a cura del Dott. Francesco Barchielli



T.A.R. Puglia Bari, Sezione II, 14 giugno 2013


L’adozione di un nuovo strumento urbanistico non determina di per sé la caducazione della procedura espropriativa già iniziata in esecuzione dello strumento urbanistico previgente

SENTENZA N. 963

L’adozione di un nuovo strumento urbanistico non determini di per sé la caducazione della procedura espropriativa già iniziata in esecuzione dello strumento urbanistico previgente, in primis perché nessuna disposizione tanto prevede. In secondo luogo di tanto si ha conferma a mezzo del ragionamento apagogico. Se, infatti, la sopravvenienza di una previsione urbanistica comportasse l’obbligo di uniformare ad essa le opere pubbliche già in passato delibate ed approvate in conformità al previgente strumento urbanistico, dovrebbe sostenersi che un’opera pubblica eventualmente anche già quasi completamente realizzata, venga rimossa in virtù della necessità di adeguamento al nuovo strumento urbanistico. Conclusivamente va affermato che la procedura espropriativa iniziata legittimamente in conformità con le previsioni urbanistiche vigenti (di cui importi, eventualmente la contestuale modifica) non è automaticamente inficiata, nella sua legittimità, dalla sopravvenienza di uno strumento urbanistico generale che l’opera pubblica più non contempli. Inoltre, i decreti di esproprio, data la natura meramente esecutiva di scelte decisionali già adottate in ordine alla pubblica utilità dell’opera, non richiedono una nuova valutazione di utilità dell’opera, in relazione alla sopravvenienza di strumenti urbanistici generali.

FATTO E DIRITTO

La controversia verte in ordine all’espropriazione dei terreni dei ricorrenti, espropriati per realizzare, in località balneare sita in Monopoli, un accesso al mare, attraversando, perpendicolarmente alla viabilità litoranea che costeggia la battigia, il suolo che separa la spiaggia stessa dalla strada.
In altri termini i terreni dei ricorrenti sono stati espropriati per consentire l’accesso, da parte della collettività, alla spiaggia libera, attraverso una piccola stradina di larghezza e lunghezza contenute.
Con il ricorso principale si contesta il provvedimento del consiglio comunale (del. n. 62/2010) di approvazione del progetto esecutivo.
In particolare, con la delibera di Consiglio Comunale n. 62 del 21 settembre 2010 il Comune di Monopoli approvava in via definitiva il progetto esecutivo per la realizzazione del progetto di cui sopra, dando atto che tale approvazione implicava variante semplificata al piano urbanistico generale e che esso non necessitava, secondo quanto previsto dall’art. 12 della L.R. 3/05, di approvazione da parte della Regione.
Nella delibera medesima si dava, altresì, atto del fatto che l’approvazione del progetto equivaleva a dichiarazione di pubblica utilità ai sensi dell’art. 12 comma 1 D.P.R. 327/01 e che comportava, in quanto variante semplificata allo strumento urbanistico, l’imposizione del vincolo preordinato all’esproprio.
Con il ricorso principale la si censura perché:
1) comprimerebbe inutilmente ed irragionevolmente le facoltà dominicali, senza alcuna apprezzabile utilità per la collettività, posto che consentirebbe l’accesso non alla spiaggia c.d. libera, ma ad un lido privato (perché dato in concessione), sicchè non vi sarebbe alcun serio beneficio pubblica. Si deduce, in altri termini che la delibera poggi su di un presupposto in fatto erroneo, perché l’accesso 25 – come denominata la strada realizzanda - non conduce alla spiaggia libera e cioè fruibile dalla collettività.
2) La strada realizzanda, peraltro, sarebbe priva di apprezzabile utilità sotto altro profilo.
Infatti, l’accesso al mare sarebbe già garantito dalla disponibilità del titolare del vicinissimo lido privato (Porto Giardino) a fare accedere tutti i bagnanti (della spiaggia privata nonché di quella libera) attraverso la propria parallela (nel tratto finale) strada privata (accesso 23). Pertanto, l’espropriazione dei suoli comprimerebbe le facoltà dominicali inutilmente, perché il risultato cui sarebbe volto lo strumento ablatorio è già garantito dall’accesso n.23.
3) Inoltre, i suoli espropriati non sarebbero più contemplati dal nuovo strumento urbanistico sopraggiunto (PUG) che, nel sostituire il precedente PRG, non prevederebbe più l’accesso al mare in questione (accesso n. 25).
4) Si contesta, poi un vizio procedimentale, attinente l’approvazione semplificata della variante.
5) Si deduce, infine, il difetto di adeguata motivazione nell’atto di apposizione del vincolo preordinato all’esproprio.
Con il ricorso per motivi aggiunti vengono impugnati i quattro decreti di esproprio, riproponendo nei confronti degli stessi, da un lato le prime due censure (fatte valere in via di invalidità derivata) già proposte contro la delibera consiliare n. 62/2010; dall’altro vizi propri (ma le censure hanno, in realtà, natura ripropositiva di argomentazioni e contestazioni già esposte nel ricorso principale): il PUG sopravvenuto non contemplerebbe più l’accesso n.25 come opera viaria realizzanda per fini pubblici, pertanto, vi sarebbe un contrasto tra lo strumento ablatorio e la(sopravvenuta) pianificazione vigente.
Le doglianze proposte con il ricorso principale e con quello per motivi aggiunti possono essere esaminate congiuntamente, in quanto con quest’ultimo si propongono argomenti e motivi di censura già illustrati con il ricorso principale (anche se alcuni motivi di doglianza vengono definititi autonomi nel ricorso per motivi aggiunti).
Giova premettere che la Sezione si è già occupata della vicenda in esame- nello specifico dell’espropriazione dei suoli per la realizzazione del varco n. 25, oggetto anche della presente controversia - con la sentenza n. 463/2012, pienamente confermata in appello con decisione n. 893/2013 del Consiglio di Stato.
Dunque, la posizione già espressa non può che rappresentare il punto di partenza dell’odierna decisione.
Tanto premesso, va subito sgomberato il campo dalle doglianze inerenti l’inappropriata ed inadeguata motivazione del vincolo espropriativo apposto con la del. n. 62/2010.
Come già chiarito dalla Sezione con la citata sentenza, “solo in presenza di aspettative qualificate l’Amministrazione ha l’obbligo di motivare in maniera più specifica la scelta di tipizzare un’area in maniera difforme da quanto previsto da uno strumento urbanistico precedentemente in vigore” e, nel caso in esame, “vi è da dire che non risulta che nella specie l’Amministrazione sia andata ad incidere su una posizione “differenziata”, sulla quale i ricorrenti causa possano vantare una aspettativa qualificata.”
Inoltre, deve ulteriormente chiarirsi che non può trovare applicazione nella presente controversia la giurisprudenza citata dalle parti ricorrenti in ordine all’obbligo di motivare la reiterazione del vincolo espropriativo.
Non risulta, infatti, che si versi in tale ipotesi (reiterazione del vincolo), emergendo, al contrario, dalla delibera impugnata, che il vincolo sia stato apposto per la prima volta con il provvedimento consiliare del 2010.
In secondo luogo va respinto l’argomento, tradotto nei vari motivi di doglianza, con cui si sostiene che il vicino ed ulteriore accesso al mare garantito dal lido Porto giardino già soddisferebbe la finalità pubblica cui è preordinata l’opera.
Ancora una volta, sul punto non può che rinviarsi al precedente della Sezione (sent. n. 463/2012) che bene ha chiarito che la procedura espropriativa sia stata proseguita sol perché la Porto Giardino s.p.a. in concreto non ha tradotto in un atto d’obbligo vincolante l’impegno a garantire l’utilizzabilità della strada e dei servizi igienici da parte di tutti gli utenti (limitandosi ad una non vincolante dichiarazione d’impegno): é quindi evidente che l’Amministrazione, non solo si é correttamente rappresentata tutte le circostanze del caso, ma altresì che sin dove ha potuto ha cercato di venire incontro alle esigenze dei proprietari espropriati, ricercando soluzioni alternative ma efficaci.
Quanto al fatto che le opere che la Amministrazione comunale intende realizzare sarebbero già tutte esistenti, osserva il Collegio come, in mancanza di un atto d’obbligo da parte dei proprietari, esse non siano liberamente fruibili da tutti gli utenti: legittimamente, pertanto, il Comune ha ritenuto di dover procedere all’esproprio delle aree necessarie ed alla autonoma realizzazione delle opere utili a garantire un confortevole e disciplinato utilizzo delle spiagge pubbliche.
In replica all’ulteriore argomento di parte ricorrente, secondo cui l’accesso servirebbe a raggiungere un lido privato, anzichè la spiaggia pubblica (con il che sarebbe smentita la finalità pubblica della strada da realizzarsi), si deve rilevare che la concessione di una porzione dell’arenile demaniale al lido privato, da un lato non esaurisce e non esclude la necessità di consentire l’accesso a quelle parti della stessa spiaggia data in concessione che restano di libera fruizione (a titolo esemplificativo la battigia), dall’altro che gli utenti ben possono, utilizzando le parti assoggettate al libero accesso anche all’interno del lido privato, raggiungere la c.d. spiaggia libera.
D’altro canto deve tenersi conto che l’ente comunale non può escludere gli accessi pubblici sol perché questi conducono ad un “lido privato”, in quanto l’estensione territoriale e temporale delle concessioni demaniali è soggetta a mutamento, sicchè non può incidere, precludendole, sulle opere stabili che consentano l’accesso alla spiaggia agli utenti che non intendono fruire dei servizi privati.
Analoga sorte merita la censurata illegittimità, per vizi procedurali, dell’atto di adozione della variante urbanistica derivante dall’adozione della delibera consiliare adottata (motivo sub IV del ricorso principale).
Sul punto non può che rinviarsi a quanto già statuito con la sentenza n. 463/2012 in ordine al secondo motivo del relativo ricorso.
Con il che si viene ad esaminare il vero punto nodale della presente controversia con cui si contesta la difformità della procedura ablatoria rispetto al nuovo PUG.
In altri termini si sostiene che il sopravvenuto strumento urbanistico, definitivamente adottato dal Comune con la delibera consiliare n. 68/2010, cioè dopo l’adozione della del. n. 62/2010, non contemplerebbe più l’accesso in questione.
Sul punto va precisato, invero, che la difesa comunale contesta che le due previsioni urbanistiche (il PRG come variato dalla del. 62/2010, nonché il sopravvenuto PUG) siano incompatibili, sostenendo che le previsioni urbanistiche su cui si fondano le allegazioni di parte ricorrente riguardino in realtà, la diversa zona ad ovest della viabilità litoranea (mentre l’accesso 25 attraversa la parte ad est della suddetta strada).
Aggiunge, peraltro, che il nuovo PUG è stato adottato in prima battuta il 22.12.2007 (e solo successivamente ed in via definitiva, con la del. n.68 del 2010), cioè prima della delibera n.62/2010 che, pertanto, avrebbe modificato anche tale strumento urbanistico.
Deve, però, rilevarsi che , a fronte della perizia giurata deposita da parte ricorrente che esclude categoricamente che il nuovo PUG contempli ancora l’accesso 25, si imporrebbe un accertamento istruttorio.
Senonchè questo risulta superfluo, in quanto, anche a voler ritenere accertato, in punto di fatto, quanto sostenuto dai ricorrenti (ovverosia che il nuovo PUG non prevede più l’accesso 25), comunque, non è fondata la doglianza formulata.
Giova muovere da quanto inconfutabile in punto di fatto:
- con la del. n. 62 del 21.9.2010 (di approvazione del progetto esecutivo) è si è disposta la variante particolare allo strumento urbanistico (previgente PRG), con contestuale l’apposizione del vincolo e dichiarazione di P.U.;
- con la del. n. 68 del 22.10.2010 è stato adottato definitivamente il PUG (che ha così superato la prima approvazione nel 2007, rispetto alla quale è rimasta ignota la ragione della successiva approvazione definitiva che, comunque, resta un punto fermo nella vicenda),
- poi approvato in sede regionale il 4.11.2010 (data indicata dalla perizia giurata con allegazione in fatto non smentita dalla controparte).
Il PUG (nuovo strumento urbanistico che si assume non contemplare più l’accesso al mare n. 25) è, dunque, sopravvenuto rispetto alla variante. Non può pertanto, accogliersi, sotto tale profilo, la tesi prospettata dal Comune che muove dall’assunto contrario (basato sulla data di iniziale adozione nel 2007).
Esso è, tuttavia, precedente ai decreti di esproprio, tutti adottati nel Marzo 2012.
Da questa ricostruzione in fatto può trarsi una prima conseguenza rilevante in punto di diritto.
La procedura espropriativa è iniziata, con la del. n.62/2010, prima dell’adozione e dell’approvazione del nuovo PUG.
In base al principio di diritto secondo cui non può predicarsi l’illegittimità sopravvenuta degli atti amministrativi (salva l’ipotesi di illegittimità costituzionale della norma di legge di riferimento che, invero, non solo non ricorre nel caso di specie, ma non configura – secondo la migliore dottrina - neppure un’ipotesi di illegittimità sopravvenuta, in quanto la declaratoria di illegittimità costituzionale espunge la norma con efficacia retroattiva), la sopravvenienza del PUG non può determinare retroattivamente l’illegittimità della delibera n. 62/2010 ad esso antecedente.
In altri termini , a ben guardare, con la suggestiva tesi proposta da parte ricorrente, si pretenderebbe, in ultima analisi, di predicare l’illegittimità dell’atto di apposizione del vincolo preordinato all’esproprio, nonché di contestuale dichiarazione di P.U., in ragione di una sopravvenienza, cioè di un atto successivo (il nuovo strumento urbanistico, successivamente adottato ed approvato).
Il che non può sostenersi, in base al pacifico principio di diritto secondo cui la legittimità degli atti va valutata con riferimento alle condizioni di fatto e di diritto esistenti al momento della sua adozione, irrilevanti essendo le sopravvenienze.
Tali considerazioni refluiscono necessariamente anche sullo scrutinio di legittimità dei successivi decreti di esproprio, i quali si pongono, quali atti sostanzialmente esecutivi e attuativi di scelte programmatorie già delibate nella fase di apposizione del vincolo e di dichiarazione della pubblica utilità dell’opera, senza che sia contemplata normativamente la necessità di una rivalutazione della già scrutinata pubblica utilità dell’opera.
Della natura sostanzialmente attuativa delle scelte già effettuate a monte ed ab initio nella procedura ablatoria si ha conferma, laddove si pensi che gli obblighi procedimentali posti a tutela delle garanzie partecipative sono contemplati nella fase iniziale della procedura (che nel caso di specie è da individuarsi nella delibera n. 62/2010), sicchè, una volta assunte le determinazioni in ordine alla utilità dell’opera, i decreti di esproprio ne rappresentano la fase meramente esecutiva, sotto il profilo delle scelte, in cui nessuna valutazione di utilità è più richiesta.
Da tanto consegue che se legittima, in relazione alle previsioni dello strumento urbanistico, è l’apposizione del vincolo nonché la dichiarazione di P.U. (e tale essa è, come si è già affermato) ed i decreti di esproprio sono coerenti e conformi ai suddetti atti della procedura espropriativa ed allo strumento urbanistico vigente al momento dell’inizio della procedura espropriativa, le eventuali variazioni delle previsioni urbanistiche, anche se precedenti all’adozione del decreto di esproprio, non rilevano.
L’affermazione di principio appena fatta è, in sostanza, il precipitato logico del carattere meramente esecutivo, rispetto alle scelte programmatorie degli interventi di pubblica utilità, dei provvedimenti che dispongono l’ablazione del bene in favore della mano pubblica.
Con il che trova giustificazione la reiezione della censura formulata nel ricorso per motivi aggiunti con cui si censurano i decreti di esproprio per contrasto con il sopravvenuto strumento urbanistico generale.
La doglianza mira a reclamare, di fatto, un non previsto obbligo dell’amministrazione di rivalutare, in sede di adozione dei decreti di esproprio, la pubblica utilità dell’opera.
Conclusivamente, deve affermarsi che non si può predicare un obbligo dell’amministrazione di rivedere le determinazioni ablatorie adottate prima del’adozione di un nuovo strumento urbanistico.
Ed, infatti, è indubbio che l’adozione di un nuovo strumento urbanistico non determini di per sé la caducazione della procedura espropriativa già iniziata in esecuzione dello strumento urbanistico previgente, in primis perché nessuna disposizione tanto prevede.
In secondo luogo di tanto si ha conferma a mezzo del ragionamento apagogico.
Se, infatti, la sopravvenienza di una previsione urbanistica comportasse l’obbligo di uniformare ad essa le opere pubbliche già in passato delibate ed approvate in conformità al previgente strumento urbanistico, dovrebbe sostenersi che un’opera pubblica eventualmente anche già quasi completamente realizzata, venga rimossa in virtù della necessità di adeguamento al nuovo strumento urbanistico.
Conclusivamente va affermato che la procedura espropriativa iniziata legittimamente in conformità con le previsioni urbanistiche vigenti (di cui importi, eventualmente la contestuale modifica) non è automaticamente inficiata, nella sua legittimità, dalla sopravvenienza di uno strumento urbanistico generale che l’opera pubblica più non contempli.
Inoltre, i decreti di esproprio, data la natura meramente esecutiva di scelte decisionali già adottate in ordine alla pubblica utilità dell’opera, non richiedono una nuova valutazione di utilità dell’opera, in relazione alla sopravvenienza di strumenti urbanistici generali.
Invero, la tesi sostenuta da parte ricorrente potrebbe condividersi, solo laddove fosse predicabile che l’ente comunale, con l’adozione del nuovo strumento urbanistico abbia (implicitamente) revocato la dichiarazione di pubblica utilità, in considerazione di un “ripensamento” circa la opportunità dell’opera, prima riconosciuta e poi disconosciuta ed anzi negata.
Tanto non è escluso in linea di principio, nell’ipotesi in cui le nuove previsioni urbanistiche siano del tutto incompatibili ed antitetiche rispetto alla precedente valutazione di P.U. (si pensi al caso di un sopravvenuto strumento urbanistico che individui nell’area prima destinata ad un opera pubblica un insediamento residenziale o, comunque, del tutto incompatibile con il precedente progetto).
Ma l’ipotesi appena contemplata senz’altro non ricorre nel caso di specie, in cui il nuovo PUG, ben lungi dall’adottare, nella zona in esame, un assetto del territorio antitetico con quello precedente, ripropone, nella sostanza, i già previsti oneri conformativi nei confronti dei proprietari dei fondi limitrofi alla fascia costiera, benchè senza esplicitamente indicare il tracciato della strada in precedenza prevista come accesso n.25.
La realizzazione della stradina non si pone in contrasto con i vincoli conformativi derivanti dal PUG, poiché opera priva di volumetria, a ridottissimo impatto ambientale (con relativo parere favorevole della soprintendenza) e coerente – ed anzi funzionale - al fine pubblico per la tutela del quale i vincoli conformativi sono stati imposti.
Resta da esaminare l’ultima censura con cui si deduce la discrasia tra il piano particellare e l’estensione della porzione delle singole particelle da espropriare, anche alla luce dei verbali di immissione in possesso versati in atti.
Anche essa è infondata.
Sul punto si rinvia alle convincenti difese comunali.
Le spese seguono la soccombenza e vengono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso principale nonché su quello per motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li rigetta.
Condanna i ricorrenti in solido al pagamento delle spese processuali in favore del Comune di Monopoli che liquida in Euro 5000,00 omnicomprensivi per diritti ed onorari, oltre accessori, come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 11 aprile 2013 con l'intervento dei magistrati:
Sabato Guadagno, Presidente
Desirèe Zonno, Primo Referendario, Estensore
Oscar Marongiu, Referendario


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