a cura del Dott. Francesco Barchielli



T.A.R. Sicilia Catania, Sezione III, 13 giugno 2013


Le disposizioni legislative che limitano, nel tempo, l''efficacia di un Piano di zona per l''edilizia economica e popolare e disciplinano i ritmi della sua attuazione, escludono una situazione di carenza del potere ablativo, sotto il profilo della “mancata fissazione dei termini per l''espropriazione ed i lavori”

SENTENZA N. 1727

E’ pacifico che, in presenza di uno strumento urbanistico esecutivo, qual è il p.e.e.p. - la cui approvazione ha, per un verso, effetto legale di dichiarazione di pubblica utilità, d’indifferibilità e di urgenza delle opere da realizzare e, per altro verso, ha l’effetto di delimitare il potere espropriativo entro il termine di durata del piano stesso (Cass. civ. SS.UU. n. 125/2001 e n. 11433/1997) - i termini dell’espropriazione possono coincidere con i termini di validità del piano medesimo (che comunque riguardano, in via principale, la durata e la vigenza dei vincoli espropriativi connessi ai piani attuativi). Sulla base della peculiare efficacia dei piani attuativi, la giurisprudenza (Cons. Stato, sez. IV, 30 giugno 2004 n. 4803 e 6 ottobre 2003 n. 5851; Cass. civ. 13493/2002; 3835/2001; 6289/2000) ha ritenuto che le disposizioni legislative che limitano, nel tempo, l'efficacia di un Piano di zona per l'edilizia economica e popolare e disciplinano i ritmi della sua attuazione, escludono una situazione di carenza del potere ablativo, sotto il profilo della “mancata fissazione dei termini per l'espropriazione ed i lavori”, atteso che tali termini vanno considerati unitariamente coincidenti con il termine posto dalla legge per la validità del suddetto piano, equivalente a dichiarazione di pubblica utilità; per cui i decreti ablatori (occupazione temporanea ed espropriazione) sempreché emanati entro il termine legale di efficacia del piano, sono legittimi anche se non preceduti da un apposito provvedimento di fissazione dei suddetti termini. La stessa giurisprudenza ritiene tuttavia che le “disposizioni sui piani di zona stabiliscono esclusivamente un termine massimo, sicché nulla preclude all'autorità che li ha emanati o a quelle incaricate della loro attuazione di indicare immediatamente ovvero nei successivi provvedimenti di localizzazione e di esecuzione delle singole opere termini meno ampi e più appropriati alle espropriazioni ed ai lavori da realizzare nel caso concreto;con la conseguenza che in tal caso l'amministrazione espropriante resta soggetta a tale più riduttiva predeterminazione e che alla loro scadenza non le è consentito invocare il più elevato termine massimo indicato” (Cass. civile sez. I, 19 febbraio 2009, n. 4027).

FATTO

I ricorrenti sono proprietari, in base alle quote precisate in ricorso, di aree ubicate nel Comune di Giarre e interessate dalla realizzazione di strade di completamento nell’ambito di un p.e.e.p.
La procedura espropriativa è stata avviata con deliberazione di G.M. n. 121 del 08/10/2002 (recante l’approvazione del progetto) e poi, con delibera di G.M. n. 74 del 17/07 2003, il Comune di Giarre ha fissato i termini della procedura, con previsione d’ultimazione dei lavori entro il termine di cinque anni decorrenti dalla data d’immissione in possesso. Con provvedimento n. 6/e del 24/01/2004 è stata determinata l’indennità provvisoria di espropriazione degli immobili. I lavori sono stati ultimati in data 22/12/2006, ma il Comune di Giarre non ha emesso alcun decreto di esproprio, nel termine di cinque anni dalla data d’immissione in possesso, come previsto nella dichiarazione di pubblica utilità di cui alla deliberazione n. 121 del 08/10/2002.
Con il ricorso in esame, i ricorrenti chiedono, pertanto, il risarcimento dei danni derivanti dall’occupazione acquisitiva e dall’irreversibile trasformazione delle rispettive aree di proprietà essendo state violate le norme che disciplinano il procedimento di espropriazione per pubblica utilità e in particolare l’art. 13 del D.P.R. 327/1971 a norma del quale “…la scadenza del termine entro il quale può essere emanato il decreto di esproprio determina l'inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità…”.
In particolare i ricorrenti formulano, in via principale, domanda risarcitoria sia per la perdita del loro diritto di proprietà per un importo complessivo non inferiore ad euro 255.680,00, calcolato come da perizia in atti in base criterio del valore venale delle aree occupate e trasformate, oltre interessi e rivalutazione, sia per il mancato godimento dei terreni illegittimamente occupati e trasformati, per un importo non inferiore ad euro 25.751,94, oltre interessi e rivalutazione.
In via subordinata, i ricorrenti chiedono l’adozione dei necessari atti traslativi della proprietà anche a mezzo di commissario “ad acta”.
Il Comune di Giarre si è costituito in giudizio per resistere al ricorso e ha rilevato che:
1) i proprietari hanno dichiarato di accettare l’indennità di espropriazione e di cessione volontaria, richiedendo al contempo l’acconto ed impegnandosi a presentare i documenti necessari per la stipula dell’atto di cessione. Il Comune di Giarre, ha poi corrisposto l’acconto sull’indennità dovuta (ordinativo di pagamento del 11.04.2005), ma i ricorrenti - sebbene più volti invitati a produrre i documenti necessari alla stipula dell’atto di cessione - non si sono mai attivati. Il saldo dell’indennità dovuta non sarebbe, quindi, stato corrisposto per inerzia dei ricorrenti. In ogni caso, l’accordo sulla cessione volontaria renderebbe inammissibile la richiesta risarcitoria;
2) una volta escluso ogni profilo risarcitorio, la controversia riguarderebbe, allora, la mancata percezione della parte d’indennità ancora dovuta e sarebbe devoluta alla giurisdizione del Giudice ordinario.
3) in ogni caso, il periodo di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità delle opere contemplate nei piani di edilizia economica e popolare non è quinquennale, come erroneamente sostenuto dai ricorrenti, ma coincide con la delimitazione temporale quindicennale dell’efficacia del piano stesso, in deroga al disposto dell’art. 1 della l.r. n. 37/1985 e dell’art. 13 della legge. n. 2359/1865 e, pertanto, non sarebbe configurabile alcuna attività illecita da parte dell’amministrazione.
Il Comune contesta, infine, i criteri di determinazione del risarcimento, anche alla luce di una perizia depositata in atti e conclude per il rigetto del ricorso, rilevando anche l’intervenuta prescrizione della domanda risarcitoria “non essendovi stato alcun atto interruttivo della stessa”.
Le parti hanno scambiato ulteriori memorie con le quali hanno insistito nelle rispettive difese e alla pubblica udienza del 10 aprile 2013, il ricorso è stato trattenuto in decisione, come da verbale.

DIRITTO

1. In via preliminarmente va affermata la giurisdizione di questo Tribunale nella controversia in esame, nella quale i ricorrenti agiscono per il risarcimento dei danni conseguenti all’asserita irreversibile trasformazione delle aree e per quelli derivanti dalla sottrazione dell’uso del bene durante il periodo di occupazione illegittima, successivamente allo scadere del termine di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità, stante la mancata adozione del decreto di esproprio (artt. 7 e 133 lett. g, c.p.a).
2. Sempre in via preliminare, va respinta la generica eccezione di prescrizione sollevata dalla difesa del Comune di Giarre, tenuto conto che la circostanza relativa all’occupazione illegittima del terreno del ricorrente e all’utilizzazione per la costruzione della strada, non comporta la perdita della proprietà, ma costituisce comportamento illegittimo dal quale derivano effetti lesivi permanenti in capo al legittimo proprietario del terreno. Pertanto, fin quando dura l’occupazione del terreno, non solo non vi è luogo a ritenere possibile l’inizio del decorso di un termine per la prescrizione del diritto al risarcimento del danno derivante dall’illegittima occupazione, ma il proprietario è legittimato a chiederne la restituzione salvi gli effetti dell'usucapione.
3. Nel merito il ricorso è fondato secondo quanto di seguito precisato.
Come premesso in punto di fatto, il procedimento di espropriazione delle aree in questione va ricondotta alla deliberazione di Giunta Municipale numero 121/2002, con la quale è stato approvato il progetto definitivo dell’opera pubblica (completamento delle strade di P.e.e.p. denominato Jungo) e alla successiva deliberazione di Giunta Municipale numero 74/ 2003, con la quale l’Ente ha ribadito il carattere di pubblica utilità, indifferibilità e urgenza del progetto e ha fissato i termini della procedura espropriativa, disponendo in particolare che i lavori avrebbero dovuto avere inizio entro un anno, e avrebbero dovuto essere ultimati entro il termine di cinque anni dalla data d’immissione in possesso.
Risulta, inoltre, dalla documentazione presente agli di causa che, sebbene i lavori siano stati ultimati nel 2006, il Comune di Giarre non ha, comunque, concluso la procedura espropriativa, né con l’adozione del decreto di esproprio, né con la definizione della procedura di cessione bonaria avviata nel 2004 e relativa determinazione in via provvisoria l’indennità di espropriazione degli immobili e successiva corresponsione di un acconto.
4. Su quest’ultima vicenda sono necessarie delle precisazioni.
Il Comune resistente afferma, infatti, che i ricorrenti avrebbero accettato l’indennità di espropriazione e incassato il relativo acconto e avrebbero poi omesso di produrre i documenti necessari alla stipula dell’atto di cessione, impendendo, con il loro comportamento, la definizione del procedimento di cessione volontaria.
Tale affermazione appare, tuttavia. smentita dalla documentazione depositata dalle parti, dalla quale emergono, tra gli altri, i seguenti atti:
1) nota del 28/06/2005 con cui il Comune di Giarre invita le parti a “mettersi in contatto” con uno studio notarile fornendo la documentazione necessaria per la stipula dell’atto di trasferimento;
2) nota del 24/09/2007 con cui il Comune ribadisce il precedente invito con la precisazione che in mancanza “si procederà al deposito presso la cassa DD.PP. delle somme residue e sarà emesso il decreto di esproprio”;
3) nota del 13/11/2007 con cui il Comune invita i ricorrenti a prendere contatto con altro studio notarile poiché il precedente Notaio “non ha dato più la sua disponibilità”;
4) nota del 08/10/2007 con al quale il signor Rosario Russo, anche per conto delle altre parti, riscontra la nota sub2) affermando che tutta la documentazione richiesta risulta già consegnata presso lo studio notarile “da oltre un anno”.
E’ evidente, pertanto, che sulla base dei predetti riscontri documentali nessuna esiziale inerzia sembra imputabile ai ricorrenti.
5. Va, adesso, verificato se la fattispecie in esame, nella quale l’opera pubblica è stata realizzata nell’ambito di un piano di edilizia economia e popolare, la condotta del Comune - che non ha definito la procedura espropriativa entro il termine di cinque anni dalla data d’immissione in possesso (termine espressamente previsto nelle citate delibere di Giunta Municipale del 2002 e del 2003) possa qualificarsi come illecita.
A tale riguardo, il Comune di Giarre sostiene che il P.E.E.P. “Jungo” è ancora vigente, così come previsto dai commi 2 e 3 della L. R. n. 86/1981, e come documentato dal certificato di destinazione urbanistica delle aree in questione. Da tale premessa il Comune fa conseguire la perdurante efficacia della dichiarazione di pubblica utilità delle opere contemplate nei piani di edilizia economica e popolare, durata che coinciderebbe con la delimitazione temporale quindicennale dell’efficacia del piano stesso.
Tale assunto non sembra condivisibile, per le seguenti ragioni:
E’ pacifico che, in presenza di uno strumento urbanistico esecutivo, qual è il p.e.e.p. - la cui approvazione ha, per un verso, effetto legale di dichiarazione di pubblica utilità, d’indifferibilità e di urgenza delle opere da realizzare e, per altro verso, ha l’effetto di delimitare il potere espropriativo entro il termine di durata del piano stesso (Cass. civ. SS.UU. n. 125/2001 e n. 11433/1997) - i termini dell’espropriazione possono coincidere con i termini di validità del piano medesimo (che comunque riguardano, in via principale, la durata e la vigenza dei vincoli espropriativi connessi ai piani attuativi).
Sulla base della peculiare efficacia dei piani attuativi, la giurisprudenza (Cons. Stato, sez. IV, 30 giugno 2004 n. 4803 e 6 ottobre 2003 n. 5851; Cass. civ. 13493/2002; 3835/2001; 6289/2000) ha ritenuto che le disposizioni legislative che limitano, nel tempo, l'efficacia di un Piano di zona per l'edilizia economica e popolare e disciplinano i ritmi della sua attuazione, escludono una situazione di carenza del potere ablativo, sotto il profilo della “mancata fissazione dei termini per l'espropriazione ed i lavori”, atteso che tali termini vanno considerati unitariamente coincidenti con il termine posto dalla legge per la validità del suddetto piano, equivalente a dichiarazione di pubblica utilità; per cui i decreti ablatori (occupazione temporanea ed espropriazione) sempreché emanati entro il termine legale di efficacia del piano, sono legittimi anche se non preceduti da un apposito provvedimento di fissazione dei suddetti termini.
La stessa giurisprudenza ritiene tuttavia che le “disposizioni sui piani di zona stabiliscono esclusivamente un termine massimo, sicché nulla preclude all'autorità che li ha emanati o a quelle incaricate della loro attuazione di indicare immediatamente ovvero nei successivi provvedimenti di localizzazione e di esecuzione delle singole opere termini meno ampi e più appropriati alle espropriazioni ed ai lavori da realizzare nel caso concreto;con la conseguenza che in tal caso l'amministrazione espropriante resta soggetta a tale più riduttiva predeterminazione e che alla loro scadenza non le è consentito invocare il più elevato termine massimo indicato” (Cass. civile sez. I, 19 febbraio 2009, n. 4027).
Ciò è quanto accaduto nella fattispecie in esame, ove la fonte dell’espropriazione è costituita da un autonomo procedimento di esecuzione di una specifica opera pubblica nell’ambito del p.e.e.p., avviato con la deliberazione di G.M. n.121/2002 e proseguito con la deliberazione di G.M. 74/ 2003, con la quale lo stesso Comune, dopo aver ribadito il carattere di pubblica utilità, indifferibilità e urgenza di tale progetto, ha fissato il termine quinquennale per la definizione della procedura espropriativa, autovincolandosi, in tal modo, al rispetto del termine quinquennale previsto dall’art. 13 del D.P.R. 327/2001 ed, in precedenza, dall’art. 13 della legge n. 2359/1865, a cui peraltro espressamente rinviano gli articoli 1 e 2 della legge regionale n. 35/1978, richiamata dalla stessa delibera di Giunta Municipale n. 74 del 2003.
In base a tali considerazioni, l’avvenuta occupazione delle aree di proprietà e la conseguente realizzazione dell’opera pubblica senza il rispetto dei termini fissati nella dichiarazione di pubblica utilità e nella già citata deliberazione di G.M. n. 121/2002 e senza l’adozione, nel predetto termine, del decreto di esproprio costituisce un fatto illecito suscettibile di risarcimento, con la precisazione che, alla luce dell’evoluzione giurisprudenziale (anche europea) ormai consolidata, la riscontrata illegittimità dell'intero procedimento e la sopravvenuta irreversibile trasformazione del bene non comporta alcun trasferimento della proprietà che rimangono nella piena titolarità degli originari proprietari (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 16 marzo 2012, n. 1514 del 16 marzo 2012, 28 gennaio 2011, n. 676, 29 agosto 2011, n. 4834 e 2 settembre 2011, n. 4970; C.G.A., 18 febbraio 2009, nn. 49, 51 e 52; Cass., Sez. I, 29 ottobre 2008, n. 25983).
6. Di conseguenza, se da un lato, la domanda proposta, in via principale, dai ricorrenti per il risarcimento dei danni connessi alla perdita definitiva della proprietà dei terreni non può essere accolta, dall’altro lato, la vertenza in esame può essere risolta con l'applicazione dell'art. 42bis del D.P.R. n. 327/2001 (introdotto dall'art.34, comma 1, del D.L. 6 luglio 2011, n. 98, convertito con L. n. 111/2011).
Tale disposizione, rubricata “Utilizzazione senza titolo di un bene per scopi di interesse pubblico”, al comma 1° stabilisce che: “Valutati gli interessi in conflitto, l'autorità che utilizza un bene immobile per scopi di interesse pubblico, modificato in assenza di un valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità, può disporre che esso sia acquisito, non retroattivamente, al suo patrimonio indisponibile e che al proprietario sia corrisposto un indennizzo per il pregiudizio patrimoniale e non patrimoniale, quest'ultimo forfetariamente liquidato nella misura del dieci per cento del valore venale del bene”. Al successivo comma 3° dispone: “Salvi i casi in cui la legge disponga diversamente, l’indennizzo per il pregiudizio di cui al comma 1 è determinato in misura corrispondente al valore venale del bene utilizzato per scopi di pubblica utilità e, se l’occupazione riguarda un terreno edificabile, sulla base delle disposizioni dell’art. 37, commi 3, 4, 5, 6 e 7. Per il periodo di occupazione senza titolo è computato a titolo risarcitorio, se dagli atti del procedimento non risulta la prova di una diversa entità del danno, l’interesse del cinque per cento annuo sul valore determinato ai sensi del presente comma”.
Nel caso in esame, pertanto, l'Amministrazione ha una triplice alternativa:
- o restituisce il bene ai ricorrenti;
- o addiviene ad un accordo transattivo che determini il definitivo trasferimento (su base negoziale) della proprietà dell’immobile, verso il pagamento di quanto stabilito di comune accordo ricorrente con gli interessati;
- o provvede all'acquisizione autoritativa del bene ex art. 42 bis con effetto ex nunc e con la corresponsione del necessario indennizzo, effettuando anche il doveroso risarcimento del danno per l'occupazione illegittima.
In questo terzo caso, il Collegio può solo limitarsi a ricordare la testuale formulazione del comma 4 °dell’art. 42 bis prima richiamato, secondo cui: “Il provvedimento di acquisizione, recante l'indicazione delle circostanze che hanno condotto alla indebita utilizzazione dell'area e se possibile la data dalla quale essa ha avuto inizio, è specificamente motivato in riferimento alle attuali ed eccezionali ragioni di interesse pubblico che ne giustificano l'emanazione, valutate comparativamente con i contrapposti interessi privati ed evidenziando l'assenza di ragionevoli alternative alla sua adozione; nell'atto è liquidato l'indennizzo di cui al comma 1 e ne è disposto il pagamento entro il termine di trenta giorni. L'atto è notificato al proprietario e comporta il passaggio del diritto di proprietà sotto condizione sospensiva del pagamento delle somme dovute ai sensi del comma 1, ovvero del loro deposito effettuato ai sensi dell'articolo 20, comma 14; è soggetto a trascrizione presso la conservatoria dei registri immobiliari a cura dell'amministrazione procedente ed è trasmesso in copia all'ufficio istituito ai sensi dell'articolo 14, comma 2.”.
In conclusione, il Collegio ritiene che la domanda risarcitoria dei ricorrenti, ove il Comune di Giarre non si determini alla restituzione del bene, o alla stipula di un atto negoziale di cessione, possa e debba essere accolta con la mera declaratoria dell'obbligo del Comune medesimo di adottare un formale provvedimento acquisitivo da emanarsi ai sensi dell'art. 42 bis, citato e, a tale proposito, il Collegio ritiene di fissare i principi di seguito indicati:
a) il Comune di Giarre ha l'obbligo (ove non addivenga alla decisione di restituire le aree in questione al ricorrente, quale legittimo proprietario, o di procedere negozialmente), di emanare, entro 90 giorni dalla comunicazione o notificazione, se antecedente, della presente sentenza, un provvedimento di acquisizione ex art. 42 bis T.U. espropriazioni, contenente l’indicazione dell'indennizzo dovuto per l'acquisizione ex nunc della proprietà del fondo, detratte le somme che i ricorrenti abbiano già ricevuto, a qualsiasi titolo, con riferimento alla procedura de qua (somme che vanno maggiorate degli interessi compensativi maturati nel intervallo di godimento delle stesse);
b) la quantificazione del risarcimento deve avvenire secondo le disposizioni di cui al più volte citato art. 42 bis, del D.P.R. n. 327/2001;
c) il Comune di Giarre dovrà, inoltre, offrire gli interessi previsti dall’art. 42 bis, quale risarcimento per il periodo di occupazione a decorrere dalla cessazione di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità di cui alla delibera di Giunta municipale n. 121/2002 per inutile decorso dei termini;
d) qualora il Comune non adotti un atto formale volto all'acquisizione del bene dei ricorrenti ed al correlativo indennizzo ex art. 42 bis, comma 1 cit., i ricorrenti potranno chiedere l'esecuzione della presente sentenza, per l'adozione delle misure consequenziali, rientrando nei poteri di questo Tribunale l’eventuale nomina di un commissario ad acta.
7. Le spese di giudizio, seguono la soccombenza nei confronti del Comune intimato, secondo la liquidazione operata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Terza) accoglie il ricorso indicato in epigrafe, nei sensi e nei termini di cui in motivazione e, per l'effetto dichiara l'obbligo del Comune di Giarre di avvalersi di una delle tre alternative di cui in motivazione e quindi, ove occorra, di acquisire il bene del ricorrente e di indennizzare lo stesso ex art. 42 bis del D.P.R. n. 327/2001.
Condanna il Comune di Giarre al pagamento delle spese processuali in favore dei ricorrenti che liquida nella somma complessiva di € 2000,00 (euro duemila/00), oltre rimborso contributo unificato, I.V.A., C.P.A. e altri oneri di legge se ed in quanto dovuti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 10 aprile 2013 con l'intervento dei magistrati:
Calogero Ferlisi, Presidente
Agnese Anna Barone, Consigliere, Estensore
Gustavo Giovanni Rosario Cumin, Referendario


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