a cura del Dott. Francesco Barchielli



T.A.R. Piemonte, Sezione I, 13 giugno 2013


[A] Sul fatto che la ricorrente abbia partecipato ad una riunione presso gli uffici comunali, nel corso della quale ella sarebbe stata informata della intenzione del comune di revocare la concessione. [B] Il provvedimento che revoca la concessione di suolo pubblico deve essere sorretto da una sia pur minima motivazione in ordine ai mutamenti eventualmente intervenuti nella situazione di fatto

SENTENZA N. 714

1. Il fatto che la ricorrente abbia partecipato ad una riunione presso gli uffici comunali, nel corso della quale ella sarebbe stata informata della intenzione del comune di revocare la concessione, non dà infatti adeguata garanzia della completezza e precisione della comunicazione stessa, la quale è finalizzata da rendere pienamente consapevole l'interessato dell'oggetto del procedimento, per consentirgli di interloquire e di portare elementi di valutazione a suo favore, che l'amministrazione è tenuta a prendere in considerazione.

2. Una comunicazione in forma orale se non viene raccolta in un verbale non consente, quindi, di avere alcuna certezza circa il suo contenuto e non può sostituire la comunicazione in forma scritta (cfr. T.A.R. Napoli sez. III, 04 luglio 2005, n. 9375).

3. In linea generale, il provvedimento che revoca la concessione di suolo pubblico deve essere sorretto da una sia pur minima motivazione in ordine ai mutamenti eventualmente intervenuti nella situazione di fatto, ovvero alle ragioni per cui una situazione sia pure uguale debba essere considerata e valutata in modo diverso da quanto si fece al momento iniziale del rapporto. Diversamente opinando, si sottrarrebbe il provvedimento di revoca ad ogni concreta possibilità di verifica anche in sede giurisdizionale, con sostanziale ed inammissibile svalutazione dei relativi interessi da legittimi a semplici (T.A.R. Lazio sez. II, 03 novembre 2009, n. 10782 e 01 aprile 2009, n. 3479; Cons. St. sez. V, 11 agosto 1998 , n. 1238).

FATTO E DIRITTO

1) La società Baby Kart s.a.a., con ricorso iscritto ad R.G. 1325/99, notificato in data 2.9.99, ha impugnato il provvedimento dirigenziale 20.07.1999 prot. 7747, comunicato in data 22.07.99, di revoca immediata della concessione di occupazione di suolo pubblico con pista per bambini e trenino lillipuziano nei giardini pubblici in p.zza Garibaldi, rilasciata in data 21.04.1997 e avente scadenza naturale al 31.12.2003.
In data 06.09.1999, l’amministrazione ha notificato un nuovo provvedimento (ordinanza del Sindaco di Alessandria n. 248 del 02.09.1999 prot. 9267) che ha disposto nuovamente la revoca immediata della concessione anzidetta e ha ordinato all’attuale ricorrente di rimuovere l’impianto e i relativi manufatti nel termine di tre giorni. Tale atto è stato impugnato con ricorso iscritto ad R.G. 1337/99, notificato in data 08.09.1999.
A seguito della costituzione della parte resistente e della reiezione dell’istanza cautelare, i due procedimenti riuniti sono giunti a decisione all’udienza del 09.05.2013.
2) Essi condividono analoghe censure.
La prima attiene alla violazione dell’art. 7 L. 241/1990 per mancata comunicazione di avvio del procedimento. L’amministrazione avrebbe disposto la revoca senza dare notizia dell’avvio del procedimento, nonostante l’assenza di segnalate esigenze di celerità che potessero giustificare la deroga alle disposizioni in materia.
La seconda censura riguarda il difetto di competenza tanto del dirigente quanto del sindaco, in quanto l’assunzione dei provvedimenti di revoca della concessione di suolo pubblico rientrerebbe nella competenza residuale riconosciuta alla Giunta comunale dall’art. 35 L. 142/1990.
Viene infine dedotta la carenza di presupposti e di motivazione, in quanto entrambi gli atti impugnati difetterebbero di una compiuta illustrazione dei motivi di utilità o pubblico interesse alla cui ricorrenza l’art. 10 della convenzione subordina la facoltà di revoca della concessione.
3) Muovendo dalla disamina del ricorso iscritto ad R.G. 1325/99, appare fondata la prima censura, atteso che, anche voler ritenere il provvedimento di revoca del 20.07.99 giustificato dalla specifica clausola apposta nell’atto di concessione precaria (il cui art. 10 prevede che “il Comune potrà modificarla e revocarla in qualsiasi momento e per motivi di utilità o pubblico interesse con il semplice preavviso scritto di giorni trenta”), cionondimeno l’amministrazione non poteva ritenersi esonerata dall'obbligo di dare avviso dell'avvio del relativo procedimento, non essendo l'esercizio del potere di avvalersi della clausola inconciliabile con la comunicazione di cui all'art. 7 L. 7 agosto 1990 n. 241 (cfr. T.A.R. Latina , 14 febbraio 2002, n. 146).
3.1) D’altra parte, l'art. 7 della legge 7 agosto 1990 n. 241, che sancisce la partecipazione dell'interessato all'azione amministrativa, proprio perché si concreta nel rispetto dei principi del giusto procedimento e della trasparenza, ha una portata generale che non ammette deroghe, se non nei casi espressamente previsti (T.A.R. Milano sez. III, 27 maggio 2005, n. 1126; Cons. St. sez. IV, 18 marzo 1999, n. 292; idem, 27 novembre 1997, n. 1326). Nel caso di specie, non sembra ricorrere alcuna delle ipotesi che possono giustificare una deroga al suddetto principio: l'amministrazione, invero, non ha indicato la presenza di particolari ragioni di celerità che avrebbero potuto consentire di derogare alla comunicazione di avvio del procedimento.
Né è possibile ritenere che il provvedimento in questione, per la sua intrinseca natura, rivesta di per sé quelle caratteristiche di urgenza, tali da escludere, in via di principio, l'obbligo della previa comunicazione.
Può anzi affermarsi che il provvedimento di revoca di un precedente atto favorevole, proprio poiché tende a cancellare dalla sfera giuridica del destinatario un vantaggio in precedenza concesso, abbisogna senz'altro della comunicazione, massimo essendo l'interesse del destinatario a conoscere, avanti che l'amministrazione si determini in suo sfavore, gli atti e gli elementi che, in possesso dell'amministrazione, possono dar luogo alla sfavorevole determinazione.
3.2) Neppure pare sostenibile l’interpretazione dell’atto del 20.07.99 come semplice comunicazione di avvio del procedimento di revoca prodromico all’adozione dell’atto 06.09.99. Ed infatti, questa correlazione non è ricavabile da nessun elemento contenutistico del primo atto, il quale non contiene le specifiche indicazioni previste dall’art. 8 L. 241/1990, né preannuncia alcun avvio di procedimento, ma si limita a disporre direttamente la revoca della licenza.
3.3) La carenza di comunicazione di avvio ex art. 7 L. 241/1990 non pare sanabile neppure in virtù del principio della strumentalità delle forme, ritenendo cioè assolto l'obbligo di comunicazione dell'avvio del procedimento per il fatto che il ricorrente sarebbe stato comunque posto in grado di interloquire con l'amministrazione essendo intervenuto ad una riunione con i rappresentati del Comune in data 16.07.99 (riunione di cui si dà atto nel provvedimento 20.07.99).
Si rileva, in proposito, che tale circostanza non appare comunque idonea a surrogare una formale comunicazione da effettuarsi in forma scritta. Il fatto che la ricorrente abbia partecipato ad una riunione presso gli uffici comunali, nel corso della quale ella sarebbe stata informata della intenzione del comune di revocare la concessione, non dà infatti adeguata garanzia della completezza e precisione della comunicazione stessa, la quale è finalizzata da rendere pienamente consapevole l'interessato dell'oggetto del procedimento, per consentirgli di interloquire e di portare elementi di valutazione a suo favore, che l'amministrazione è tenuta a prendere in considerazione.
Una comunicazione in forma orale se non viene raccolta in un verbale non consente, quindi, di avere alcuna certezza circa il suo contenuto e non può sostituire la comunicazione in forma scritta (cfr. T.A.R. Napoli sez. III, 04 luglio 2005, n. 9375).
4) La stessa censura di violazione dell’art. 7 L. 241/1990 non pare accoglibile, invece, con riguardo al successivo provvedimento del 06.09.1999 (oggetto del ricorso 1337/99), rispetto al quale l’utilità di preavviso, equivalente a quella insita nella comunicazione ex art. 7 L. 241/1990, è stata assolta proprio dal provvedimento del 20.07.99.
5) In merito al vizio di incompetenza si osserva quanto segue.
La specifica competenza del sindaco in materia di revoca di concessione di occupazione di suolo pubblico, trova fondamento nel regolamento per l’applicazione e la disciplina della Tassa Occupazione Spazi e Aree Pubbliche di cui alla deliberazione C.C. n. 21 del 25.02.1997.
All’articolo 19 si prevede infatti che la revoca è disposta dal Sindaco, in seguito ai provvedimenti adottati ai sensi del precedente art. 17 (che fa riferimento alla previa delibera dei competenti organi del Comune). Si tratta di disposizione conforme al dettato dell’art. 36, comma 2, L. 142/1990, secondo cui i sindaci “esercitano le funzioni loro attribuite dalle leggi, dallo statuto e dai regolamenti e sovrintendono altresì all'espletamento delle funzioni statali e regionali attribuite o delegate al comune e alla provincia”.
Nel caso di specie, la revoca è stata disposta dal Sindaco a seguito della delibera della giunta comunale del 27.08.1999 (avente ad oggetto “realizzazione pista pattinaggio su ghiaccio. Individuazione area”), nella quale si decideva di “realizzare la pista di pattinaggio su ghiaccio nell’area interna ai Giardini della Stazione attualmente occupata dalla pista per automobili per bambini autorizzata con concessione n. 3057 del 01.06.1995”. Pur mancando di una esplicita statuizione di revoca, deve ritenersi che il dispositivo e il contenuto della delibera, nella parte in cui stabiliscono l’installazione della pista sull’area occupata dal precedente concessionario, implicitamente escludono l'ulteriore operatività della concessione stessa. Il venir meno del rapporto concessorio consegue, quindi, quale effetto necessitato, alla nuova destinazione attribuita allo spazio pubblico.
Il profilo di incompatibilità tra le due destinazioni emerge, d’altra parte, proprio dal fatto che la nuova installazione viene localizzata non genericamente all’interno dei giardini della stazione, ma proprio nell’area facente parte dei giardini e occupata dalla pista per automobili.
In definitiva, pur in assenza di formule rituali esplicite, è lecito attribuire alla delibera in esame il significato di implicita ma inequivoca revoca della concessione, ricavabile dal significato logico attribuibile al suo complessivo contenuto.
Ne consegue che, essendosi integrata la fattispecie prevista dagli artt. 17 e 19 del regolamento comunale, la censura di incompetenza risulta fondata unicamente con riguardo al provvedimento 20.07.99 - in quanto assunto dal dirigente comunale e non dal sindaco - mentre va respinta con riferimento al provvedimento 06.09.99.
6) Per quanto attiene al terzo motivo di ricorso, la delibera adottata dalla Giunta Comunale in conformità al citato art. 19, in data 27.08.1999, dà conto dell’esistenza della ragione di pubblico interesse sottesa alla revoca della concessione.
Quanto all’osservanza dell’obbligo motivazionale, se il primo provvedimento (20.07.99) appare del tutto carente di ogni contenuto esplicativo – il che ne conferma la già acclarata illegittimità - il successivo atto del 06.09.99 dà conto dell’intenzione di destinare il suolo alla realizzazione di un’opera pubblica, il che consente di respingere la censura di carenza di adeguata giustificazione della decisione adottata.
In linea generale, il provvedimento che revoca la concessione di suolo pubblico deve essere sorretto da una sia pur minima motivazione in ordine ai mutamenti eventualmente intervenuti nella situazione di fatto, ovvero alle ragioni per cui una situazione sia pure uguale debba essere considerata e valutata in modo diverso da quanto si fece al momento iniziale del rapporto.
Diversamente opinando, si sottrarrebbe il provvedimento di revoca ad ogni concreta possibilità di verifica anche in sede giurisdizionale, con sostanziale ed inammissibile svalutazione dei relativi interessi da legittimi a semplici (T.A.R. Lazio sez. II, 03 novembre 2009, n. 10782 e 01 aprile 2009, n. 3479; Cons. St. sez. V, 11 agosto 1998 , n. 1238).
Nel caso in esame, la dichiarata intenzione di dedicare l’area alla realizzazione di un’opera pubblica, insistente sul medesimo spazio occupato dal precedente concessionario, integra sufficiente esplicitazione delle ragioni che rendevano incompatibile la nuova destinazione con la permanenza delle attrezzature della società ricorrente.
È, cioè, chiaramente evincibile dalla pur sintetica motivazione che - secondo la valutazione dell’amministrazione comunale - nell’area in questione la presenza della attrezzature ludiche risultava non conciliabile con le nuove opere.
Resta da rilevare che la già citata clausola convenzionale di cui all’art. 10 della concessione fa obbligo al concessionario di restituire l’area a semplice richiesta del concedente, al solo ricorrere di motivi di utilità o pubblico interesse (art. 10). Anche in considerazione dell’impegno in tal senso assunto dal concessionario, non pare che a quest’ultimo fosse dovuta un’ulteriore e più analitica rappresentazione delle specifiche ragioni sottese alla scelta dell’amministrazione, trattandosi di profili eccedenti la condizione indicata in convenzione, ovvero la semplice sussistenza del motivo di pubblica utilità o interesse.
In conclusione, il ricorso (R.G. 1337/99) avverso l’ordinanza del Sindaco di Alessandria n. 248 del 02.09.1999 prot. 9267, per tutte le ragioni sopra esposte, va respinto.
Ne consegue l’improcedibilità del primo ricorso (R.G. 1325/99), per carenza di interesse alla caducazione dell’atto con lo stesso impugnato.
L’esito dei due procedimenti giustifica l’integrale compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Prima)
definitivamente pronunciando sul ricorso iscritto ad R.G. 1325/99, come in epigrafe proposto,
lo dichiara improcedibile;
definitivamente pronunciando sul ricorso iscritto ad R.G. 1337/99, come in epigrafe proposto,
lo respinge.
Compensa le spese di lite.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 9 maggio 2013 con l'intervento dei magistrati:
Lanfranco Balucani, Presidente
Paola Malanetto, Primo Referendario
Giovanni Pescatore, Referendario, Estensore


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