a cura del Dott. Francesco Barchielli



T.A.R. Lazio Roma, Sezione I Ter, 18 marzo 2013


[A] Rispetto alla disciplina regionale, le linee guida nazionali approvate ai sensi del D.lgs 387 del 2003 si pongono come un mero parametro di riferimento, idoneo a trovare diretta applicazione esclusivamente in caso di inerzia delle Regioni. [B] Sulla deroga al principio riguardante la non immediata impugnabilità degli atti aventi natura regolamentare. [C] Se in pendenza del procedimento interviene una nuova disposizione regolamentare, l’atto che ne è l’epilogo deve adeguarsi a quest’ultima, con l’unica eccezione della sussistenza di situazioni giuridiche già consolidatesi. [D] Le linee guida approvate a livello regionale non costituiscono una mera riproposizione delle linee guida nazionali, bensì rappresentano il risultato di autonome valutazioni

SENTENZA N. 2748

1. Rispetto alla disciplina regionale, le linee guida nazionali si pongono come un mero parametro di riferimento, idoneo a trovare diretta applicazione esclusivamente in caso di inerzia delle Regioni. In sintesi: - il legislatore – con la disciplina del 2003 – ha inteso contemplare una disciplina organica in cui l’intervenuta approvazione di linee guida nazionali determina ragionevolmente l’obbligo per le Regioni di provvedere all’adeguamento delle proprie discipline, ove già in essere; in ogni caso, l’adeguamento e, dunque, l’adozione – nel caso di specie – della deliberazione n. 3029 del 2010 trova la propria ragion d’essere nella legge – l’art. 12, comma 10, del d.lgs. n. 387 del 2003 – e non nel d.m. 10 settembre 2010; - il venir meno di tale d.m. potrebbe sì comportare l’inutilità dell’adeguamento effettuato con la deliberazione n. 3029 ma non emergono – comunque – motivi per affermare che, in ragione di tale circostanza, la delibera de qua cadrebbe automaticamente (tenuto conto, tra l’altro, dell’autonomo potere della Regione di regolamentare il “procedimento unico di autorizzazione”, attestato anche dalla adozione – in precedenza alle linee guida nazionali – della deliberazione di G.R. n. 35/2007).

2. Il principio riguardante la non immediata impugnabilità degli atti aventi natura regolamentare è ben noto, come è noto che lo stesso è connesso all’impossibilità di atti così caratterizzati di comportare un’immediata lesione – in carenza di atti applicativi – alla sfera giuridica degli interessati. Il Collegio ritiene, però, che il principio de quo non possa essere invocato nel caso in esame. E’, infatti, sufficiente una veloce disamina della deliberazione n. 3029 del 2010 per constatare che la predetta – nel riportare prescrizioni di disciplina dei “contenuti della domanda per l’autorizzazione unica”, con comminatoria in numerosi casi di improcedibilità dell’istanza - impone fin da subito inequivoci obblighi comportamentali agli interessati. Si tratta – in definitiva – di una delibera che – espletando fin da subito i propri effetti – è connotata da effetto lesivo e, dunque, si presta ad autonoma impugnazione.

3. Come ben noto, la problematica dei rapporti tra gli atti applicativi e gli atti presupposti ha molto interessato il giudice amministrativo nell’ultimo periodo. Al riguardo, la giurisprudenza è pervenuta a conclusioni innovative rispetto al passato, le quali hanno comportato un’innegabile estensione della facoltà di impugnazione (basta – ad esempio - pensare all’impugnazione dei bandi di gara da parte di imprese che non hanno presentato domanda di partecipazione), senza – però – statuire un effetto inibitorio in ordine alla possibilità di gravare il provvedimento c.d. presupposto unitamente a quello applicativo. In ragione di tale orientamento, è da ritenere pertanto che abbia trovato ingresso – nell’ordinamento processuale – la facoltà per l’interessato di opporsi fin da subito a prescrizioni dell’Amministrazione che impongono determinati oneri, nel rispetto anche dell’attività di impresa e dei principi di concorrenza, anche se l’ammissione di una tale facoltà non diviene preclusiva di impugnazioni in tempi successivi, ossia nei casi in cui le stesse prescrizioni trovano concreta applicazione (salvi – comunque – i casi in cui le previsioni di carattere generale richiedano requisiti di carattere soggettivo che – oltre ad essere chiaramente indicati, ossia a non dare adito ad incertezze interpretative – l’interessato non possiede).

4. Come più volte affermato anche dal giudice amministrativo, il principio del tempus regit actum comporta che, se in pendenza del procedimento interviene una nuova disposizione regolamentare, l’atto che ne è l’epilogo deve adeguarsi a quest’ultima, con l’unica eccezione della sussistenza di situazioni giuridiche già consolidatesi (cfr., ex multis, TAR Abruzzo, Pescara, Sez. I, 3 luglio 2012, n. 333; TAR Lombardia, Milano, Sez. III, 8 marzo 2007, n. 392; TAR Lombardia, Milano, Sez. I, 23 maggio 2006, n. 1246). In base a tale principio – in definitiva – “ogni fase od atto del procedimento amministrativo riceve disciplina per quanto riguarda la struttura, i requisiti ed il ruolo funzionale, dalle disposizioni di legge o di regolamento vigenti alla data in cui ha luogo ciascuna sequenza procedimentale e quindi in presenza di un rapporto giuridico che si perfeziona attraverso una serie di atti i cui effetti sono destinati per natura ad articolarsi in una serie di distinti adempimenti, ciascuno regolato dalla disciplina vigente al momento in cui vengono posti in essere, deve escludersi la sussistenza della violazione del principio di irretroattività delle leggi, venendo in rilievo, al contrario il diverso principio del tempus regit actum” (C.d.S., Sez. IV, 22 gennaio 2013, n. 359).

5. Come in questa sede già affermato (in sede di valutazione dell’ammissibilità del ricorso), le linee guida approvate a livello regionale non costituiscono una mera riproposizione delle linee guida nazionali, bensì rappresentano il risultato di autonome valutazioni, pur se nel rispetto dell’obbligo di “adeguamento” prescritto dalla legge (del resto, appare evidente che – in caso contrario – la previsione di distinte discipline regionali sarebbe del tutto priva di senso). iò detto, la possibilità di introdurre prescrizioni nuove o, comunque, non pienamente identiche a quelle prescritte a livello nazionale è da ritenere ammissibile, sempre che siano rispettati i limiti della ragionevolezza e della proporzionalità agli obiettivi perseguiti.

FATTO

Attraverso l’atto introduttivo del presente giudizio, notificato in data 28 marzo 2011 e depositato presso il TAR Puglia il successivo 31 marzo 2011, la ricorrente impugna gli atti meglio indicati in epigrafe.
In particolare, la ricorrente espone quanto segue:
- di essere titolare di alcuni progetti di impianti eolici da realizzarsi all’interno della Puglia – a seguito di subentro alla API Nuova Energia s.r.l., avvenuto a seguito di conferimento di ramo d’azienda disposto con atto pubblico in data 10 gennaio 2011 - e di avere in programma di presentarne ulteriori;
- nelle more della definizione dei procedimenti autorizzatori all’uopo presentati, la Giunta regionale pugliese adottava la delibera n. 3029/2010, stabilendo al punto 7 “che la stessa debba trovare applicazione anche per i procedimenti in corso” alla data della sua entrata in vigore (1 gennaio 2011), “qualora riferiti ai progetti non completi della soluzione di connessione e per i quali non siano intervenuti i pareri ambientali prescritti”;
- la medesima delibera impone, per i su richiamati procedimenti, l’integrazione dell’istanza con la documentazione di cui al punto 2” entro il 1° aprile 2011, “a pena di improcedibilità”;
- tale delibera introduce, poi, disposizioni comportanti un aggravio del procedimento, con la precisazione che - in caso di riconoscimento dell’illegittimità – va, poi, valutata l’illegittimità del D.M. 10 settembre 2010, ove ritenuto applicabile in via alternativa, riportante previsioni che rivestono profili di illegittimità analoghi.
La ricorrente chiede, pertanto, l’annullamento dei su indicati provvedimenti, deducendo i seguenti motivi di diritto:
I. ILLEGITTIMITA’ DEL PUNTO 7 DELLA DELIBERA G.R. N. 3029/2010 NELLA PARTE IN CUI PREVEDE CHE LE DISPOSIZIONI DALLA STESSA INTRODOTTE TROVINO APPLICAZIONE AI PROCEDIMENTI IN CORSO PER I QUALI NON SIANO INTERVENUTI I PARERI AMBIENTALI PRESCRITTI E RICHIEDE L’INTEGRAZIONE DELLE RELATIVE ISTANZE CON LA DOCUMENTAZIONE DI CUI AL PUNTO 2 DELLA MEDESIMA DELIBERA. IN PARTICOLARE, INAPPLICABILITA’ DELLE DISPOSIZIONI CONTENUTE NELLA DELIBERA G.R. N. 3029/2010 AI PROGETTI DI IMPIANTI PER LA PRODUZIONE DI ENERGIA DA FONTI RINNOVABILI GIA’ PRESENTATI DALL’ODIERNA RICORRENTE. ILLEGITTIMITA’ DEI PUNTI 18.5) E 18.6) DEL D.M. 10 SETTEMBRE 2010, APPROVATO DALLA CONFERENZA UNIFICATA NELLA SEDUTA DELL’8 LUGLIO 2010, NELLA PARTE IN CUI PREVEDONO CHE LA NUOVA DISCIPLINA TROVI APPLICAZIONE AI PROCEDIMENTI IN CORSO PER I QUALI NON SIANO INTERVENUTI I PARERI AMBIENTALI PRESCRITTI E RICHIEDONO L’INTEGRAZIONE DELLE RELATIVE ISTANZE CON LA DOCUMENTAZIONE PREVISTA DALLA NUOVA DISCIPLINA INTRODOTTA. IN PARTICOLARE, INAPPLICABILITA’ DELLE NUOVE DISPOSIZIONI AI PROGETTI DI IMPIANTI PER LA PRODUZIONE DI ENERGIA DA FONTI RINNOVABILI GIA’ PRESENTATI DALL’ODIERNA RICORRENTE. Secondo il disposto del punto 7 della delibera impugnata, la nuova disciplina trova applicazione per i progetti le cui istanze siano state presentate prima della entrata in vigore della delibera e in relazione alle quali non siano intervenuti i prescritti pareri ambientali, con connessa improcedibilità dei procedimenti in caso di mancata integrazione dell’istanza. Tali previsioni sono chiaramente illegittime perché comportano una irragionevole applicazione retroattiva della nuova disciplina, in netto contrasto, tra l’altro, con il principio del tempus regit actum. Trattandosi di disciplina regolamentare, è, infatti, evidente che si tratta di ius superveniens, il quale non può operare che per l’avvenire, in linea con gli artt. 10 e 11 delle preleggi, come – del resto – stabilito dal TAR Sicilia in numerose pronunce. Il principio di “irretroattività dell’azione amministrativa” – che impedisce di incidere con effetto “ex ante” sulle situazioni soggettive del privato - trova codifica nell’art. 21 bis della legge n. 241 del 1990, secondo cui il provvedimento amministrativo limitativo della sfera giuridica dei privati acquista efficacia con la comunicazione dello stesso. L’integrazione richiesta contrasta con i principi del legittimo affidamento, elevato dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia al rango di architrave dell’intera regolamentazione del mercato. E’ da aggiungere che lo stato non avanzato dei procedimenti attivati da istanze della ricorrente è da attribuire esclusivamente a ritardo colpevole dell’Amministrazione (la quale non ha osservato il termine di conclusione del procedimento di 180 giorni). Il riferimento all’avvenuta acquisizione dei “prescritti pareri ambientali” è generico e, comunque, contrasta con la ratio dell’art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003, la quale è quella di attribuire alla procedura autorizzatoria in esame un carattere unitario, facendo confluire nel procedimento da svolgersi in conferenza di servizi tutti i sub procedimenti, ivi inclusi i pareri ambientali.
II. ILLEGITTIMITA’ DEL PUNTO 2.2. DELLA DELIBERA G.R. N. 3029/2010 LETT. C) SUB IV, G), J), K), M), N), R), U) E V) E DEI PUNTI 3.3 E 3.4 NELLA PARTE IN CUI PREVEDONO CHE LA PRESENTAZIONE DELLA DOCUMENTAZIONE RICHIESTA DALLE PREDETTE DISPOSIZIONI E’ CONSIDERATA CONTENUTO MINIMO DELL’ISTANZA AI FINI DELLA SUA PROCEDIBILITA’ E DELL’ORDINE DI ESAME DELLE ISTANZE PRESENTATE. ILLEGITTIMITA’ DEL PUNTO 13.1 LETT. C), D) ED L) DEL D.M. 10 SETTEMBRE 2010 APPROVATO DALLA CONFERENZA UNIFICATA NELLA SEDUTA DELL’8 LUGLIO 2010 E DEI PUNTI 14.2 E 14.3 NELLA PARTE IN CUI PREVEDONO CHE LA PRESENTAZIONE DELLA DOCUMENTAZIONE RICHIESTA DALLE PREDETTE DISPOSIZIONI E’ CONSIDERATA CONTENUTO MINIMO DELL’ISTANZA AI FINI DELLA SUA PROCEDIBILITA’ E DELL’ORDINE DI ESAME DELLE ISTANZE PRESENTATE.
A) ILLEGITTIMITA’ DELLA LETT. C) SUB IV DEL PUNTO 2.2. G.R. N. 3029/2010 PER: VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 12 D.LGS. 387/2003. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 47 E 38 D.P.R. 445/2000 – ECCESSO DI POTERE SOTTO IL PROFILO DELLA ILLOGICITA’ MANIFESTA ED IRRAGIONEVOLEZZA. Tale previsione impone la produzione – in caso di impianti da insediarsi in zone agricole – della dichiarazione del conduttore dei terreni agrari che la realizzazione dell’impianto non comporta l’espianto di impianti arborei oggetto di produzioni agricole di qualità e che sulle aree interessate dal progetto non gravano impegni derivanti dall’inserimento in piani di sviluppo agricolo finanziati con fondi europei, “non coerenti con la realizzazione dell’impianto”. Tale onere è eccessivamente gravoso per il richiedente perché – di fatto – lo assoggetta alla volontà del conduttore del fondo. Lo stesso onere non è supportato, poi, da ragioni effettive, specie ove si consideri che potrebbe essere sufficiente una dichiarazione – in tal senso – resa dallo stesso proponente “nella forma della dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà di cui all’art. 47 d.P.R. n. 445 del 2000”. La disposizione de qua viola anche la ratio di accelerazione e semplificazione dei procedimenti di autorizzazione alla realizzazione degli impianti fissata dall’art. 12 d.lgs n. 387/2003. Ciò detto, la previsione in esame è illegittima e, pertanto, va disapplicata.
B) ILLEGITTIMITA’ DELLA DISPOSIZIONE DI CUI AL PUNTO 2.2., LETT. G), E DEI PUNTI 3.3 E 3.4 DELLA DELIBERA N. 3029/2010 PER: VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 12 D.LGS. 387/2003 – ECCESSO DI POTERE SOTTO IL PROFILO DELLA ILLOGICITA’ MANIFESTA ED IRRAGIONEVOLEZZA. Tale previsione dispone che, “nel caso in cui nell’area interessata dal progetto insistano aree e/o manufatti che siano stati oggetto di finanziamenti” pubblici, venga prodotta una “mappa” che evidenzi tali aree e/o manufatti, nonché gli elementi su cui persistono gli impegni connessi al finanziamento, “con allegata dichiarazione relativa ai finanziamenti ricevuti”. Anche tale onere è irragionevole ed eccessivamente gravoso, tanto più ove si consideri che un’eventuale incompatibilità tra il finanziamento e la realizzazione dell’impianto troverebbe già sanzione in un’eventuale revoca del finanziamento. Volendo considerare una tale richiesta legittima, comunque illegittima sarebbe attribuire alla stessa valore di condizione di procedibilità dell’istanza, stante la carenza di qualsiasi esigenza di tutela per l’Amministrazione.
C) ILLEGITTIMITA’ DELLE LETTERE J) E K) DEL PUNTO 2.2. DELIBERA G.R. N. 3029/2010 IN COMBINATO DISPOSTO CON I PUNTI 3.3 E 3.4 DELLA MEDESIMA DELIBERA, NELLA PARTE IN CUI RICHIEDONO IL DEPOSITO DELLA DOCUMENTAZIONE ATTESTANTE LA DISPONIBILITA’ DELL’AREA DI IMPIANTO O PROPEDEUTICA ALLA DICHIARAZIONE DI PUBBLICA UTILITA’ DELL’OPERA E APPOSIZIONE DEL VINCOLO PREORDINATO ALL’ESPROPRIO QUALE CONDIZIONE DI PROCEDIBILITA’ DELLA ISTANZA DI AUTORIZZAZIONE PER: VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 12 D.LGS. 387/2003 – ECCESSO DI POTERE PER CONTRADDITTORIETA’ ED ILLOGICITA’ MANIFESTA. ILLEGITTIMITA’ DELLE LETTERE C) E D) DEL PUNTO 13.1 D.M. 10 SETTEMBRE 2010 IN COMBINATO DISPOSTO CON I PUNTI 14.2 E 14.3 DEL MEDESIMO DECRETO, NELLA PARTE IN CUI RICHIEDONO IL DEPOSITO DELLA DOCUMENTAZIONE ATTESTANTE LA DISPONIBILITA’ DELL’AREA DI IMPIANTO O PROPEDEUTICA ALLA DICHIARAZIONE DI PUBBLICA UTILITA’ DELL’OPERA E APPOSIZIONE DEL VINCOLO PREORDINATO ALL’ESPROPRIO QUALE CONDIZIONE DI PROCEDIBILITA’ DELLA ISTANZA DI AUTORIZZAZIONE PER: VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 12 D.LGS. 387/2003 – ECCESSO DI POTERE PER CONTRADDITTORIETA’ ED ILLOGICITA’ MANIFESTA. L’onere in evidenza contrasta con l’art. 12 di cui sopra, il quale dispone che “il proponente deve dimostrare nel corso del procedimento, e comunque prima dell’autorizzazione, la disponibilità del suolo…”. Lo stesso onere determina un inutile ed ingiustificato aggravamento della fase di presentazione dell’istanza. Sussistendo violazione di norme primarie, le previsioni in contestazione vanno disapplicate. In ogni caso, sussiste contraddittorietà interna, tenuto conto che il punto 3.16 della delibera prescrive che il proponente fornisca la stessa documentazione “entro la data in cui è prevista la riunione conclusiva della conferenza dei servizi”.
D) ILLEGITTIMITA’ DELLA LETTERA M) DEL PUNTO 2.2 DELLA DELIBERA G.R. N. 3029/2010 IN COMBINATO DISPOSTO CON I PUNTI 3.3. E 3.4 DELLA MEDESIMA DELIBERA NELLA PARTE IN CUI RICHIEDONO TRA I DOCUMENTI DA PRESENTARE A CORREDO DELLA ISTANZA DI AUTORIZZAZIONE UNICA E QUALE CONDIZIONE DI PROCEDIBILITA’ DI QUEST’ULTIMA IL PREVENTIVO PER LA CONNESSIONE REDATTO DAL GRTN CON ALLEGATI GLI ELABORATI TECNICI PREDISPOSTI O VALIDATI DAL GESTORE DI RETE COMPETENTE PER: VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 12 D.LGS. 387/2003. Anche tale documentazione è richiesta a pena di improcedibilità dell’istanza di autorizzazione unica. Ora, se legittima può considerarsi la richiesta del preventivo, assolutamente illegittima appare la richiesta degli allegati predisposti o validati dal gestore di rete, posto che la validazione del progetto costituisce uno dei pareri o atti di assenso prodromici al rilascio dell’autorizzazione unica, da acquisire in conferenza di servizi. Del resto, il D.M. 10 settembre 2010, recante le linee guida nazionali, non richiede che il progetto per la connessione, allegato al preventivo, sia asseverato dal gestore, in linea con l’art. 12 di cui sopra. Si tratta – in sintesi – di una previsione in contrasto con la legge che – in quanto tale – va disapplicata.
E) ILLEGITTIMITA’ DELLA LETTERA N) DEL PUNTO 2.2 DELLA DELIBERA G.R. 3029/2010 IN COMBINATO DISPOSTO CON I PUNTI 3.3 E 3.4 DELLA MEDESIMA DELIBERA PER VIOLAZIONE DELL’ART. 12 D.LGS. 387/2003. La lett. n) del punto 2.2. della delibera impone “la dimostrazione, tramite ricevuta, dell’avvenuto deposito o trasmissione della documentazione richiesta per l’espletamento della procedura di verifica di assoggettabilità a valutazione d’impatto ambientale (ove prescritta) ….. ovvero, nel caso in cui il proponente opti di presentare direttamente istanza di valutazione d’impatto ambientale, la suddetta ricevuta si intende riferita alla procedura di VIA”. La documentazione de qua non può essere configurata come condizione di procedibilità dell’istanza, tenuto conto che il procedimento di autorizzazione è un procedimento unitario nel quale devono essere acquisiti tutti i pareri ed i nulla osta necessari. In altri termini, è nell’ambito del procedimento di autorizzazione unica che deve essere attivato il sub procedimento di rilascio della VIA. Tale attivazione deve avvenire mediante la convocazione da parte della Regione dell’autorità preposta al vincolo ambientale in conferenza di servizi. In tal senso si pone il D.M. 10 settembre 2010, il quale non richiede la prova dell’avvenuta presentazione della istanza di VIA ma semplicemente il deposito della documentazione necessaria per la verifica di assoggettabilità o la procedura di via. Anche in tal caso sussiste contrasto con la norma primaria, il quale comporta disapplicazione.
F) ILLEGITTIMITA’ DELLA LETTERA R) DEL PUNTO 2.2. DELLA DELIBERA G.R. N. 3029/2010 PER ECCESSO DI POTERE PER IRRAGIONEVOLEZZA ED ILLOGICITA’ MANIFESTA – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 12 D.LGS. 387/2003. ILLEGITTIMITA’ IN VIA AUTONOMA E DERIVATA DEL PUNTO 4.9 LETT. C) DELLA DELIBERA G.R. N. 3029/2010 NELLA PARTE IN CUI RICHIEDE LA PRESENTAZIONE DELLA FIDEIUSSIONE DI CUI AL PUNTO 2.2 LETT. R). La delibera, alla lett. r), impone l’impegno alla presentazione di fideiussione a prima richiesta rilasciata a garanzia della realizzazione dell’impianto di importo non inferiore a euro 50,00 per ogni kw di potenza elettrica rilasciata. Orbene: - non è chiaro a favore di chi dovrebbe essere rilasciata una simile garanzia; - anche ipotizzando che beneficiaria sia la Regione, non se ne comprendono i motivi, tenuto conto che l’interesse pubblico non si misura in termini economici e che la mancata realizzazione dell’impianto non produrrebbe un danno economico per la predetta meritevole di essere risarcito, anche in ragione della possibilità di autorizzare altri impianti; - il D.M. 10 settembre 2010 non prevede una tale garanzia.
III. ILLEGITTIMITA’ DEI PUNTI 2.2 LETT. U) IN COMBINATO DISPOSTO CON I PUNTI 3.3 E 3.4, NONCHE’ DEI PUNTI 2.4 E 3.11 LETT. B), C) E D) DELLA DELIBERA G.R. N. 302972010 PER: VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 12 D.LGS. 387/2003. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 146 E 152 D.LGS. N. 42/2006. ILLEGITTIMITA’ DEI PUNTI 13.1 LETT. L) IN COMBINATO DISPOSTO CON I PUNTI 14.2 E 14.3, NONCHE’ DEI PUNTI 13.3 E 14.9 LETT. B), C) E D) DEL D.M. 10 SETTEMBRE 2010 PER: VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 12 D.LGS. 387/2003. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 146 E 152 D.LGS. 42/2006. Con la previsione di cui alla lett. u), si attribuisce al Ministero BB.CC. ed alla Soprintendenza BB.CC.AA. un potere di intervento nell’ambito del procedimento autorizzatorio privo di fondamento legislativo, oltre che irragionevole, perché del tutto avulso dall’effettivo esistenza di un vincolo paesaggistico sull’area interessata dalla realizzazione dell’impianto e, dunque, atto ad istituire un vero e proprio stato di polizia paesaggistica. In tal modo si determina, altresì, un ingiustificato aggravamento del procedimento, in evidente contrasto con la ratio sottesa all’art. 12 d.lgs. n. 387/2003.
IV. ILLEGITTIMITA’ DEI PUNTI 3.9, 3.13, 3.14, 3.15, 3.18 E 3.19 DELLA DELIBERA G.R. N. 3029/2010, NELLA PARTE IN CUI PREVEDONO CHE IL TERMINE DI CONCLUSIONE DEL PROCEDIMENTO DI RILASCIO DELL’AUTORIZZAZIONE UNICA DEBBA ESSERE COMPUTATO TENENDO CONTO DEI TERMINI PREVISTI DAL D.LGS. N. 152/2006 E DALLE NORME REGIONALI PER LO SVOLGIMENTO DELLA PROCEDURA DI VERIFICA DI ASSOGGETTABILITA’ E/O DI V.I.A. NONCHE’ DALLE NORME DI SETTORE PER L’ESERCIZIO DEI POTERI SOSTITUTIVI PER: VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 12, COMMA 4, D.LGS. N. 387/2003. ILLEGITTIMITA’ DEI PUNTI 14.11, 14.13, 14.16 E 14.17 DEL D.M. 10 SETTEMBRE 2010, NELLA PARTE IN CUI PREVEDONO CHE IL TERMINE DI CONCLUSIONE DEL PROCEDIMENTO DI RILASCIO DELL’AUTORIZZAZIONE UNICA DEBBA ESSERE COMPUTATO TENENDO CONTO DEI TERMINI PREVISTI DAL D.LGS. 152/2006 E DALLE NORME REGIONALI PER LO SVOLGIMENTO DELLA PROCEDURA DI VERIFICA DI ASSOGGETTABILITA’ E/O DI V.I.A. NONCHE’ DALLE NORME DI SETTORE PER L’ESERCIZIO DEI POTERI SOSTITUTIVI PER: VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 12, COMMA 4, DEL D.LGS. N. 387/2003. Ai sensi di legge, il procedimento autorizzatorio è unico, sicché all’interno dello stesso devono confluire anche tutti i sub procedimenti. Ciò non può che comportare la conseguenza che siffatti sub procedimenti debbono rientrare entro l’unico termine di 180 gg. previsto dalla legge.
V. ILLEGITTIMITA’ DEL PUNTO 4.2 DELLA DELIBERA G.R. N. 3029/2010 IN COMBINATO DISPOSTO CON I PUNTI 4.4., 2.2. LETT. V) E 3.3 PER: VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 12, COMMA 6, D.LGS. N. 387/2003 E DELL’ART. 1, COMMA 4, LETT. F), DELLA LEGGE N. 239 DEL 2004. ECCESSO DI POTERE PER IRRAGIONEVOLEZZA E ILLOGICITA’ MANIFESTA. Il punto 4.2 della delibera – nel definire il contenuto minimo dell’atto unilaterale d’obbligo che il proponente è tenuto a sottoscrivere al fine di ottenere il rilascio dell’autorizzazione unica – impone oneri particolarmente gravosi e ben diversi dal mero impegno a rispettare le previsioni del progetto definitivo (quali l’impegno a “favorire l’imprenditoria del sistema produttivo locale” e “l’assunzione … di unità lavorative per la gestione dell’impianto”). Tali oneri concretizzano una forma surrettizia di misura di compensazione a favore delle collettività locali, “dando luogo ad una illegittima, ingiustificata ed inammissibile invasione, da parte della Regione Puglia, della sfera di autonomia d’impresa e di iniziativa economica spettante al proponente ai sensi dell’art. 41 Cost.”, tanto più ove si tenga conto che l’impegno a sottoscrivere il predetto atto d’obbligo costituisce una condizione di procedibilità dell’istanza di autorizzazione.
VI. ILLEGITTIMITA’ DEL PUNTO 4.2 NUMERI 1) E 2) DELLA DELIBERA G.R. N. 3029/2010 PER: VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 43 E 48 DEL TRATTATO ISTITUTIVO DELLA COMUNITA’ EUROPEA. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 41 COST.. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 12 D.LGS. N. 387/2003 – ECCESSO DI POTERE SOTTO IL PROFILO DELLA CONTRADDITTORIETA’ ED IRRAGIONEVOLEZZA. L’impegno a favorire l’imprenditoria locale e l’assunzione di unità lavorative con contratto di lavoro subordinato a tempo indeterminato per la gestione dell’impianto è in contrasto con il principio comunitario di libertà di stabilimento e di prestazione di servizi e con il principio costituzionale di uguaglianza e parità di trattamento perché tende a favorire alcuni operatori in luogo di altri. Nel contempo, configura una indebita invasione della Regione Puglia nella sfera di autonomia e libertà economica del proponente, con conseguente palese violazione dell’art. 41 Cost..
VII. ILLEGITTIMITA’ DEL PUNTO 4.3 DELLA DELIBERA G.R. N. 3029/2010 PER: ECCESSO DI POTERE PER IRRAGIONEVOLEZZA ED ILLOGICITA’ MANIFESTA. VIOLAZIONE DELL’ART. 23 COST.. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 12, COMMA 6, D.LGS. N. 387/2003. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELLA LEGGE N. 239/2004. Tale punto impone al proponente l’allegazione all’atto unilaterale d’obbligo della ricevuta di versamento di una somma a titolo di oneri per monitoraggio con relativa dotazione di antinfortunistica e per l’accertamento della regolare esecuzione delle opere. La previsione in esame appare illegittima, specie ove si consideri l’ammontare del contributo (€ 10,00 per ogni 1 KW), assolutamente sproporzionato ed irragionevole, e la carenza di trasparenza sulla destinazione delle somme. In ragione di tali rilievi, il versamento previsto si risolve in una vera e propria forma di imposizione fiscale ingiustificata ed illegittima, anche per violazione dell’art. 23 Cost.. Posto che costituisce una condizione per il rilascio dell’autorizzazione unica, assurge a misura compensativa, in netto contrasto con l’art. 12, comma 6, d.lgs. n. 387 del 2003 e con i principi in materia previsti dall’art. 1, comma 4, l. 239 del 2004.
VIII. ILLEGITTIMITA’ DEI PUNTI 4.9, 4.10 E 4.12 DELLA DELIBERA G.R. N. 3029/2010 PER: ECCESSO DI POTERE PER IRRAGIONEVOLEZZA ED ILLOGICITA’ MANIFESTA – VIOLAZIONE DELL’ART. 12 DEL D.LGS. N. 387/2003. VIOLAZIONE D.P.R. N. 380/2001. La previsione di termini di inizio – 180 gg. - e di fine dei lavori – 30 mesi - e la decadenza di diritto dell’autorizzazione in caso di omessa presentazione della dichiarazione di cui al punto 4.9 sono incongrue. I termini così fissati risultano, infatti, inferiori a quelle stabiliti per il permesso di costruire - il quale spesso riguarda opere di ben minore complessità - e ciò nonostante vada ravvisata una piena equiparazione tra l’autorizzazione unica ed il titolo edilizio. La previsione della decadenza per omesso deposito della dichiarazione relativa all’avvio dei lavori è irragionevole e sproporzionata, atteso che a tale carenza “non necessariamente corrisponde l’omesso rispetto del termine di avvio dei lavori”.
Con atto depositato in data 7 aprile 2011 si sono costituiti la Conferenza Unificata, il Ministero dello Sviluppo economico, il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare ed il Ministero per i Beni e le Attività Culturali, i quali – nel prosieguo e precisamente in date 29 aprile 2011, 20 maggio 2011 e 28 maggio 2011 – hanno prodotto documenti, tra cui una nota del Ministero dello Sviluppo Economico del 18 maggio 2011, con cui le censure sollevate sono così confutate: - il punto 7 in contestazione risponde – e, dunque, non è in contrasto – al principio del tempus regit actum; - l’obbligo di allegare la prova della disponibilità giuridica dell’area interessata oppure gli elementi necessari per l’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio risponde all’esigenza di valutare la serietà di intenti del soggetto proponente e della concreta realizzabilità della proposta; - l’iniziativa economica privata non può svolgersi in contrasto con l’utilità sociale e, quindi, impone anche la valutazione della compatibilità paesaggistica; - ciò giustifica il coinvolgimento della Soprintendenza; - il carattere perentorio di un termine deve essere desunto da previsioni decadenziali, le quali - nel caso di specie – risultano carenti.
Con atto depositato in data 20 aprile 2011 si è costituita la Regione Puglia, la quale – nel prosieguo e precisamente in data 28 aprile 2011 – ha prodotto una memoria, caratterizzata – in sintesi – dal seguente contenuto: - avverso i medesimi atti, oggetto di gravame da parte della ricorrente, risulta proposto anche il ricorso R.G. n. 1945/2011, pendente dinanzi la Sezione III ter del TAR Lazio, la quale ha respinto l’istanza cautelare con ordinanza depositata l’8 aprile 2011; - l’impugnativa del D.M. del 2010 – a cui è da ricondursi la lesività lamentata dalla ricorrente - è inammissibile, atteso che rispetto allo stesso la ricorrente ha prestato acquiescenza o, comunque, si è attivata tardivamente; - ciò rende inammissibile l’impugnativa delle linee guida regionali, mero atto consequenziale; - l’impugnativa della delibera della Giunta Regionale è inammissibile, atteso che si tratta di un atto amministrativo regionale, connotato da “carattere latu sensu regolamentare”, e, pertanto, ricorre carenza di interesse; - il riferimento ai progetti, per come formulato, non prova l’interesse e la legittimazione al ricorso; - in ogni caso, non risultano adottati provvedimenti di diniego; - la domanda di annullamento è infondata perché generica, atteso che non consente di comprendere il bene della vita rivendicato né la lesione lamentata; - la previsione transitoria in contestazione, ossia il punto 7, risponde al principio del tempus regit actum, il quale impone che lo ius superveniens trovi applicazione rispetto ai procedimenti non conclusi.
Con ordinanza n. 406 del 5 maggio 2011, il TAR Puglia ha respinto la domanda cautelare.
Tale ordinanza è stata riformata dal Consiglio di Stato con ordinanza n. 3732 del 31 agosto 2011.
Con memoria depositata in data 16 marzo 2012 la ricorrente ha così replicato alle eccezioni di inammissibilità della parte resistente: - non è mai esistito interesse ad impugnare tempestivamente il D.M. 10 settembre 2010, atteso che la Regione Puglia si è attivata per adeguarsi alle linee guida nazionali entro il termine di 90 gg. indicato dalla legge; - da ciò consegue che l’eventuale lesività di detto D.M. non potrebbe che riconnettersi all’eventuale annullamento delle linee giuda regionali; - sussiste l’interesse all’impugnazione di tali atti, atteso che – pur essendo di natura regolamentare – contengono disposizioni impositive di precisi obblighi, la cui inosservanza è specificamente sanzionata, e, dunque, si tratta di atti immediatamente lesivi; - sussiste la propria legittimazione ad agire, tenuto conto della titolarità di progetti per i quali il procedimento non si è concluso e dell’intenzione di presentarne ulteriori; - la sussistenza della legittimazione e dell’interesse trova, del resto, implicito riconoscimento nell’ordinanza del Consiglio di Stato; - la domanda formulata non è certo generica. Nel merito, la ricorrente ha ribadito le censure già formulate.
Con memoria prodotta in data 17 marzo 2012 la Regione Puglia ha ribadito le eccezioni di inammissibilità già sollevate, insistendo sulla mancata tempestiva impugnazione dell’atto presupposto, a contenuto vincolato (ossia, del D.M. del 10 settembre 2010), ed ha ampiamente sostenuto la legittimità dell’atto impugnato.
Con memoria di replica prodotta in data 28 marzo 2012 la ricorrente ha insistito sulle censure formulate.
Con ordinanza n. 892/2012 del 4 maggio 2012 il TAR Puglia ha dichiarato la propria incompetenza, “in favore del TAR Lazio, sede di Roma”.
In data 30 maggio 2012 la ricorrente ha depositato presso questo Tribunale “ricorso in riassunzione”.
Con atto depositato il successivo 19 giugno 2012 si è costituita la Regione Puglia, producendo – nel contempo – memoria difensiva.
Con ordinanza n. 2290 del 2 luglio 2012 la Sezione ha parzialmente accolto l’istanza cautelare.
Rispettivamente in data 8 ottobre 2012 ed in data 26 ottobre 2012 la Regione Puglia e la ricorrente hanno prodotto memorie, insistendo sui rilievi già formulati.
All’udienza pubblica del 29 novembre 2012 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1. In via preliminare, è necessario definire le numerose eccezioni di inammissibilità del ricorso sollevate dalla Regione Puglia.
Tali eccezioni sono infondate per i motivi di seguito indicati.
1.1. Come esposto nella narrativa che precede, la Regione Puglia eccepisce l’ “inammissibilità del ricorso per carenza di interesse sotto il profilo della mancata impugnativa dell’atto presupposto”.
In particolare, sostiene che la ricorrente avrebbe dovuto impugnare immediatamente il decreto ministeriale del 10 settembre 2010, atteso che “l’asserita lesività lamentata .. è da ricondurre al D.M. sia perché quest’ultimo troverebbe diretta applicazione sul territorio regionale nel caso di mancato intervento della disciplina regionale, quanto perché le prescrizioni regionali non si discostano da quelle nazionali”.
In sintesi, la Regione Puglia afferma che, in caso contrario, si consentirebbe alla ricorrente di impugnare un provvedimento al quale ha prestato acquiescenza.
Tale ricostruzione giuridica non è meritevole di condivisione.
Al riguardo, appare necessario richiamare le previsioni che disciplinano la materia:
- l’art. 12, comma 10, del d.lgs. 29 dicembre 2003, n. 387, prevede che, per lo svolgimento del procedimento di cui al comma 3 (ossia, per il procedimento diretto al rilascio della c.d. autorizzazione unica prescritta per “la costruzione e l’esercizio degli impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili, gli interventi di modifica, potenziamento, rifacimento totale o parziale e riattivazione …. nonché le opere connesse e le infrastrutture indispensabili alla costruzione e all’esercizio degli impianti stessi”), “in Conferenza unificata, su proposta del Ministro delle attività produttive, di concerto con il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del Ministro per i beni e le attività culturali, si approvano linee guida”, “volte, in particolare ad assicurare un corretto inserimento degli impianti, con specifico riguardo agli impianti eolici, nel paesaggio. In attuazione di tali linee guida, le regioni possono procedere alla indicazione di aree e siti non idonei alla installazione di specifiche tipologie di impianti. Le regioni adeguano le rispettive discipline entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore delle linee guida. In caso di mancato adeguamento entro il predetto termine, si applicano le linee guida nazionali”;
- con decreto ministeriale 10 settembre 2010, pubblicato nella G.U. 18 settembre 2010, n. 219, sono state approvate le “Linee guida per l’autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili”, in cui - nelle premesse – si legge, tra l’altro, che “la presenza di un livello accurato di programmazione da parte delle regioni rappresenta la premessa necessaria ma non sufficiente, atteso il valore di riferimento delle presenti linee guida anche in base alla sentenza della Corte Costituzionale 29 maggio 2009, n. 166” e che, pertanto, “la definizione di linee guida nazionali per lo svolgimento del procedimento unico fornisce elementi importanti per l’azione amministrativa propria delle regioni ovvero per l’azione di coordinamento e vigilanza nei confronti di enti eventualmente delegati” ;
- per quanto attiene alla Regione Puglia, in data 30 dicembre 2010, è stata approvata dalla Giunta Regionale la deliberazione n. 3029, oggetto di gravame in via principale nel presente giudizio, di “Approvazione della disciplina del procedimento unico di autorizzazione alla realizzazione ed all’esercizio di impianti di produzione di energia elettrica”. L’adozione di tale deliberazione – in applicazione del già citato art. 12, comma 10, del d.lgs. n. 387 del 2003 – è esplicitamente finalizzata all’adeguamento della “disciplina del procedimento unico di autorizzazione, già adottata con la Deliberazione della Giunta Regionale n. 35 del 23 gennaio 2007, al fine di conformare il procedimento regionale a quanto previsto dalle Linee Guida Nazionali”.
In ragione di quanto premesso, appare evidente che le c.d. linee guida nazionali assumono carattere sussidiario rispetto alle previsioni regionali, tenuto conto che l’applicazione delle stesse risulta subordinata – per espresso dictum legislativo – al mancato adeguamento delle discipline regionali a tali linee guida entro un preciso termine di legge (90).
Ciò detto, diviene doveroso prendere atto che l’unica disciplina passibile di trovare applicazione nell’ambito della Regione – in caso di pronta attivazione di quest’ultima – è quella regionale, con la conseguenza che esclusivamente a quest’ultima va riconosciuta efficacia ed operatività nel relativo ambito territoriale e, dunque, anche carattere eventualmente lesivo.
Tenuto conto di quanto osservato, va, pertanto, rilevato che:
- essendosi la Regione Puglia prontamente attivata per provvedere all’adeguamento della propria disciplina, adottando la deliberazione n. 3029 in data 30 dicembre 2010, ossia entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore del d.m. 10 settembre 2010 (da identificare con il 3 ottobre 2010, tenuto conto della previsione di cui all’art. 1 dello stesso d.m.), l’unica disciplina applicabile nella Regione Puglia è la già citata deliberazione n. 3029;
- in virtù di tale affermazione alcuna inammissibilità del ricorso in trattazione può essere ricondotta alla mancata impugnativa – nel termine decadenziale di legge di sessanta giorni – del d.m. 10 settembre 2010.
Ciò detto, le considerazioni della ricorrente meritano condivisione anche sotto il profilo dell’insorgenza dell’attualità dell’interesse all’impugnazione del D.M. 10 settembre 2010 “soltanto nel caso di annullamento totale o parziale delle disposizioni recate dalla D.G.R. 3029/2010”, mentre non possono trovare positivo riscontro le asserzione della Regione Puglia secondo cui “la ricorrente avrebbe dovuto immediatamente impugnare il decreto ministeriale al quale ha invece prestato acquiescenza” e ciò anche in ragione dell’impossibilità di ritenere “la delibera n. 3029/2010 …. meramente applicativa del D.M. del 10/9/2010, costituente quest’ultimo atto presupposto a carattere vincolato”.
Ad una diversa conclusione non può, poi, condurre l’osservazione che le prescrizioni regionali “non si discostano da quelle nazionali”.
Secondo il Collegio assume, infatti, carattere dirimente la previsione da parte della legge (il già citato art. 12, comma 10, del d.lgs. n. 387 del 2003) di discipline regionali frutto non di semplice ed obbligata riproposizione di prescrizioni nazionali ma di mero “adeguamento” a quest’ultime (nel rispetto, tra l’altro, del principio di razionalità, visto che – in caso contrario – risulterebbe evidente l’assoluta inutilità di specifiche discipline regionali).
Ciò detto, la circostanza che la disciplina regionale riproponga – in alcuni casi – pedissequamente la disciplina nazionale diviene ininfluente: - è la disciplina regionale di cui alla deliberazione n. 3029 del 2010 che trova applicazione in relazione al territorio della Regione Puglia; - di conseguenza, è con riferimento a questa disciplina che possono essere valutati la lesività e l’interesse della ricorrente all’annullamento, indipendentemente dalla sussistenza di previsioni meramente ripropositive delle linee guida nazionali, atteso che alcun obbligo in tal senso è imposto dal già citato art. 12.
In ultimo, si soggiunge che – a differenza da quanto affermato dall’Amministrazione resistente - il decreto ministeriale non “rappresenta l’unico motivo presupposto che giustifica il venire in essere della delibera regionale impugnata” (cfr. pag. 13 atto di costituzione della Regione Puglia).
E’ da ritenere, infatti, che, rispetto alla disciplina regionale, le linee guida nazionali si pongono come un mero parametro di riferimento, idoneo a trovare diretta applicazione esclusivamente in caso di inerzia delle Regioni.
In sintesi:
- il legislatore – con la disciplina del 2003 – ha inteso contemplare una disciplina organica in cui l’intervenuta approvazione di linee guida nazionali determina ragionevolmente l’obbligo per le Regioni di provvedere all’adeguamento delle proprie discipline, ove già in essere;
- in ogni caso, l’adeguamento e, dunque, l’adozione – nel caso di specie – della deliberazione n. 3029 del 2010 trova la propria ragion d’essere nella legge – l’art. 12, comma 10, del d.lgs. n. 387 del 2003 – e non nel d.m. 10 settembre 2010;
- il venir meno di tale d.m. potrebbe sì comportare l’inutilità dell’adeguamento effettuato con la deliberazione n. 3029 ma non emergono – comunque – motivi per affermare che, in ragione di tale circostanza, la delibera de qua cadrebbe automaticamente (tenuto conto, tra l’altro, dell’autonomo potere della Regione di regolamentare il “procedimento unico di autorizzazione”, attestato anche dalla adozione – in precedenza alle linee guida nazionali – della deliberazione di G.R. n. 35/2007).
1.2. La Regione Puglia oppone, ancora, l’“inammissibilità del ricorso sotto il profilo dell’atto impugnato”.
Più specificamente, afferma che la delibera n. 3029/2010 ha natura di atto amministrativo generale e, comunque, “carattere lato sensu regolamentare”, sicché non è immediatamente impugnabile.
Anche tale eccezione non è meritevole di positivo riscontro.
Il principio riguardante la non immediata impugnabilità degli atti aventi natura regolamentare è ben noto, come è noto che lo stesso è connesso all’impossibilità di atti così caratterizzati di comportare un’immediata lesione – in carenza di atti applicativi – alla sfera giuridica degli interessati.
Il Collegio ritiene, però, che il principio de quo non possa essere invocato nel caso in esame.
E’, infatti, sufficiente una veloce disamina della deliberazione n. 3029 del 2010 per constatare che la predetta – nel riportare prescrizioni di disciplina dei “contenuti della domanda per l’autorizzazione unica”, con comminatoria in numerosi casi di improcedibilità dell’istanza - impone fin da subito inequivoci obblighi comportamentali agli interessati.
Si tratta – in definitiva – di una delibera che – espletando fin da subito i propri effetti – è connotata da effetto lesivo e, dunque, si presta ad autonoma impugnazione.
Per completezza, preme aggiungere che – sulla base di quanto detto – il Collegio non intende affermare che chiunque non si sia prontamente attivato per impugnare tale delibera non possa – in futuro – procedere a contestarne i contenuti, unitamente ad un provvedimento sfavorevole assunto dell’Amministrazione in applicazione di quanto nella stessa riportato.
Come ben noto, la problematica dei rapporti tra gli atti applicativi e gli atti presupposti ha molto interessato il giudice amministrativo nell’ultimo periodo.
Al riguardo, la giurisprudenza è pervenuta a conclusioni innovative rispetto al passato, le quali hanno comportato un’innegabile estensione della facoltà di impugnazione (basta – ad esempio - pensare all’impugnazione dei bandi di gara da parte di imprese che non hanno presentato domanda di partecipazione), senza – però – statuire un effetto inibitorio in ordine alla possibilità di gravare il provvedimento c.d. presupposto unitamente a quello applicativo.
In ragione di tale orientamento, è da ritenere pertanto che abbia trovato ingresso – nell’ordinamento processuale – la facoltà per l’interessato di opporsi fin da subito a prescrizioni dell’Amministrazione che impongono determinati oneri, nel rispetto anche dell’attività di impresa e dei principi di concorrenza, anche se l’ammissione di una tale facoltà non diviene preclusiva di impugnazioni in tempi successivi, ossia nei casi in cui le stesse prescrizioni trovano concreta applicazione (salvi – comunque – i casi in cui le previsioni di carattere generale richiedano requisiti di carattere soggettivo che – oltre ad essere chiaramente indicati, ossia a non dare adito ad incertezze interpretative – l’interessato non possiede).
In definitiva, l’immediata impugnazione della delibera n. 3029 del 2010 è ammissibile.
1.3. La Regione Puglia sostiene, poi, l’“inammissibilità del ricorso per carenza di interesse e difetto di legittimazione”, riconducendola alla circostanza che “la ricorrente si limita a riferire genericamente di aver predisposto alcuni progetti di impianti eolici”, di “aver presentato … in data non precisata domanda di autorizzazione” e di “avere in programma di presentare alcuni progetti e relative domande di autorizzazione”.
Al pari delle precedenti, tale eccezione è infondata.
Al riguardo, appare sufficiente osservare che:
- la ricorrente ha dimostrato di aver presentato progetti e relative domande di autorizzazione unica. In ogni caso, l’inoltro di domande per il rilascio dell’autorizzazione unica dovrebbe costituire una circostanza nota all’Amministrazione resistente (cfr. del. n. 3029 del 2010, punto 2.1.), in qualità di soggetto destinatario delle stesse, con la conseguenza che all’eventuale evidenziazione da parte della ricorrente delle richieste di autorizzazione presentate può essere attribuita – in ultimo – una valenza meramente ricognitiva e non prettamente qualificativa;
- la ricorrente si presenta come società “controllata dalla Api Nova Energia s.r.l., operante nel settore delle fonti energetiche rinnovabili”, ossia come una società che – per l’oggetto sociale che la caratterizza – non può non essere interessata dalle prescrizioni che disciplinano le procedure autorizzatorie per la realizzazione e l’esercizio degli impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili, atte a gravarla di ulteriori incombenze ed esborsi, con evidente ulteriore immediata incidenza anche sul proprio potere di scelta e determinazione.
In ragione di quanto osservato, non appaiono contestabili l’interesse al ricorso e la legittimazione attiva della ricorrente.
2. Rilevata l’ammissibilità del ricorso, è necessario passare alla disamina delle singole censure formulate.
Tali censure sono fondate nei limiti e nei termini di seguito indicati.
2.1. Come già esposto nella narrativa che precede, la ricorrente lamenta – in primis – l’illegittimità del punto 7 della delibera G.R. Puglia n. 3029 del 2010 “nella parte in cui prevede che le disposizioni dalla stessa introdotte trovino applicazione ai procedimenti in corso per i quali non siano intervenuti i pareri ambientali prescritti e richiede l’integrazione delle relative istanze con la documentazione di cui al punto 2 della medesima delibera”, e delle corrispondenti previsioni del D.M. 10 settembre 2010 (punti 18.5 e 18.6).
In particolare, la ricorrente denuncia “una del tutto irragionevole e inammissibile applicazione retroattiva della nuova disciplina introdotta dalla delibera G.R. n. 3029/2010”.
Tale motivo di impugnativa è privo di giuridico pregio.
Al riguardo, appare opportuno ricordare che le disposizioni in contestazione introducono una disciplina “transitoria”, atta a regolamentare i procedimenti iniziati ma non ancora definiti, al fine di dirimere incertezze per gli operatori del settore.
In particolare, tale disciplina distingue – come evidenziato anche dall’Amministrazione resistente (pag. 21 dell’“atto di costituzione e memoria difensiva”) – i procedimenti in corso all’1.1.2011 a seconda che abbiamo o meno ottenuto “la soluzione di connessione alla rete di trasmissione nazionale e i prescritti pareri ambientali”, statuendo l’obbligo per le imprese di integrare – solo in quest’ultimo caso – la documentazione in atti con quella indicata al punto 2 entro l’1 aprile 2011.
In altre parole, con tale disciplina l’Amministrazione ha inteso distinguere tra i procedimenti in un avanzato stadio istruttorio ed i procedimenti in una fase istruttoria ancora embrionale, prescrivendo solo per quest’ultimi l’obbligo di integrazione documentale.
A parte quanto dichiarato dalla Regione Puglia in ordine alla circostanza che – nonostante tale testuale previsione – l’omesso adempimento a tale obbligo non è stata considerato “una vera e propria causa di decadenza” (pag. 6 della memoria depositata in data 8 ottobre 2012), appare evidente che – mediante tale previsione – si è inteso salvaguardare o, meglio, non vanificare - come dalla stessa Amministrazione dichiarato – istruttorie già espletate, ove caratterizzate da uno stadio avanzato.
Per il resto, ossia in relazione ai procedimenti in uno stadio embrionale, è stata, invece, prevista l’applicazione della disciplina di cui alla delibera n. 3029 del 2010.
Orbene, tale prescrizione appare pienamente conforme ai principi che governato l’operato delle Amministrazioni pubbliche.
Più in particolare, la prescrizione de qua - contrariamente a quanto asserito dalla ricorrente ed in linea, invece, con quanto sostenuto dalla Regione Puglia – si profila come una corretta applicazione del principio tempus regit actum, secondo cui l’autorità amministrativa è tenuta ad applicare la disciplina vigente al momento dell’adozione del provvedimento.
Ai sensi del richiamato il principio, ciò che rileva, infatti, non è la data in cui il procedimento ha avuto avvio – d’ufficio o per iniziativa di parte - bensì è il momento in cui l’Amministrazione provvede, nel senso che conclude il procedimento.
In altre parole:
- sussiste l’obbligo per l’Amministrazione di operare nel rispetto dello ius superveniens, pretendendo la sussistenza – alla data di adozione dell’atto conclusivo del procedimento – delle condizioni imposte dalla disciplina al momento vigente (cfr., tra le altre, Cass.Civ., Sez. I, 24 luglio 2012, n. 12987; Cass.Civ., Sez. VI, ord. 7 maggio 2012, n. 6890);
- come più volte affermato anche dal giudice amministrativo, il principio del tempus regit actum comporta che, se in pendenza del procedimento interviene una nuova disposizione regolamentare, l’atto che ne è l’epilogo deve adeguarsi a quest’ultima, con l’unica eccezione della sussistenza di situazioni giuridiche già consolidatesi (cfr., ex multis, TAR Abruzzo, Pescara, Sez. I, 3 luglio 2012, n. 333; TAR Lombardia, Milano, Sez. III, 8 marzo 2007, n. 392; TAR Lombardia, Milano, Sez. I, 23 maggio 2006, n. 1246);
- in base a tale principio – in definitiva – “ogni fase od atto del procedimento amministrativo riceve disciplina per quanto riguarda la struttura, i requisiti ed il ruolo funzionale, dalle disposizioni di legge o di regolamento vigenti alla data in cui ha luogo ciascuna sequenza procedimentale e quindi in presenza di un rapporto giuridico che si perfeziona attraverso una serie di atti i cui effetti sono destinati per natura ad articolarsi in una serie di distinti adempimenti, ciascuno regolato dalla disciplina vigente al momento in cui vengono posti in essere, deve escludersi la sussistenza della violazione del principio di irretroattività delle leggi, venendo in rilievo, al contrario il diverso principio del tempus regit actum” (C.d.S., Sez. IV, 22 gennaio 2013, n. 359).
Alla luce di quanto rilevato, prescrizioni del tipo di quella in esame - imponenti l’applicabilità ai procedimenti che versino in una fase embrionale della disciplina sopravvenuta - si rivelano, pertanto, corrette (non essendo, del resto, possibile invocare il legittimo affidamento, il quale – come noto – si fonda su presupposti del tutto diversi, legati – in genere – alla distonia del provvedimento impugnato con quello che costituisce l’ordinario operare dell’Amministrazione o con atti o provvedimenti in precedenza adottati).
E’ da considerare, ancora, che la ricorrente pone in evidenza che, se l’Amministrazione si fosse prontamente determinata o, meglio, avesse provveduto nel termine prescritto di 180 gg., “i procedimenti avviati ……. non sarebbero stati in alcun modo assoggettati alle nuove e ben più pregiudizievoli disposizioni introdotte dalla delibera di G.R. n. 3089/2010”.
Ciò detto, il Collegio ritiene che trovi ingresso la tematica del ritardo nel provvedere.
Al riguardo, appare sufficiente ribadire che il mancato rispetto del termine di conclusione del procedimento non costituisce di per sé vizio di illegittimità del provvedimento finale, bensì può - al più - costituire titolo per chiedere il risarcimento del danno derivato da tale inosservanza, sempre che sussistano dolo o colpa, così come prescritto dall’art. 2 bis della legge n. 241 del 1990.
A nulla vale poi sostenere in questa sede la perentorietà del termine di 180 gg..
Premesso che una tale asserzione non trova riscontro nel tenore della legge (art. 12 d.lgs. n. 387/2003), è – comunque – da rilevare che la stessa si presta ad operare solo “nel concreto” (nel senso che potrebbe essere utile – in un futuro - per valutare il persistere o meno del potere dell’Amministrazione di concludere i procedimenti attivati con le istanza di autorizzazione unica presentate), ma alcun effetto ostativo può esplicare in ordine all’applicazione della disciplina sopravvenuta (nel senso che, se l’Amministrazione provvede oltre i 180 gg. e – nel frattempo - la disciplina muta, la stessa Amministrazione dovrà necessariamente operare in aderenza a quest’ultima).
In conclusione, il punto 7 della delibera G.R. n. 3029/2010 è legittimo.
A tale legittimità consegue l’inutilità di valutare la legittimità o meno dei punti 18.5 e 18.6 del D.M. 10 settembre 2010, in ragione della efficacia solo in via “subordinata” che le connota.
2.2. La ricorrente denuncia, poi, l’illegittimità di svariate lettere del punto 2.2. della delibera, in cui è richiesta la presentazione di numerosi documenti come condizione di procedibilità dell’istanza (ed, in via subordinata, l’illegittimità dei corrispondenti punti del D.M. 10 settembre 2010), ed in particolare:
- in caso di impianti da insediarsi su aree agricole, la dichiarazione del conduttore dei terreni che la realizzazione dell’impianto non comporta l’espianto di “impianti arborei oggetto di produzioni agricole di qualità” e che “sulle aree interessate dal progetto non gravano impegni derivanti dal loro inserimento in piani di sviluppo agricolo aziendale finanziati nell’ambito di Piani e Programmi di sviluppo agricolo e rurale cofinanziati con fondi europei…, non coerenti con la realizzazione dell’impianto” (lett. c);
- in caso di aree su cui insistano “aree e/o manufatti che siano stati oggetto di finanziamenti pubblici, comunitari, nazionali o regionali, (una) mappa che evidenzi le suddette aree e/o manufatti, nonché gli elementi su cui persistano gli impegni connessi al suddetto finanziamento con allegata dichiarazione relativa ai finanziamenti ricevuti” (lett. g);
- “nel caso di impianti alimentati a biomassa e di impianti fotovoltaici”, “documentazione da cui risulti la disponibilità dell’area su cui realizzare l’impianto, corredata dalla documentazione riportante l’estensione, i confini ed i dati catastali delle aree interessate ed il piano particellare” (lett. j);
- “per gli impianti diversi da quelli di cui al punto precedente”, “documentazione da cui risulti la disponibilità, nel senso precisato al medesimo punto, dell’area interessata dalla realizzazione dell’impianto e delle opere connesse ovvero, nel caso in cui sia necessaria la procedura di esproprio, la richiesta di dichiarazione di pubblica utilità dei lavori e delle opere e di apposizione del vincolo preordinato all’esproprio…..” (lett. k).
Più specificamente, la ricorrente contesta che la documentazione di cui sopra costituisca contenuto minimo dell’istanza, tanto che – in carenza della stessa – quest’ultima diviene improcedibile, denunciando violazione dell’art. 12 d.lgs. n. 387 del 2003, un inutile ed ingiustificato aggravio del procedimento e contraddittorietà con il punto 3.16, sicché ne chiede la disapplicazione.
Prescindendo da profili di inammissibilità inerenti la richiesta de qua (ossia la disapplicazione), posto che – come noto – quest’ultima non riveste carattere generale bensì opera in relazione alla regolamentazione di fattispecie concrete, il Collegio ritiene le censure formulate infondate atteso che:
- è evidente che la realizzazione di impianti del genere di quelli interessati dal d.lgs. 29 dicembre 2003, n. 387, è destinata a coinvolgere una pluralità di interessi, riguardanti differenti settori, dei quali è necessario attuare un contemperamento, per l’esigenza di tutela dei beni sottesi o, comunque, delle posizioni dei differenti soggetti che – in ultimo – risultano coinvolti;
- al fine di attuare tale contemperamento, l’Amministrazione deve procedere a scelte “discrezionali”, ispirate da criteri di ragionevolezza, di efficacia e di economicità, in sintonia con i principi fissati dalla legge n. 241 del 1990;
- nel caso di specie, le scelte operate dalla Regione Puglia appaiono aderenti a tali principi, in quanto volte essenzialmente a garantire – oltre che la serietà delle istanze prodotte – la sicura, effettiva esecuzione degli impianti mediante la predisposizione o, comunque, l’attestazione di una serie di circostanze atte ad escludere la sussistenza di fattori che – in un futuro – potrebbero rivelarsi ostativi;
- in tal senso si pone certamente la richiesta dichiarazione del conduttore dei terreni agrari (lett. c), in ordine alla quale non si ravvisano, tra l’altro, i presupposti per il ricorso alla dichiarazione sostitutiva di atto notorietà da parte del proponente, stante l’impossibilità di considerare quest’ultimo come un soggetto che ha “diretta conoscenza” dei fatti, così come prescritto dall’art. 47 del D.P.R. n. 445 del 2000. Al riguardo, evidente è il perseguimento della finalità di evitare che l’installazione di impianti determini un deterioramento delle aree destinate a produzione agricola, a salvaguardia dell’agricoltura. Ciò detto, la richiesta in esame appare ragionevole. Del pari, non si ravvisa un’eccessiva gravosità, tanto più ove si consideri che quest’ultima è essenzialmente ricondotta dalla ricorrente a comportamenti eventualmente scorretti del conduttore del fondo, i quali – proprio in quanto tali - non possono costituire un metro di valutazione o, comunque, interferire con le scelte dell’Amministrazione, effettuate per realizzare – a livello generale – un contemperamento tra gli interesse coinvolti. In aggiunta, si precisa che la previsione de qua si pone in attuazione dell’art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003, il quale – nell’ammettere l’ubicazione degli impianti in “zone classificate agricole” – dispone che “nell’ubicazione si dovrà tenere conto delle disposizioni in materia di sostegno nel settore agricolo, con particolare riferimento alla valorizzazione delle tradizioni alimentari locali, alla tutela della biodiversità, così come del patrimonio culturale e del paesaggio rurale….”;
- per quanto specificamente attiene alla previsione sui finanziamenti (lett. g), la razionalità della richiesta della “mappa” va ravvisata nel contemperamento degli interessi pubblici perseguiti con il finanziamento e l’interesse connesso alla realizzazione degli impianti, nel senso che – a differenza di quanto sostenuto dalla ricorrente – la realizzazione di quest’ultimi non deve porsi in contrasto con i primi o, meglio, deve essere in sintonia con gli stessi. Pur essendo noto e, dunque, non in contestazione che la mancata esecuzione degli impegni assunti in fase di finanziamento costituisce causa di revoca del finanziamento stesso, si ritiene che il punto da cui parte la ricorrente non sia condivisibile. Un’amministrazione che – nel contemperamento degli interessi e, dunque, nell’esercizio della discrezionalità amministrativa – procede ad effettuare determinate scelte non può operare, infatti, prendendo in considerazione gli eventuali rimedi apprestati dall’ordinamento al fine di sanzionare comportamenti scorretti, bensì deve – in primis – optare per le soluzioni che – più di altre – consentano di evitare che quest’ultimi siano posti in essere. Da tale punto di vista, la richiesta della documentazione di cui alla lett. g del punto 2.2 della delibera appare legittima, tanto più ove si tenga conto che si tratta di informazioni di cui i soggetti privati coinvolti nel procedimento possono ben acquisire conoscenza, oltre che dei tempi particolarmente ristretti del procedimento per l’autorizzazione unica;
- per quanto attiene alla disponibilità del suolo “su cui realizzare l’impianto” (lett. j e k), viene in contestazione – non la richiesta di per sé ma – il momento in cui il proponente deve procedere a tale adempimento. Al riguardo, è bene ricordare che l’art. 12, comma 4 bis, del d.lgs. n. 387 del 2003 prescrive che se ne debba dare dimostrazione “nel corso del procedimento, e comunque prima dell’autorizzazione”. Ciò detto, la deliberazione n. 3029 del 2010 potrebbe apparire in contrasto con il dettato della legge. D’altro canto, il Collegio osserva che - in sede regolamentare – si doveva – comunque – procedere ad una chiara definizione del momento in cui dare prova della disponibilità dell’area (rimasto – in un certo qual modo - incerto a livello legislativo). La circostanza che tale momento sia stato individuato nella fase di presentazione della domanda non appare irragionevole - in quanto atta a fornire fin da subito all’Amministrazione una documentazione comunque prescritta – ed, anzi, appare coerente con i principi fissati in giurisprudenza secondo cui la conferenza dei servizi – la cui convocazione, nel caso di specie, risulta prevista nel termine di soli “trenta giorni dal ricevimento dell’istanza” (punto 3.7 della delibera G.R.) - deve avvenire sulla scorta di una documentazione quanto più esaustiva e completa possibile (cfr. C.d.S., n. 533, 535 e 652 del 2012). In ogni caso, è da rilevare che, al pari della mancata produzione della documentazione prevista dalle lettere precedenti, la mancata dimostrazione della disponibilità dell’area non opera come motivo di “inammissibilità” della richiesta, ma di mera “procedibilità” (punto 3.3). Tale constatazione non appare irrilevante ed, anzi, si rivela sufficiente per superare le contestazioni della ricorrente, inducendo ad ammettere l’integrazione “postuma” della documentazione prodotta, atta a rivitalizzare la procedibilità dell’istanza (così come chiaramente previsto dal punto 3.5 della delibera), nel rispetto dell’interesse perseguito dal proponente.
In definitiva, le scelte effettuate dall’Amministrazione mediante le lettere in contestazione risultano ragionevoli.
In aggiunta, le stesse scelte, anziché comportare un aggravio del procedimento, appaiono in linea con la celerità che – per scelta del legislatore nazionale – connota il procedimento di autorizzazione unica, la quale induce alla massima collaborazione tra i soggetti coinvolti, da rendere in rispondenza alle informazioni di cui ciascuno è in condizione di disporre.
2.3. La ricorrente contesta, ancora, la legittimità della lett. m del punto 2.2 della delibera n. 3029 del 2010, “in combinato disposto con i punti 3.3 e 3.4 della medesima delibera nella parte in cui richiedono tra i documenti da presentare ……. il preventivo per la connessione redatto dal GRTN con allegati gli elaborati tecnici predisposti o validati dal gestore di rete per: violazione e falsa applicazione dell’art. 12 D.Lgs. 387/2003”.
In particolare, la ricorrente afferma che, “come se legittima può considerarsi la previsione che richiede la presentazione …. del preventivo per la connessione redatto dal GRTN …, al contrario assolutamente illegittima appare la prescrizione secondo cui al preventivo dovrebbero essere allegati gli elaborati progettuali….”, posto che “la validazione del progetto, integrando l’approvazione dello stesso, da parte del gestore di rete, costituisce uno dei pareri o atti di assenso propedeutici al rilascio dell’autorizzazione unica, i quali, in forza del disposto dell’art. 12 d.lgs. 387/2003, dovrebbero essere acquisiti in conferenza di servizi”.
In definitiva, sostiene che l’approvazione del progetto per la connessione da parte del gestore di rete non può che avvenire “in sede di conferenza di servizi”, come, tra l’altro, si ricaverebbe anche dalle linee guida nazionali.
Anche tale censura è infondata.
Il Collegio non ravvisa, infatti, ragioni per le quali il “gestore di rete” – il quale costituisce, di regola, una società di diritto privato, che si occupa della fornitura di energia elettrica - dovrebbe essere considerato uno dei soggetti che attivamente partecipa al procedimento per il rilascio dell’autorizzazione unica e, dunque, alla conferenza di servizi, atteso che – ai sensi dell’art. 12, comma 4, del d.lgs. n. 387 del 2003 ma anche in base a quanto previsto dal punto 14.1 delle linee guida nazionali – tale procedimento coinvolge esclusivamente “le Amministrazioni interessate”.
In altri termini, non comprende i motivi per i quali il gestore di rete potrebbe procedere all’approvazione del progetto “in sede di conferenza di servizi”, né – del resto - di ausilio in tal senso sono i richiami giurisprudenziali riportati nel ricorso, i quali riguardano la “Soprintendenza”, ossia una pubblica amministrazione.
Per contro, emergono validi elementi per ritenere che la predisposizione o lo validazione degli elaborati da parte del gestore di rete non costituisca la risultante della valutazione di uno specifico profilo dell’istanza del proponente, rientrante – in quanto tale - nel procedimento di autorizzazione unica, bensì rappresenti – più propriamente - una “componente” del progetto, afferendo la concreta funzionalità di quest’ultimo.
In linea con tale ricostruzione si pongono il punto 3.12 della deliberazione impugnata – il quale prevede che “il gestore della rete cui si prevede di connettere l’impianto partecipa alla conferenza di servizi senza diritto di voto” (oltre che la partecipazione, sempre senza diritto di voto, dei concessionari e dei gestori “di pubblici servizi nel caso in cui il procedimento amministrativo e il progetto dedotto in conferenza abbia effetto diretto o indiretto sulla loro attività”) – nonché le asserzioni dell’Amministrazione resistente relative alla indiscussa rilevanza – ai fini del corretto ed utile espletamento della procedura per il rilascio dell’autorizzazione unica – della “connettibilità” dell’impianto alla rete, posto che – come già osservato dal C.G.A.S. – “nessuna utilità funzionale potrebbe avere un progetto di impianto se non viene garantita ex ante la possibilità di immettere al consumo l’energia da questo prodotta”.
In definitiva, la predisposizione o la validazione degli elaborati per la connessione da parte del gestore di rete competente va intesa come un “requisito” utile e necessario ai fini della valutazione del progetto e, dunque, del rilascio dell’autorizzazione unica.
In ragione di tale constatazione, si perviene – in sintesi – alle seguenti conclusioni:
- le argomentazioni della ricorrente in materia di conferenza di servizi sono prive di consistenza (non trattandosi del rilascio di pareri o nulla osta da parte di amministrazioni pubbliche);
- la richiesta in contestazione si presenta ben giustificata, in quanto volta a comprovare un requisito atto a garantire l’effettiva funzionalità dell’impianto.
2.4. Al punto E) del ricorso, la Novawind Sud lamenta, poi, l’illegittimità della lett. n) del punto 2.2. della delibera n. 3029 del 2010, la quale richiede la dimostrazione, tramite ricevuta, dell’avvenuto deposito o trasmissione della documentazione richiesta per l’espletamento della procedura di verifica di assoggettabilità a valutazione d’impatto ambientale (ove prescritta), “ovvero, nel caso in cui il proponente opti di presentare direttamente istanza di valutazione d’impatto ambientale, la suddetta ricevuta si intende riferita alla procedura di VIA”.
La ricorrente sostiene, infatti, che:
- il sub procedimento di rilascio della VIA deve avvenire mediante la convocazione, da parte della Regione, dell’autorità preposta alla tutela del vincolo ambientale in conferenza di servizi;
- prescrizioni che impongano soluzioni diverse da questa – qual è quella riportata nella deliberazione della Regione Puglia – si pongono in contrasto con l’art. 12 d.lgs. n. 387 del 2003 e, pertanto, vanno disapplicate.
Tale doglianza non è meritevole di positivo riscontro.
Il Collegio osserva, infatti, che:
- si tratta di una doglianza che trae origine dalla formulazione che caratterizzava l’art. 12, comma 4, del d.lgs. n. 387 del 2003 all’epoca in cui è stato predisposto il ricorso (la cui notificazione – è bene ricordare – risale al 28 marzo 2011);
- la formulazione dell’art. 12, comma 4, è cambiata. In particolare, è sopravvenuto l’art. 5, comma 2, del d.lgs. 3 marzo 2011, n. 28 (pubblicato nella G.U. 28 marzo 2011, n. 71), il quale ha sostituito l’ultimo periodo del citato comma 4 con il seguente: “Fatto salvo l’espletamento, qualora prevista, della verifica di assoggettabilità sul progetto preliminare, di cui all’articolo 20 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, e successive modificazioni, il termine massimo per la conclusione del procedimento unico non può essere superiore a novanta giorni, al netto dei tempi previsti dall’articolo 26 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, e successive modificazioni, per il provvedimento di valutazione di impatto ambientale”;
- appare, pertanto, evidente che la disciplina sopravvenuta ha completamente rivisto i rapporti tra il procedimento di rilascio dell’autorizzazione unica e quello di VIA, operando un chiaro distinguo tra tali procedimenti, anche sotto il profilo dei tempi di durata del procedimento, con conseguente inattualità – tra l’altro – della giurisprudenza richiamata nel ricorso;
- in ragione di tale constatazione, la denunciata violazione dell’art. 12, comma 4, del d.lgs. n. 387 del 2003 – poggiante sulla formulazione originaria della norma de qua – è divenuta priva di giuridica consistenza.
In definitiva:
- in relazione alla verifica di assoggettabilità a valutazione di impatto ambientale, la ricostruzione giuridica del procedimento per il rilascio dell’autorizzazione unica da parte del legislatore è cambiata;
- in ragione di tale cambiamento, i rilievi della ricorrente – basati sulla formulazione originaria dell’art. 12, comma 4, di cui sopra - risultano inadeguati a confutare le relative previsioni della deliberazione n. 3029 del 2010.
2.5. Alla lett. F) del ricorso, la Novawind Sud censura la lett. r del punto 2.2. della D.G.R. n. 3029 del 2010 – e la connessa lett. c del punto 4.9 - nella parte in cui richiede, a pena di improcedibilità, l’impegno al rilascio “di fideiussione a prima richiesta” “a garanzia della realizzazione dell’impianto, di importo non inferiore a euro 50,00 per ogni KW di potenza elettrica rilasciata”, lamentando – in sintesi – che tale onere – oltre a costituire un aggravio per il procedimento - è privo di alcuna effettiva giustificazione.
Tale censura è infondata.
Come in questa sede già affermato (in sede di valutazione dell’ammissibilità del ricorso), le linee guida approvate a livello regionale non costituiscono una mera riproposizione delle linee guida nazionali, bensì rappresentano il risultato di autonome valutazioni, pur se nel rispetto dell’obbligo di “adeguamento” prescritto dalla legge (del resto, appare evidente che – in caso contrario – la previsione di distinte discipline regionali sarebbe del tutto priva di senso).
Ciò detto, la possibilità di introdurre prescrizioni nuove o, comunque, non pienamente identiche a quelle prescritte a livello nazionale è da ritenere ammissibile, sempre che siano rispettati i limiti della ragionevolezza e della proporzionalità agli obiettivi perseguiti.
Orbene, il Collegio ritiene che la prescrizione ora in esame sia rispondente ai suddetti criteri.
A supporto di tale considerazione depone – in primis – il rilievo che lo sviluppo e l’implementazione di impianti produttivi di fonti energiche rinnovabili risponde – specie nel momento attuale – a pressanti esigenze di carattere pubblico, tese a salvaguardare il territorio e l’ambiente, oltre che a sminuire la dipendenza – per l’approvvigionamento di energia – da paesi stranieri.
Ciò trova conferma e riconoscimento nello stesso art. 12, comma 1, del d.lgs. n. 387 del 2003, il quale prevede che “le opere per la realizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili, nonché le opere connesse e le infrastrutture indispensabili alla costruzione e all’esercizio degli stessi impianti, autorizzate ai sensi del comma 3, sono di pubblica utilità ed indifferibili ed urgenti”.
Le argomentazioni della ricorrente non sono, pertanto, condivisibili, atteso che:
- sussiste un preciso interesse della Regione Puglia alla realizzazione degli impianti;
- la previsione in esame si pone in perfetta aderenza a tale interesse;
- alcun aggravio per il procedimento è ravvisabile, posto che – al momento della domanda – è richiesto semplicemente un atto impegno, a riprova della serietà dell’iniziativa intrapresa dalla società (mentre la presentazione della fideiussione è fissata “nel termine di 180 giorni” dalla data del rilascio dell’autorizzazione unica – punto 4.9 lett. c), della delibera impugnata);
- come osservato dalla Regione Puglia, la previsione de qua è in sintonia, ancora, con l’art. 1 quinquies del d.l. 8 luglio 2010, n. 105, convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, legge 13 agosto 2010, n. 129, il quale fa espresso riferimento ad opportune misure “affinché l’istanza per l’autorizzazione di cui all’articolo 12, comma 3, del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387, sia accompagnata da congrue garanzie finanziarie poste a carico del soggetto che richiede il rilascio dell’autorizzazione unica” “al fine di contrastare attività speculative … che comportano l’avvio di procedimenti autorizzativi da parte di soggetti che non concludono la realizzazione degli impianti”.
2.6. La ricorrente lamenta, ancora, l’illegittimità della lett. u) del punto 2.2 nonché dei punti 2.4 e 3.11 – in base ai quali è richiesta, per il caso in cui l’impianto “non ricada in zona sottoposta a tutela, copia della comunicazione effettuata alle competenti Soprintendenze ai sensi del punto 13.3 delle Linee Guida Nazionali” – in quanto sostiene che la partecipazione della Soprintendenza “debba ritenersi circoscritta ai soli casi di realizzazione di impianti da installarsi in aree sottoposte a vincolo paesaggistico o che si trovino in una zona vincolata”.
Anche tale censura è infondata.
Al riguardo, si osserva – in linea con quanto affermato dalla stessa ricorrente – che tale comunicazione “dovrebbe essere diretta, secondo quanto previsto dalla disposizione da ultimo citata” – ossia il punto 2.4 – “e dal punto 13.3 del D.M. 10 settembre 2010, a verificare la sussistenza di procedimenti di tutela ovvero di procedure di accertamento della sussistenza di beni archeologici, in itinere alla data di presentazione dell’istanza di autorizzazione unica”.
Appare evidente che trova così ingresso la tematica dei procedimenti che – attivati dinanzi a diverse autorità – sono simultaneamente in corso.
Precipuamente, la previsione in argomento – in un’ottica omnicomprensiva, cioè diretta a considerare la pluralità di situazioni che nella realtà concreta possono verificarsi - risulta diretta a considerare l’eventuale litispendenza tra procedimenti, di modo che un procedimento non possa definirsi in modo contrastante ad un altro.
Ciò detto, l’onere di “informazione” in contestazione appare ragionevole, perché diretto a porre la Sovrintendenza in condizione di venire a conoscenza di procedimenti in atto per il rilascio dell’autorizzazione unica di cui all’art. 12 d.lgs. n. 387/2003, per evitare che la stessa Sovrintendenza possa ultimare un procedimento in distonia con quanto assentito in sede di conferenza di servizi espletata ai sensi della disposizione menzionata (e viceversa, ossia con riferimento alla conferenza di servizi), o, comunque, per consentire alla Sovrintendenza – ove l’area sia interessata da procedimenti di tutela - di partecipare al procedimento per il rilascio dell’autorizzazione unica.
In tal modo si realizza – in definitiva - una sorta di collaborazione tra le Amministrazioni, sicuramente utile per il corretto coordinamento dell’attività di quest’ultime.
Nel considerare precipuamente il punto 3.11 della deliberazione, la ricorrente si duole, poi, dell’attribuzione al “Ministero BB.CC. e/o alle Soprintendenze BB.CC.AA. di un potere di intervento nell’ambito del procedimento autorizzatorio ex art. 12 D.Lgs. 387/2003 assolutamente privo di fondamento legislativo, oltre che irragionevole ed esorbitante dalle funzioni che, in materia di tutela del paesaggio sono riconosciute alla Autorità preposta alla tutela dei beni culturali e paesaggistici dal D.Lgs. 42/2004”.
A parte considerazioni che potrebbero essere esternate in relazione alla problematica dell’ambiente ed alla sua tutela, il Collegio ritiene tale censura non meritevole di valutazione in quanto – ove condivisa – sarebbe priva di concreta utilità per la ricorrente, specie ove si tenga conto che la partecipazione de qua si rivela del tutto ininfluente anche sul piano della durata del procedimento.
In altri termini, la previsione della partecipazione di ulteriori amministrazioni alla conferenza dei servizi si presenta – di per sé e, quindi, in termini teorici ed astratti – priva di un’effettiva incidenza lesiva per la posizione dei destinatari del provvedimento finale, non comportando al momento – a differenza delle ipotesi in precedenza oggetto di esame – alcun aggravio per quest’ultimi, fatta comunque salva la possibilità per gli stessi soggetti di dolersene ove tale partecipazione si dovesse rivelare – in concreto – determinante in sede di adozione di un provvedimento finale sfavorevole.
2.7. La ricorrente sostiene l’illegittimità dei punti 3.9, 3.13, 3.14, 3.15, 3.18 e 3.19 della delibera G.R. n. 3029 del 2010, nella parte in cui prevedono “che il termine di conclusione del procedimento di rilascio dell’autorizzazione unica debba essere computato tenendo conto dei termini previsti dal d.lgs. n. 152/2006 e dalle norme regionali per lo svolgimento della procedura di verifica di assoggettabilità e/o di V.I.A.” nonché delle corrispondenti previsioni del D.M. 10 settembre 2010.
Anche tale censura non è meritevole di positivo riscontro.
Il Collegio – convenendo con l’Amministrazione resistente – ritiene che si tratti di una doglianza “superata” a causa dello ius superveniens.
Più specificamente, si tratta di una doglianza che ha perso la propria originaria consistenza in ragione della già ricordata modificazione che l’art. 5, comma 2, del d.lgs. 3 marzo 2011, n. 28 ha apportato all’art. 12, comma 4, del d.lgs. n. 387 del 2003, creando un sostanziale distinguo tra la verifica di assoggettabilità ed il procedimento per il rilascio dell’autorizzazione unica, tanto che il termine massimo per la conclusione di quest’ultimo è stato ridotto da 180 gg. a 90 gg., espressamente indicato come “al netto dei tempi previsti dall’articolo 26 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, e successive modificazioni, per il provvedimento di valutazione di impatto ambientale”.
2.8. La ricorrente afferma, in seguito, che “deve ulteriormente rilevarsi come assolutamente illegittima …. la disposizione contenuta nel punto 4.2 della delibera G.R. n. 3029/2010, nella parte in cui definisce il contenuto minimo dell’atto unilaterale d’obbligo che il proponente è tenuto a sottoscrivere al fine di ottenere il rilascio dell’Autorizzazione unica”.
Dopo aver posto in evidenza che la sottoscrizione di tale atto “costituisce condizione per il rilascio dell’autorizzazione unica”, sostiene – in particolare - che l’atto de quo si risolve “in un vero e proprio atto di impegno … ad assumere iniziative e/o adottare misure di gestione della propria impresa che nulla hanno a che vedere con il rispetto delle prescrizioni e dei limiti imposti dalle Amministrazioni intervenute in sede di conferenza dei servizi, al fine dell’autorizzazione del progetto di impianto proposto” ed, anzi, “sembrano costituire una forma surrettizia di misura di compensazione a favore delle collettività locali”, riferendosi – specificamente – ai seguenti impegni:
- “1. favorire l’imprenditoria del sistema produttivo locale;
- 2. favorire l’assunzione con contratto di lavoro subordinato a tempo indeterminato di unità lavorative per la gestione dell’impianto”;
e, pertanto, denuncia palese violazione dell’art. 41 Cost. e del principio comunitario della libertà di stabilimento nonché dell’art. 12, comma 6, del d.lgs. n. 387 del 2003.
Tale censura è fondata nei limiti di seguito indicati.
Ancorché la Regione Puglia tenda a confutare i rilievi della ricorrente mediante la totale negazione della previsione di “obblighi di alcuna natura”, non appare contestabile che il su riportato n. 1 del punto 4.3. della deliberazione – per come formulato – introduce una previsione di netto favore per il sistema locale.
Orbene, una tale previsione si pone in chiaro contrasto con la libertà di impresa di cui all’art. 41 Cost. ma anche con i principi comunitari in materia di attività economica, diretti a salvaguardare la concorrenza – non solo in ambito nazionale ma addirittura – in ambito comunitario tra le imprese.
In aggiunta, può anche essere ritenuta idonea – in linea con i rilievi della ricorrente - a concretizzare una “forma di compensazione”, in netto contrasto con l’art. 12, comma 6, di cui sopra.
Per tale motivi, il menzionato n. 1 del punto 4.2 è illegittimo.
Le medesime considerazioni non valgono per il successivo n. 2, atteso che il favor nella stessa statuito non riguarda l’assunzione di lavoratori “locali” ma semplicemente l’assunzione con contratti di lavoro subordinato “a tempo indeterminato”, la quale non crea alcuna discriminazione a livello territoriale ma mira semplicemente a salvaguardare forme di lavoro con maggiori garanzie per il dipendente (esigenza questa sempre più sentita nell’attuale momento storico, caratterizzato dal sempre più diffuso utilizzo di forme di assunzione che – escludendo, spesso in modo simulato, il tempo indeterminato – comportano un risparmio per il datore di lavoro).
Al riguardo, non si ravvisa poi un’indebita ingerenza nell’esercizio dell’attività di impresa, tenuto conto che non è imposto – sempre e comunque - l’obbligo ad assumere con contratto di lavoro subordinato a tempo indeterminato ma è – invece – previsto il ben diverso impegno a “favorire” tali forme di contratto.
In ragione di tale constatazione è, infatti, da ritenere che – ove non ne ricorrano i presupposti o, meglio, siano carenti determinate esigenze produttive – l’imprenditore è libero di avvalersi di lavoratori assunti a tempo determinato, nel rispetto dei principi costituzionali.
2.9. Nel prosieguo, la ricorrente contesta la legittimità del punto 4.3 della delibera impugnata, il quale prevede l’obbligo per il proponente di allegare all’atto unilaterale d’obbligo “la ricevuta del versamento a favore della Regione Puglia, Area Politiche per lo Sviluppo, il Lavoro e l’Innovazione – Servizio Energia, Reti e Infrastrutture Materiale per lo Sviluppo, da effettuarsi sul c/c postale n. 60225323 con la causale D.Lgs. 387/2003 – fase realizzativa – oneri per il monitoraggio con relativa dotazione di antinfortunistica (D.Lgs. n. 626/94 e s.m.i.) e per l’accertamento della regolare esecuzione delle opere, dell’importo pari a 10,00 € per ogni 1KW di potenza elettrica nominale installata, nella fase di realizzazione dell’impianto”.
In particolare, lamenta la irragionevole e sproporzionata quantificazione del contributo richiesto, aggravata dall’assoluta carenza di trasparenza, tenuto, tra l’altro, conto della mancanza di un effettivo collegamento con le spese effettivamente sostenute dall’Amministrazione, atto a concretizzare “una vera e propria forma di imposizione fiscale”, in evidente violazione dell’art. 23 Cost..
La ricorrente aggiunge, ancora, che l’onere di pagamento di cui si discute, “assurgendo a vera e propria condizione di rilascio dell’autorizzazione unica, sembra configurare una forma di misura compensativa imposta dalla Regione in palese contrasto con il divieto di cui all’art. 12, comma 6, D.Lgs. 387/2003 e con i principi in tema di introduzione delle misure compensative previste dall’art. 1, comma 4, L. 239/2004”.
Tale censura è meritevole di condivisione.
Nonostante la replica della Regione Puglia, il Collegio – pur comprendendo le ragioni della previsione del contributo – ritiene, infatti, non comprensibili le ragioni per cui lo stesso contributo sia stato quantificato nell’ammontare indicato, ossia in “10,00€ per ogni 1 KW”, ora in contestazione.
Pur non ravvisandosi alcun elemento ostativo – in linea, tra l’altro, con la disciplina richiamata dalla Regione (la legge regionale pugliese n. 25 del 2012) - all’introduzione di “oneri” c.d. “di monitoraggio” e “per l’accertamento della regolare esecuzione delle opere”, al fine di compensare l’impegno richiesto alle amministrazioni per effettuare i dovuti controlli sull’impianto, è – comunque – innegabile che tali oneri debbono essere – nella loro quantificazione – giustificati, ossia risultare aderenti all’attività effettivamente richiesta, di modo che questa ne possa costituire un valido supporto, specie nei casi in cui – come quello in esame – si prestino a determinare l’esborso di somme di danaro particolarmente elevate (€ 450.000,00 – 700.000,00).
Orbene, la previsione in esame si rivela – sotto tale profilo – indiscutibilmente carente, atteso che:
- è particolarmente generica in ordine alle verifiche da effettuare e, più in generale, all’attività che l’Amministrazione deve porre concretamente in essere, tanto da elidere l’esercizio di un valido potere di verifica in ordine all’effettivo utilizzo delle somme;
- a causa di quanto osservato al precedente alinea ma anche della carenza di qualsiasi ulteriore indicazione – anche in fase difensiva – in ordine ai motivi che hanno condotto a fissare la misura di € 10,00 per ogni kw di potenza, non dà affatto conto delle ragioni per le quali si è giunti ad effettuare quella determinata scelta, piuttosto che un’altra, di modo che quest’ultima si rivela priva di un effettivo supporto motivazionale e, dunque, ingiustificata.
In definitiva, le contestazioni della ricorrente si rivelano fondate, con conseguente illegittimità della previsione de qua.
2.10. In ultimo, la ricorrente deduce l’illegittimità dei punti 4.9, 4.10 e 4.12 della delibera, riguardanti i termini di inizio e fine dei lavori, nonché del punto 4.10 della medesima delibera, “nella parte in cui sanziona l’omessa presentazione delle dichiarazioni di cui al punto 4.9 con la decadenza di diritto dell’autorizzazione”.
Al riguardo, la ricorrente – dopo aver premesso che l’autorizzazione unica costituisce “titolo per la costruzione dell’impianto, equiparabile al permesso di costruire” – rivendica almeno l’applicazione dei termini di un anno e di trentasei mesi – rispettivamente di inizio ed ultimazione dei lavori – previsti dall’art. 15 del D.P.R. n. 380/2001.
Il Collegio ritiene di poter soprassedere su profili di inammissibilità della censura in esame – desumibili dal rilievo che la stessa, a differenza delle precedenti, sarebbe priva di immediata efficacia lesiva – in quanto si tratta di una censura priva di giuridico pregio.
Al riguardo, va osservato che si tratta di termini e sanzioni meramente ripropositivi di quelli già previsti dalla legge Regione Puglia n. 31/2008.
Da ciò consegue che un’eventuale illegittimità non potrebbe che derivare da una questione di illegittimità costituzionale ma – riguardo a questa - non si ravvisa la condizione della non manifesta infondatezza.
Con riferimento a tale questione si ritiene, infatti, che rivesta carattere dirimente la valutazione complessiva della normativa che disciplina la materia, così come configurata – in primis – dal d.lgs. 29 dicembre 2003, n. 387.
In esito alla disamina della disciplina de qua, si è indotti ad affermare che la “promozione dell’energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell’elettricità” risponda ad interessi pubblici di primaria rilevanza, coinvolgenti più settori (risparmio energetico, ambiente, economia…).
Si tratta – in definitiva – di un campo che, con l’aggravarsi anche dell’inquinamento e dei riflessi che quest’ultimo ha sull’atmosfera, merita particolare considerazione ed autonoma valutazione sotto ogni profilo (compreso quello afferente la disciplina giuridica), senza possibilità alcuna di invocare accostamenti con le previsioni che riguardano l’ordinaria trasformazione del territorio.
In tal senso depone – del resto – l’art. 12, comma 1, del d.lgs. n. 387 del 2003, il quale – come già ricordato - statuisce che “le opere per la realizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili, nonché le opere connesse e le infrastrutture indispensabili alla costruzione e all’esercizio degli stessi impianti, autorizzate ai sensi del comma 3, sono di pubblica utilità ed indifferibili ed urgenti”.
Ciò detto, alcun elemento ostativo si ravvisa in ordine alla previsione di termini per l’inizio e l’ultimazione delle opere differenti da quelli fissati dal D.P.R. n. 380 del 2001, oltre che di specifiche decadenze.
In ragione di quanto affermato è da ritenere, dunque, che tali previsioni debbano essere valutate di per sé, tenendo in considerazione essenzialmente il criterio della ragionevolezza.
Orbene, nel caso di specie non emergono ragioni di carattere oggettivo che inducano a riscontrare un contrasto con il richiamato criterio.
3. Per le su esposte ragioni il ricorso va accolto nei limiti e nei termini sopraindicati.
Tenuto conto della complessità e della sostanziale novità della materia, oltre che della reciproca soccombenza, si ravvisano giustificati motivi per disporre la compensazione delle spese di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso n. 4162/2012, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti e nei termini indicati in motivazione e, per l’effetto, annulla:
- il punto 4.2 della deliberazione G.R. Pugliese n. 3029/2010 nella parte in cui prevede l’obbligo del proponente di impegnarsi, tra l’altro, a “1. favorire l’imprenditoria del sistema produttivo locale”;
- il punto 4.3 della delibera G.R. Pugliese n. 3029/2010, nella parte in cui fissa in un “importo pari a 10,00 € per ogni 1 kw di potenza elettrica nominale installata” gli oneri per monitoraggio e per l’accertamento della regolare esecuzione delle opere.
Compensa le spese di giudizio tra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nelle camere di consiglio dei giorni 29 novembre 2012 e 11 febbraio 2013 con l'intervento dei Magistrati:
Linda Sandulli, Presidente
Roberto Proietti, Consigliere
Antonella Mangia, Consigliere, Estensore



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