articolata ricostruzione dei fatti e degli atti fin lì intervenuti che parte dalla prima denuncia di inizio attività prodotta in data 19 settembre 2001 “per lavori di manutenzione straordinaria”, seguita dal sequestro delle opere “per difformità” e, quindi, dal “ripristino dello stato originario mediante l’abbassamento del solaio di copertura del primo piano alla quota originaria”, prosegue con il richiamo alla seconda denuncia di inizio attività dell’ottobre del 2002, con la constatazione che “alla data del 28.2.2003, di ultimazione dei lavori, lo stato dei luoghi era costituito da un piano interrato, terra e sottotetto (suppigno)” per giungere infine al permesso di costruire rilasciato il 9 febbraio 2012 per la “riconfigurazione della copertura”;
- descrive partitamente lo stato attuale dei luoghi, ammettendo che lo stesso “è quello rappresentato sui grafici allegati al permesso di costruire”, ma nel contempo evidenziando “discordanze tra i vari titoli abilitativi pregressi e lo stesso attuale stato dei luoghi”;
- si sofferma ad analizzare i due titoli di proprietà prodotti dalla parte, giungendo alla conclusione che dagli stessi non si trae la preesistenza dell’attuale consistenza immobiliare;
- pone in luce come “lo stato di consistenza del manufatto (piano interrato- terra e sottotetto) di cui al grafico allegato alla DIA prot. n. 36570 del 15 ottobre 2002 per lavori di ordinaria e straordinaria manutenzione non trova riscontro con i titoli di proprietà prodotti, né è supportato da eventuali titoli abilitativi, che hanno portato il manufatto de quo alle condizioni di cui al grafico allegato alla predetta DIA”;
- dà conto di come i lavori eseguiti a mezzo della cennata seconda DIA abbiano “comportato l’attuale superficie utile abitabile e l’accorpamento del piano interrato al piano terra”;
- sostiene che “il grafico allegato al permesso di costruire n. 6/2012 si differenzia dal grafico allegato alla DIA prot. 36570/2002….”;
- si sofferma anche ad individuare opere restanti (locale deposito) non supportate da titoli abilitativi;
- riferisce di aerofotogrammetrie (dell’ottobre del 1991, del maggio del 2003 e del settembre del 2007, allegate alla relazione) che conforterebbero le rilevate “discordanze”.
13a- Orbene, qui richiamandosi quanto già osservato sub precedente punto 11, a fronte dei puntuali contenuti di siffatta relazione ispettiva ed una volta verificata, anche da parte del dirigente, “la documentazione allegata al permesso di costruire con annessa documentazione grafica”, deve concludersi nel senso che questi (il dirigente) ragionevolmente abbia ritenuto sussistere la necessità di far luogo “ad una valutazione complessiva sugli interventi realizzati ed a realizzarsi” e, quindi, di sospendere l’esecuzione di quelli in corso.
Né il ricorrente può esser seguito nella denuncia secondo cui qui oggi sarebbe in discussione la sola “riconfigurazione della copertura” e non già le preesistenze edificate “in virtù di titolo abilitativo assentito per silenzio”, sicchè le stesse non potrebbero essere “considerate abusive nemmeno formalmente”.
Ed invero, lo spettro degli accertamenti espressamente è stato esteso, non a caso, anche agli interventi già realizzati.
13b- Quanto, poi, alle partite confutazioni attoree ed alle altrettanto puntuali repliche dell’amministrazione in ordine alle specifiche contestazioni si è già innanzi detto di come non sia dato qui occuparsene, risultando del tutto sufficiente a giustificare il provvedimento all’esame l’esistenza, quali che ne abbiano ad essere le ragioni, delle discordanze (fra i grafici, fra questi e lo stato dei fatti ed i titoli di proprietà) di immediata percepibilità.
Se poi tali discordanze, nel quadro ed all’esito delle valutazioni complessive in fieri, giustifichino o meno l’(eventuale) adozione di provvedimenti definitivi in autotutela è questione che esula dal presente giudizio, come ancora una volta qui si ribadisce.
14- In definitiva, traendo le fila, ricorso e motivi aggiunti vanno respinti siccome infondati.
14a- Le spese di giudizio devono seguire, come di regola, la soccombenza e vengono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Sesta)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna la parte ricorrente e soccombente alle spese di giudizio che liquida, in favore dell’amministrazione resistente, in Euro duemila/00 (2.000,00), oltre accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 6 marzo 2013 con l'intervento dei magistrati:
Renzo Conti, Presidente
Arcangelo Monaciliuni, Consigliere, Estensore
Roberta Cicchese, Consigliere


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