a cura del Dott. Francesco Barchielli



T.A.R. Veneto, Sezione II, 18 marzo 2013


Gli atti confermativi (o meramente confermativi) anche una volta emanati, non costituiscono provvedimenti autonomamente impugnabili

SENTENZA N. 408

1. Per un costante orientamento giurisprudenziale (per tutti T.A.R. Lazio Roma Sez. II Sent., 26 maggio 2008, n. 5042 e Cons. St., VI, 11 maggio 2007 n. 2315) gli atti confermativi (o meramente confermativi) anche una volta emanati, non costituiscono atti autonomamente impugnabili, caratteristica quest’ultima che non può non essere correlata all’esigenza di evitare che l’emanazione di uno di detti atti, magari provocata dall’attivazione di un procedimento non necessario, abbia l’effetto di invalidare l’intera procedura sino a quel momento compiuta e riferita, peraltro, a provvedimenti oramai passati in giudicato. E’ del tutto evidente che condividere le argomentazioni di parte ricorrente avrebbe l’effetto di violare le regole di immediata impugnabilità dei provvedimenti lesivi di cui all’art. 29 e 41, con evidente pregiudizio della certezza del diritto e delle situazioni oramai consolidate. Sul punto va richiamato quel costante orientamento giurisprudenziale (per tutti si veda T.A.R. Liguria Genova Sez. I, 30-10-2006, n. 1350) nella parte in cui ha sancito che “il ricorso avente ad oggetto atti meramente confermativi di provvedimenti già adottati e non tempestivamente impugnati deve essere ritenuto inammissibile (da ultimo Cons.St., sez. V, 12 aprile 2005 n. 645)”.

2. Sul punto va ricordato che la funzione dell’art.10 bis, norma da applicare contestualmente alla valutazione di cui all’art. 21 octies, risponde non ad una ragione formale, ma sostanziale, ossia alla “possibilità per il propulsore del procedimento di venire a conoscenza delle ragioni impeditive all’accoglimento della sua istanza …Pertanto laddove il destinatario del provvedimento abbia avuto modo nel corso del procedimento di venire a conoscenza delle ragioni impeditive all’accoglimento della sua istanza, confutandole efficacemente, la riproposizione delle stesse risulterebbe non solo inutile, ma dispendiosa e contraria ai principi di efficacia del procedimento amministrativo (per tutti Tar Puglia – Lecce Sez. II n.992/2012)”.

FATTO

In data 4 novembre 2004 il Comune di Villanova di Camposampiero (PD) rilasciava ai sigg.ri Conte Mario e Sacchetto Bruna il permesso di costruire n. 01/2004 diretto alla realizzazione di un rustico.
In data 16/10/2009 gli stessi ricorrenti presentavano una richiesta di certificato di agibilità (prot. n. 11092) relativamente alla nuova costruzione successivamente ceduta al sig. Barbato Gabriele con atto di compravendita registrato a Padova il 01/02/2010.
In conseguenza di un sopralluogo esperito in data 17 novembre 2009 il Comune di Villanova di Camposampiero emanava, in data 29 Novembre 2009, l'ordinanza n. 50 di sospensione dei lavori asseritamente difformi dal sopra citato permesso di costruire.
Gli attuali ricorrenti avanzavano richiesta di un primo permesso di costruire in sanatoria, istanza sulla quale si esprimeva favorevolmente la locale Commissione Edilizia Integrata, ma non la Soprintendenza, al seguito del quale parere negativo veniva emessa l’ordinanza n. 16 con cui veniva disposta la demolizione e la rimessa in pristino delle opere già individuate nel precedente provvedimento di sospensione dei lavori.
In ottemperanza a detta ordinanza di rimessione in pristino, veniva presentata un’ulteriore istanza, in data 25 ottobre 2010, qualificata quale “domanda di permesso a costruire” diretta a realizzare la riduzione in pristino delle opere difformi con un abbattimento volumetrico e comprensiva, a sua volta, di una contestuale richiesta di accertamento di compatibilità paesaggistica.
In relazione a detta istanza, seguiva il parere favorevole della Commissione edilizia integrata e, al contrario, un successivo parere negativo della Soprintendenza, parere quest’ultimo diretto a rilevare come le modifiche oggetto del presente provvedimento non erano suscettibili di rientrare nelle disposizioni e nei limiti di quanto stabilito dall’art. 167 comma 4 del D.Lgs. 42/2004.
Il Comune procedeva allora a trasmettere ai ricorrenti, con nota del 07/06/2011, il parere con il quale la Soprintendenza aveva nuovamente negato il rilascio del parere di compatibilità.
Detta nota, unitamente ai provvedimenti sopra citati, venivano impugnati con il presente ricorso sostenendo l’esistenza dei seguenti vizi:
Violazione dell'art.10 bis della Legge n.241/1990 in quanto i provvedimenti del Comune di Villanova di Camposampiero e della Soprintendenza non erano stati preceduti dalla comunicazione dei motivi ostativi;
violazione e falsa applicazione dell'art. 3 della legge n. 241/1990 e dell'art. 167, comma 4 e 5 del D.lgs.42 del 2004 in quanto la Soprintendenza si sarebbe pronunciata dopo il termine dei 90 giorni;
violazione dell'art. 167, comma 4 e 5 del D.lgs.42 del 2004 nella parte in cui detta norma consente la sanatoria dei lavori realizzati che non abbiano comportato la creazione di superfici utili;
violazione degli artt. 167 e 181 del D.lgs.42 del 2004 in quanto la Soprintendenza avrebbe dovuto verificare la legittimità del parere positivo già espresso dalla Commissione edilizia integrata, non potendosi sostituire con una propria e diversa valutazione;
violazione degli artt.167 e 181 del D.lgs.42 del 2004 in considerazione del fatto che le variazioni apportate dai ricorrenti al progetto assentito erano, dal ricorrente, ritenute talmente modeste da risultare impercettibili e, quindi, del tutto irrilevanti dal punto di vista paesaggistico.
Nel corso del Giudizio di costituiva il Ministero per i beni e le attività culturali unitamente alla Soprintendenza chiedendo il rigetto del ricorso in quanto infondato.
All'udienza del 14 Febbraio 2013, uditi i procuratori delle parti e precisate le rispettive conclusioni, il ricorso veniva trattenuto per la decisione.

DIRITTO

1. Al fine di una disamina della controversia sottoposta a questo Collegio, si ritiene necessario distinguere due diversi procedimenti e, ciò, con riferimento al complesso degli atti impugnati con il presente ricorso.
1.1 E’, infatti, possibile individuare un primo (o meglio un secondo in ordine di “tempo”) procedimento che riguarda gli atti emanati dalla Soprintendenza e dall’Amministrazione comunale che sono la conseguenza della presentazione dell’istanza/permesso di costruire del 25 ottobre 2010 - qualificata quale “domanda di permesso a costruire” e diretta, comunque, a realizzare la riduzione in pristino delle opere difformi.
1.2 Detto procedimento va necessariamente distinto da tutti quegli atti riferiti sia all'ordinanza 9/9/2010 n. 16 - quest’ultima diretta ad operare la demolizione delle opere abusive - sia, ancora, al precedente (e anch’esso impugnato nel presente ricorso) provvedimento di sospensione dei lavori.
1.3 Con riferimento a detto ultimo “insieme di atti” va rilevato come deve, necessariamente, ritenersi tardiva l’impugnazione proposta avverso sia, l’ordinanza di demolizione sia, il provvedimento di sospensione e, ciò, considerando come il ricorso sia stato notificato in data 06/10/2011 e, quindi, oltre un anno dopo dall’emanazione del provvedimento conclusivo sopra ricordato, senza fornire elementi oggettivi a giustificare il decorso di detto lasso di tempo.
1.4 Si consideri, ancora, che l’ordinanza di demolizione costituisce, per un costante orientamento giurisprudenziale, l’atto conclusivo del procedimento iniziato con l’accertamento di uno o più abusi, provvedimento avverso il quale sussiste l’onere (qualora ritenuto illegittimo) di proporre la sua immediata impugnazione entro i termini di cui al connaturato disposto degli art. 29 e 41 del Codice del Processo Amministrativo.
2. Dall’esame degli atti di parte ricorrente si desume come vengano proposti motivi di impugnazione che attengono sia al diniego di condono, non impugnato, sia ancora all’ordinanza di demolizione sopra citata e, ciò, nel momento in cui ritiene (come ad esempio nel secondo motivo) che le opere di cui si chiede il mantenimento – nel caso di specie una modifica planivolumetrica dell’assetto dell’immobile – sarebbero suscettibili di rientrare tra quelle in relazione alle quali il connaturato disposto degli art. 167 comma 4 e 149 comma 4 ammette l’autorizzazione in sanatoria.
3. Analogamente irricevibili, per tardività della proposizione, devono ritenersi il terzo, il quinto motivo, e il settimo motivo, nella parte in cui si sostiene che le variazioni apportate al progetto assentito avrebbero dovuto essere valutate come “modeste”, tali da risultare impercettibili e, quindi, del tutto irrilevanti dal punto di vista paesaggistico.
4. Pur considerando dirimente la dichiarazione di irricevibilità sopra pronunciata, va comunque evidenziato come l’Amministrazione ha nel concreto verificato, tra l’altro, che il manufatto di cui si tratta, non solo sia stato completato nel “grezzo” e, ancora, come lo stesso risulti avere un’altezza superiore a quella prevista, con la presenza di fonometrie non assentite e, ciò, contestualmente al venire in essere di una violazione delle distanze tra i confini e di modificazioni planimetriche.
4.1 L’elenco e la consistenza – così come la natura-, degli abusi sopra rilevati, permette di ritenere come gli stessi non siano suscettibili di rientrare nel carattere “eccezionale” delle difformità in relazione alle quali, l’art. 167 sopra citato, consente l’autorizzazione in sanatoria.
5. Tutto ciò premesso deve ritenersi che il ricorso proposto avverso tutti gli atti al procedimento sopra citato va, comunque, dichiarato irricevibile ai sensi di quanto previsto dall’art. 35 comma 1 lett.a) del codice del processo amministrativo per tardività della sua proposizione.
6. Con riferimento al differente procedimento attivato a seguito dell’istanza/permesso del 15/10/2010 va, altresì, rilevato come la risoluzione della controversia, sottoposta al presente Collegio, sia strettamente correlata ad un inquadramento della natura giuridica e, più in generale, delle caratteristiche del procedimento instaurato dalla parte ricorrente.
Va ricordato, infatti, che l’istanza sopra citata si pone, da un punto di vista meramente cronologico, in una fase successiva all’emanazione dell’ordine di demolizione n. 16 del 09/09/2010, istanza che, quindi, ha l’effetto di inserirsi in un momento in cui il procedimento principale, diretto a verificare i presupposti per la remissione in pristino, era oramai definitivamente concluso.
7 Detta istanza, pur denominata “permesso di costruire in sanatoria”, non può essere qualificata quale atto diretto all’applicazione dell’art. 36 del Dpr 380/2001 e, ciò, considerando sia, il tenore dell’istanza stessa sia, ancora, constatando che il procedimento relativo alla sussistenza dei requisiti della “doppia conformità” si fosse già in precedenza concluso con il provvedimento di diniego sopra ricordato.
7.1 Dall’esame del contenuto dell’istanza di cui si tratta è possibile evincere come i ricorrenti ritenevano proporre all’Amministrazione comunale, da un lato, il mantenimento in essere di alcune difformità forometriche – unitamente ad una traslazione dell’immobile- e, contestualmente, ribadivano la necessità di provvedere alla riduzione in pristino delle altre opere difformi e, ciò, in ossequio al rispetto dell’ordinanza di demolizione sopra citata.
Detta nuova istanza si inserisce, pertanto, nella fase di esecuzione del provvedimento di demolizione, non instaurando un procedimento ex novo, ma andando ad incidere nella fase di esecuzione del provvedimento di demolizione, quale appendice allo stesso, nell’intento di individuare alcune modalità applicative, ritenute preferibili rispetto alle prescrizioni contenute nel procedimento così concluso.
7.2 Sempre il contenuto dell’istanza di cui si tratta – e fermo restando l’incidenza nella fase di esecuzione dell’ordinanza di demolizione – consente di individuare un ulteriore carattere dell’atto denominato “permesso di costruire”, in quanto tale, diretto - al di là della denominazione assunta - ad ottenere un “riesame”, seppur parziale, delle statuizioni contenute nell’ordinanza di demolizione.
7.3 Deve allora, condividersi l’impostazione originaria di questo Tribunale, contenuta nell’Ordinanza cautelare n.896/11 (poi riformata in sede di appello), nella parte in cui aveva rilevato che per dare esecuzione all’Ordinanza di demolizione n.16 del 09/09/2010 non fosse necessaria l’adozione di alcun provvedimento abilitativo, essendo i destinatari obbligati a provvedere al ripristino in forza del provvedimento sanzionatorio e, ciò, in attuazione di un generale principio che vede nel provvedimento di demolizione l’atto conclusivo della fase di accertamento degli abusi.
8 L’Amministrazione, pertanto, a seguito della conclusione del procedimento sopra rilevato, non era obbligata a instaurare, né un nuovo procedimento ex art. 36 del Dpr 380/2001 ne, ancora, qualunque altro procedimento teso ad un eventuale riesame delle determinazioni già assunte con l’ordinanza di demolizione sopra citata e, ciò, in attuazione dei tradizionali principi di economicità e di efficacia del procedimento amministrativo.
9. Si consideri, infatti, che per un costante orientamento giurisprudenziale (Cons. Stato Sez. VI Sent., 13 marzo 2008, n. 1080) “il provvedimento di diffida a demolire contiene già in sé l'ordine di demolizione delle opere abusive, sicché non si rende necessario alcun altro atto a conclusione del procedimento e nemmeno alcuna ulteriore valutazione circa l'interesse pubblico”.
10. Ne consegue che anche il “secondo” parere della Soprintendenza deve essere interpretato conformemente alla ricostruzione sopra ricordata, in quanto diretto ad incidere in quel procedimento, strumentale, accessorio e funzionale all’esecuzione” dell’ordinanza di demolizione sopra citata.
10.1 Dall’esame del suo contenuto si evince come la Soprintendenza si sia limitata a sancire che le opere di cui si chiede il mantenimento – nel caso di specie una modifica planivolumetrica dell’assetto dell’immobile – non siano suscettibili di rientrare tra quelle, in relazione alle quali, il connaturato disposto degli art. 167 comma 4 e 149 comma 4, ammette l’autorizzazione in sanatoria e, ciò, nella parte in cui dette norme escludono l’applicabilità dell’istituto di cui si tratta, tutte le volte in cui si sia in presenza (come nel caso di specie) di lavori che abbiano determinato creazione di superfici utili o volumi, ovvero, aumento di quelli legittimamente realizzati.
10.3 Deve allora ritenersi che la Soprintendenza si è limitata a ribadire (così come avviene in un qualunque atto confermativo, o meglio meramente confermativo) quanto già sancito nell’ambito del procedimento per il rilascio del permesso di sanatoria in precedenza attivato dai ricorrenti, nell’ambito del quale aveva già affermato la non compatibilità degli abusi contestati con le ipotesi autorizzazione paesaggistica in sanatoria di cui al 4° comma dell’art. 167 sopra citato, non esprimendo pertanto alcun nuova valutazione, e nuovo parere (negativo) di compatibilità.
10.4 In questo senso conforta considerare come il contenuto del parere ora impugnato è del tutto analogo a quello emanato dalla stessa Sopraintendenza nel corso della richiesta di autorizzazione paesaggistica e propedeutica al rilascio del condono edilizio richiesto da parte ricorrente.
10.5 Per un costante orientamento giurisprudenziale (per tutti T.A.R. Lazio Roma Sez. II Sent., 26 maggio 2008, n. 5042 e Cons. St., VI, 11 maggio 2007 n. 2315) gli atti confermativi (o meramente confermativi) anche una volta emanati, non costituiscono atti autonomamente impugnabili, caratteristica quest’ultima che non può non essere correlata all’esigenza di evitare che l’emanazione di uno di detti atti, magari provocata dall’attivazione di un procedimento non necessario, abbia l’effetto di invalidare l’intera procedura sino a quel momento compiuta e riferita, peraltro, a provvedimenti oramai passati in giudicato.
11. E’ del tutto evidente che condividere le argomentazioni di parte ricorrente avrebbe l’effetto di violare le regole di immediata impugnabilità dei provvedimenti lesivi di cui all’art. 29 e 41, con evidente pregiudizio della certezza del diritto e delle situazioni oramai consolidate.
Sul punto va richiamato quel costante orientamento giurisprudenziale (per tutti si veda T.A.R. Liguria Genova Sez. I, 30-10-2006, n. 1350) nella parte in cui ha sancito che “il ricorso avente ad oggetto atti meramente confermativi di provvedimenti già adottati e non tempestivamente impugnati deve essere ritenuto inammissibile (da ultimo Cons.St., sez. V, 12 aprile 2005 n. 645)”.
12. In adesione a detto orientamento l’impugnativa proposta avverso il parere/provvedimento del 07/06/2011, a firma del Soprintendente del Ministero per i Beni e le Attività Culturali, unitamente alla comunicazione posta in essere dal Comune dello stesso parere, deve essere dichiarata inammissibile ai sensi di quanto previsto dall’art. 35 comma 1 lett.b) del Codice del Processo Amministrativo.
13. Detto giudizio di inammissibilità deve, pertanto, riferirsi ai motivi di impugnativa incidenti nel procedimento di cui si tratta e in quanto riferiti al primo, al quarto e il sesto motivo.
14. Tutto ciò premesso, da considerare preclusivo ad ulteriori valutazioni nel merito del ricorso deve, comunque, evidenziarsi che i motivi proposti appaiono comunque infondati.
14. In particolare appare infondato il primo motivo del ricorso nella parte in cui assume la violazione dell'art.10 bis della Legge n.241/1990 nella parte in cui rileva che i provvedimenti del Comune di Villanova di Camposampiero e della Soprintendenza, successivi alla presentazione dell’istanza del 25/10/2010, non sarebbero stati preceduti dalla comunicazione dei motivi ostativi.
14.1 Sul punto va ricordato che la funzione dell’art.10 bis, norma da applicare contestualmente alla valutazione di cui all’art. 21 octies, risponde non ad una ragione formale, ma sostanziale, ossia alla “possibilità per il propulsore del procedimento di venire a conoscenza delle ragioni impeditive all’accoglimento della sua istanza …Pertanto laddove il destinatario del provvedimento abbia avuto modo nel corso del procedimento di venire a conoscenza delle ragioni impeditive all’accoglimento della sua istanza, confutandole efficacemente, la riproposizione delle stesse risulterebbe non solo inutile, ma dispendiosa e contraria ai principi di efficacia del procedimento amministrativo (per tutti Tar Puglia – Lecce Sez. II n.992/2012)”.
15. Sono suscettibili di rientrare in detto giudizio di inammissibilità, in quanto riferiti al procedimento di cui all’istanza del 25/10/2010, anche il quarto e il sesto motivo e, ciò, nella parte in cui si sostiene che la Soprintendenza avrebbe dovuto verificare la legittimità del parere positivo già espresso dalla Commissione edilizia integrata, motivi che appaiono, altresì, infondati in considerazione del potere attribuito alla Soprintendenza di valutazione degli aspetti ambientali delle aree protette.
Ne consegue che il ricorso va dichiarato in parte irricevibile in quanto tardivo e in parte inammissibile così come sopra specificato.
Le spese seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così dispone:
dichiara irricevibile in quanto tardiva, ai sensi dell’art. 35 comma 1 lett.a), l’impugnativa proposta avverso sia l’ordinanza di demolizione del 9/9/2010 n. 16 del Comune di Villanova di Camposampiero sia avverso il provvedimento prot. n. 12709/2009 avente ad oggetto: "Ordinanza di sospensione lavori ai sensi del Titolo IV, Capo I e II del D.P.R. n. 380/01 e s.m.i.. e, ciò, unitamente ai rimanenti provvedimenti impugnati e relativi alla fase che ha visto quale atto conclusivo il sopra citato provvedimento di demolizione;
dichiara inammissibile per mancanza dell’interesse a ricorrere ai sensi dell’art. 35 comma 1 lett. b) l’impugnativa proposta avverso i seguenti provvedimenti:
provvedimento prot. n. 0011016 pratica n. 45/2011 - prot. provvedimento 6012/VI - 3 - a firma del Responsabile dell'Area Edilizia Privata e Urbanistica del Comune di Villanova di Camposampiero, avente ad oggetto: "Richiesta di permesso di costruire per: sanatoria per messa in pristino delle opere difformi da P.C. 01/04 del 4/11/2004 secondo ordinanza 9/9/2010 n. 16 e relative ad un fabbricato ad uso agricolo. Comunicazione parere della Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici per le provincie di Venezia, Belluno, Padova e Treviso;
il provvedimento 7.6.2011 prot. n. 15798 a firma del Soprintendente del Ministero per i Beni e le Attività Culturali - Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici per le Provincie di Venezia, Belluno, Padova e Treviso, avente ad oggetto: "Accertamento di compatibilità paesaggistica”.
del provvedimento 13/12/2010 prot. n. 0012893/2010 - VI/3 a firma del Responsabile dell'Area Edilizia Privata e Urbanistica del Comune di Villanova di Camposampiero, avente ad oggetto: "Richiesta di parere per l'accertamento della compatibilità paesaggistica ai sensi degli artt. 167-181 del D.Lgs. 42/2004 e s.m.i.";
Condanna le parti ricorrenti, in solido tra loro, al pagamento delle spese di lite che liquida in euro 2000,00 (duemila//00) oltre iva, cpa e contributo unificato.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 14 febbraio 2013 con l'intervento dei magistrati:
Amedeo Urbano, Presidente
Alessandra Farina, Consigliere
Giovanni Ricchiuto, Referendario, Estensore


Urbanisticaitaliana.it - Rivista di Urbanistica:  http://www.urbanisticaitaliana.it