a cura del Dott. Francesco Barchielli



T.A.R. Lombardia Brescia, Sezione II, 11 giugno 2013


Se l’amministrazione recede dalle trattative instaurate fino al punto di suscitare in capo all’impresa il legittimo affidamento nella conclusione del contratto, detta condotta contrasta con le regole di probità e diligenza di cui all’art. 1337 del c.c. e può generare un’obbligazione risarcitoria

SENTENZA N. 559

Ritiene il Collegio utile, ai fini della decisione, soffermarsi proprio sul canone di buona fede invocato dalla parte ricorrente, recentemente approfondito dalla Sezione nella sentenza 18/4/2013 n. 363. Nella pronuncia si afferma che “La buona fede, intesa in senso etico come requisito della condotta, costituisce un cardine della disciplina legale delle obbligazioni e forma oggetto di un vero e proprio dovere giuridico, violato non soltanto quando una delle parti agisce con dolo in pregiudizio dell’altra ma anche quando il comportamento non sia improntato alla diligente correttezza e al senso di solidarietà sociale (Corte di Cassazione, sez. III civile – 11/2/2005 n. 2855). In particolare nella fase che precede la formazione del vincolo contrattuale, sorgono in capo ai futuri contraenti specifici obblighi di lealtà e correttezza nello svolgimento delle trattative, i quali sono particolarmente valorizzati dalla giurisprudenza amministrativa nella costruzione dogmatica della responsabilità pre-contrattuale, per cui se l’amministrazione recede dalle trattative instaurate fino al punto di suscitare in capo all’impresa il legittimo affidamento nella conclusione del contratto, detta condotta contrasta con le regole di probità e diligenza di cui all’art. 1337 del c.c. e può generare un’obbligazione risarcitoria (cfr. Consiglio di Stato, ad. plen. – 5/9/2005 n. 6). Al contempo, anche l’interpretazione del contratto è governata dal principio di buona fede (art. 1366 del c.c.), come obbligo di lealtà che impone di non suscitare e non speculare su falsi affidamenti e non contestare ragionevoli aspettative generate nella controparte”.

FATTO

La ricorrente è una Società di calcio che milita in serie A, mentre la controinteressata – dopo alcuni campionati disputati in serie B – è retrocessa in Lega Pro al termine del torneo 2011/2012.
Riferisce Atalanta Bergamasca di rappresentare da sempre la città di Bergamo e di aver sempre giocato le proprie partite nello stadio principale "Atleti Azzurri d’Italia”, mentre Albinoleffe (risultante dalla fusione dei club dei paesi di Albino e di Leffe) è stata ammessa all’uso dell’impianto in virtù di una doppia deroga: la mancanza della sede sociale all’interno del territorio comunale (anomalia sanata soltanto il 30/11/2011), e l’uso di una struttura già in dotazione ad Atalanta.
Con deliberazione giuntale in data 19/9/2011 n. 320, il Comune di Bergamo concedeva lo stadio “Atleti Azzurri d’Italia” ad Atalanta e ad Albinoleffe, per la durata di 4 anni fino al 30/6/2015. In data 7/2/2012 veniva stipulato il contratto di servizio trilaterale, che prevede la corresponsione di un canone differenziato, mentre i reciproci rapporti tra le 2 Società sono governati da una scrittura privata che regola le concrete modalità di gestione dell’impianto sportivo.
Sostiene la ricorrente che la retrocessione della controinteressata al termine del campionato 2011/2012 ha comportato il venir meno dello status che aveva determinato la concessione in uso dello stadio, e purtuttavia il Comune ha ritenuto di emettere l’atto impugnato 29/6/2012 che permette ad Albinoleffe di utilizzare l’impianto anche nella stagione 2012/2013, alle stesse condizioni previste per il caso di permanenza nel campionato di serie B.
Con gravame ritualmente notificato e tempestivamente depositato presso la Segreteria della Sezione parte ricorrente, oltre ad impugnare l’atto in epigrafe, agisce in giudizio per l’accertamento della decadenza della concessione nei confronti di Albinoleffe, deducendo l’eccesso di potere per travisamento dei fatti e contraddittorietà manifesta e la violazione dei principi di buona amministrazione, di trasparenza, correttezza e buona fede.
Si sono costituite in giudizio l’amministrazione comunale e la controinteressata, formulando un’eccezione in rito e chiedendo nel merito la reiezione del gravame.
Alla pubblica udienza del 9/5/2013 il ricorso è stato chiamato per la discussione e trattenuto in decisione.

DIRITTO

La ricorrente censura la condotta assunta dal Comune di Bergamo, il quale avrebbe dovuto dichiarare la controinteressata decaduta dalla concessione per l’utilizzo e la gestione dello stadio “Atleti Azzurri d’Italia”.
1. La lite deve essere decisa da questo Tribunale. Il rapporto tra l’Ente locale e le due Società sportive si configura, infatti, come concessione di un bene pubblico (lo stadio di Bergamo), ed appartiene alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo la controversia avente ad oggetto la gestione degli impianti sportivi, che rientrano nel patrimonio indisponibile del Comune: essi sono destinati ad un pubblico servizio – essendo finalizzati a soddisfare proprio l'interesse dell'intera collettività alle discipline sportive – e possono essere trasferiti nella disponibilità dei privati perché ne facciano un uso ben determinato solo mediante concessione amministrativa (cfr. Consiglio di Stato, sez. V – 6/2/2013 n. 698, che ha affrontato una causa afferente ad impianti dedicati al nuoto).
1.1 Con particolare riguardo alla concessione a terzi di uno stadio comunale, anche la Corte di Cassazione (cfr. sez. unite civili – 23/7/2001 n. 10013) ha affermato che si tratta di un impianto che appartiene al patrimonio indisponibile del Comune ai sensi dell'art. 826 ultimo comma del c.c., e di conseguenza – qualora sia messo a disposizione di privati con provvedimento autoritativo unilaterale per determinati usi – le controversie relative al rapporto concessorio restano devolute al giudice amministrativo (per un’applicazione concernente un impianto sportivo si veda anche T.A.R. Puglia Lecce Sez. III, 22-04-2010, n. 977). In verità, la Corte di Cassazione e il T.A.R. Lecce hanno fatto applicazione del previgente art. 5 comma 1 della L. 6/12/1971 n. 1034, ma oggi una disposizione sostanzialmente analoga è racchiusa nell’art. 133 comma 1 lett. b) del Codice del processo amministrativo.
1.2 Nella specie affrontata, peraltro, l’atto di concessione ha pacificamente ad oggetto il bene pubblico “stadio” e non direttamente un servizio pubblico, come emerge dagli elementi essenziali della convenzione: la stessa prevede la fissazione di un canone variabile come corrispettivo per il bene dato in godimento e in gestione, impone alle concessionarie di provvedere alla custodia dell’impianto, nonché agli interventi di manutenzione ordinaria e alla cura del terreno di gioco, ed ammette infine l’autorizzazione a terzi a fini ricreativi (cfr. T.A.R. Calabria Catanzaro, sez. I – 29/4/2009 n. 358; a contrario T.A.R. Lombardia Brescia, sez. II – 2/5/2012 n. 732, dove si è ravvisata una concessione di pubblico servizio in quanto l’attività equestre “da promuovere in tutti i suoi aspetti anche con iniziative di carattere educativo e sociale ed azioni mirate al recupero dei disabili (art. 1 convenzione) assume una rilevanza fondamentale e preponderante, mentre la messa a disposizione di mezzi e strutture è strumentale all’erogazione del servizio”).
2. Deve, inoltre, essere affrontata l’eccezione in rito sollevata dalla controinteressata. La stessa ha in particolare dedotto l’inammissibilità del gravame per implicita rinuncia alla domanda presentata, dato che in occasione di una recente rizollatura del campo di gioco la Società ricorrente ha coinvolto Albinoleffe invitandola formalmente a confermare l’impegno a sostenere la metà del costo (nota 14/2/2013 – doc. 12), e dunque pretendendo l’attuazione dello stesso rapporto che in questa sede intende considerare sciolto.
L’eccezione è priva di fondamento.
2.1 Per costante giurisprudenza, l’acquiescenza a un provvedimento amministrativo, che ne preclude l'impugnazione, può essere ravvisata solo in presenza di una volontà univoca di accettarne gli effetti (cfr. sentenza sez I – 28/12/2012 n. 2022). Nella fattispecie, come correttamente ha rilevato la Società ricorrente, il sollecito è stato inoltrato “ferme restando le domande formulate e le azioni intraprese per accertare e dichiarare la decadenza di U.C. Albinoleffe S.r.l. dalla convenzione con il Comune di Bergamo per la gestione dello stadio”, per cui dal tenore dello scritto non può certo evincersi la volontà precisa ed univoca di condividere ed accettare la decisione del Comune di proseguire il rapporto concessorio con entrambe le Società.
3. Nel merito la pretesa è infondata.
L’azione giurisdizionale si fonda sui seguenti rilievi:
• la causa della concessione (di beni e servizi) risiede nello svolgimento dei campionati italiani di vertice (serie A e serie B), per cui il declassamento verificatosi è causa di inefficacia del rapporto instaurato;
• il corrispettivo è ancorato allo svolgimento delle competizioni in serie A e in serie B, ed è regolato il passaggio tra queste categorie, mentre la retrocessione in Lega Pro o in serie inferiori non è in alcun modo contemplata, circostanza che comprova l’estraneità alle finalità della concessione (diversamente opinando avremmo una concessione ad oggetto indefinito);
• la limitazione dell’uso dell’impianto obbedisce ad intuitive regole di esperienza e ragionevolezza, poiché il campo da gioco è performante se non ospita troppo frequentemente partite;
• l’interpretazione secondo buona fede e correttezza impone di ritenere che l’iscrizione in serie A o B sia il presupposto stesso della concessione, poiché rende possibile la prestazione di interesse pubblico per la quale è stata attribuita;
• il nulla osta comunale all’utilizzo dello stadio malgrado il declassamento – rilasciato senza coinvolgere la ricorrente – urta contro il canone pubblicistico del giusto procedimento e contro il principio civilistico per cui le clausole contrattuali possono essere modificate soltanto con il consenso di tutti i contraenti;
• Albinoleffe ha perso il titolo di preferenza perché non è squadra della città, e il Comune avrebbe dovuto al limite indire una procedura a evidenza pubblica per l’individuazione dell’ulteriore gestore.
3.1 Ritiene il Collegio utile, ai fini della decisione, soffermarsi proprio sul canone di buona fede invocato dalla parte ricorrente, recentemente approfondito dalla Sezione nella sentenza 18/4/2013 n. 363. Nella pronuncia si afferma che “La buona fede, intesa in senso etico come requisito della condotta, costituisce un cardine della disciplina legale delle obbligazioni e forma oggetto di un vero e proprio dovere giuridico, violato non soltanto quando una delle parti agisce con dolo in pregiudizio dell’altra ma anche quando il comportamento non sia improntato alla diligente correttezza e al senso di solidarietà sociale (Corte di Cassazione, sez. III civile – 11/2/2005 n. 2855). In particolare nella fase che precede la formazione del vincolo contrattuale, sorgono in capo ai futuri contraenti specifici obblighi di lealtà e correttezza nello svolgimento delle trattative, i quali sono particolarmente valorizzati dalla giurisprudenza amministrativa nella costruzione dogmatica della responsabilità pre-contrattuale, per cui se l’amministrazione recede dalle trattative instaurate fino al punto di suscitare in capo all’impresa il legittimo affidamento nella conclusione del contratto, detta condotta contrasta con le regole di probità e diligenza di cui all’art. 1337 del c.c. e può generare un’obbligazione risarcitoria (cfr. Consiglio di Stato, ad. plen. – 5/9/2005 n. 6). Al contempo, anche l’interpretazione del contratto è governata dal principio di buona fede (art. 1366 del c.c.), come obbligo di lealtà che impone di non suscitare e non speculare su falsi affidamenti e non contestare ragionevoli aspettative generate nella controparte “.
3.2 In base alla convenzione stipulata dalle tre parti, il bene patrimoniale indisponibile è concesso in gestione a entrambe le Società fino ad un termine predeterminato, ossia il 30 giugno 2015. Nessuna clausola del testo sottoscritto contempla – quale motivo di risoluzione – la permanenza delle squadre nelle massime categorie del campionato italiano (serie A o serie B). L’art. 3 del contratto, peraltro, nel collegare la risoluzione del rapporto al verificarsi di taluni eventi – sopravvenuti motivi di interesse pubblico, modifiche dello statuto sociale delle Società affidatarie del servizio, mutamento sostanziale non autorizzato dello scopo del contratto, casi di legge, scioglimento delle Società – nulla afferma a proposito dell’eventuale retrocessione di Albinoleffe (ovvero di Atalanta) in Lega Pro. La riflessione che consegue è l’impossibilità di aggiungere una causa ulteriore di risoluzione del vincolo negoziale oltre a quelle tassativamente previste dalla legge o dal contratto. Né soccorre, a favore della prospettazione della ricorrente, la modalità di calcolo del corrispettivo – effettivamente determinato prendendo in considerazione la disputa del campionato di serie A ovvero di serie B – trattandosi della quantificazione del canone per l’utilizzo dell’impianto, che è stato ancorato alla situazione di fatto esistente al momento delle stipulazione (all’epoca Atalanta era in serie A e Albinoleffe in serie B).
3.3 La posizione illustrata dalla difesa di Atalanta evoca l’istituto giuridico della presupposizione. L’istituto viene definito come “obiettiva situazione di fatto o di diritto (passata, presente o futura) tenuta in considerazione - pur in mancanza di un espresso riferimento nelle clausole contrattuali - dai contraenti nella formazione del loro consenso come presupposto condizionante la validità e l'efficacia del negozio (cd. condizione non sviluppata o inespressa), il cui venir meno o verificarsi è del tutto indipendente dall'attività e volontà dei contraenti, e non corrisponde - integrandolo - all'oggetto di una specifica obbligazione dell'uno o dell'altro” (cfr. Corte di Cassazione, sez. II civile – 30/4/2012 n. 6612; sez. II civile – 20/12/2011 n. 27781). Al di là delle possibili definizioni, la suddetta condizione implicita deve essere rigorosamente provata.
3.4 Anche questo Tribunale (cfr. sentenza sez. I – 26/3/2012 n. 478) ha sottolineato che per parlarsi di presupposizione si deve essere in presenza di un fatto considerato dalle parti come rilevante, seppur non enunciato in modo espresso nel regolamento contrattuale di che trattasi. Nella fattispecie, tuttavia, non affiora alcun elemento, anche indiziario, idoneo a rivelare una comune condivisione della clausola escludente correlata alla retrocessione in una serie inferiore alla “B”. Non avalla siffatta conclusione il paventato utilizzo “eccessivo” del campo di gioco, dato che il numero di partite (con 2 squadre coinvolte) resta il medesimo se Albinoleffe disputa un campionato inferiore. Anche la dedotta estraneità di Albinoleffe dalla città di Bergamo appare superata dall’avvenuto trasferimento di sede autorizzato dalla FIGC con provvedimento presidenziale 5/6/2012. Infine, l’invocato interesse pubblico all’espletamento della prestazione sportiva non è automaticamente vanificato dalla retrocessione in una serie inferiore, dato che la competizione cui partecipa una squadra vede mantenuto il coinvolgimento degli sportivi alla medesima affezionati.
3.5 Da ultimo, occorre sottolineare che il Comune ha dato conto del fatto che Albinoleffe ha sempre onorato gli impegni contrattualmente assunti, mentre le rimostranze espresse dall’Atalanta nella memoria finale (ove provate) potranno al più giustificare un’azione civilistica per la restituzione di quanto indebitamente corrisposto anche per la parte dovuta dalla controinteressata. In secondo luogo, peraltro, in caso di estromissione il Comune beneficerebbe di introiti inferiori, dato che Atalanta ha manifestato una disponibilità generica a rinegoziare il contratto e ad integrare il canone, ma senza impegnarsi sul quantum (cfr. nota ricorrente 5/7/2012 – doc. 4 amministrazione).
In conclusione, la pretesa è infondata e deve essere respinta, cosicchè viene meno l’interesse del Comune ad una pronuncia sulla domanda riconvenzionale proposta.
3. Le spese di lite possono essere compensate, alla luce della natura interpretativa della pronuncia.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda) definitivamente pronunciando respinge il ricorso in epigrafe.
Spese compensate.
La presente sentenza è depositata presso la Segreteria della Sezione che provvederà a darne comunicazione alle parti.
Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 9 maggio 2013 con l'intervento dei magistrati:
Giorgio Calderoni, Presidente
Mauro Pedron, Consigliere
Stefano Tenca, Consigliere, Estensore



Urbanisticaitaliana.it - Rivista di Urbanistica:  http://www.urbanisticaitaliana.it