a cura del Dott. Francesco Barchielli



T.A.R. Sicilia Catania, Sezione II, 3 luglio 2013


Solo nei casi in cui vi è “sostituzione amministrativa”, l''ente sostituto agisce per l''esecuzione dell''opera non in rappresentanza dell''amministrazione sostituita, ma per competenza propria

SENTENZA N. 1385

1. Nelle ipotesi di affidamento da una p.a. ad altro soggetto (pubblico o privato) dell’esecuzione dell’opera pubblica con contestuale delega per le operazioni di esproprio, ciò non esclude affatto la responsabilità solidale per gli eventuali danni causati dall’occupazione illegittima quante volte vi siano elementi idonei a evidenziare un concorso di colpa fra di essi (anche solo per omesso controllo), potendo pervenirsi a diverse conclusioni soltanto laddove siano allegati specifici elementi che escludano la responsabilità dell’uno o dell’altro dei predetti soggetti (Cass. civ., sez. I, 4 giugno 2010, n. 13615; id., 9 ottobre 2007, n. 21096; id., 2 luglio 2007, n. 14959; Cons. Stato, sez. IV, n. 28 gennaio 2011, n. 676; id., 10 dicembre 2009, n. 7444; id., 14 maggio 2007, n. 2389; Tar Campania, Salerno, sez. II, 25 ottobre 2010, n. 11915; Tar Sicilia, Palermo, sez. III, 16 ottobre 2009, n. 1628).

2. Se “ai fini della individuazione del soggetto obbligato alla restituzione del bene ed al risarcimento del danno derivante da illegittima occupazione”, la delega al compimento delle operazioni espropriative delle aree ai fini della realizzazione delle opere di urbanizzazione - svolgendosi la procedura non solo in nome e per conto, ma anche d'intesa con il delegante - non priva entrambi i soggetti della legittimazione passiva” (T.a.r. Campania, Salerno, sez. I, 9 luglio 2012, n. 1352; T.a.r. Lazio, Roma, sez. II, 19 aprile 2011, n. 3434; Cass. civ., sez. I, 04 giugno 2010, n. 13615), deve dedursi, a contrario, che in mancanza di tale delega la legittimazione passiva spetti solamente all’ente occupante/espropriante. Ed infatti, solo nei casi in cui vi è “sostituzione amministrativa”, l'ente sostituto agisce per l'esecuzione dell'opera non in rappresentanza dell'amministrazione sostituita, ma per competenza propria e spendendo il proprio nome di persona giuridica diversa, assumendo di fronte all'espropriato o al titolare del bene occupato tutti gli obblighi relativi al pagamento dell'indennità o all'eventuale ristoro dei danni, salvo che non affidi in concessione ad altro soggetto l'esecuzione dei lavori, attribuendo, altresì, al concessionario l'espletamento delle attività relative al procedimento di espropriazione che si renda necessario; in tal caso, la legittimazione passiva nelle controversie promosse dall'espropriato per la determinazione delle indennità o del risarcimento del danno spetta a detto concessionario ovvero all'affidatario, e non anche all'ente territoriale, pur se beneficiario delle opere” (Cass. Civ., sez. I, 06 aprile 2012, n. 5630; id., 2 dicembre 2011 n. 25862; id., 28 ottobre 2011 n. 22523).

FATTO

1.1. Con ricorso notificato il 20/10/2003 e depositato il 12/11/2003 la SAMPS Italia S.r.l. ha esposto:
- di essere proprietaria di un terreno esteso complessivamente mq.5290 sito in S.Marco D’Alunzio, Località Zappulla, distinto al catasto al Fg. 1, p.lla 33 (di mq.4895) e p.lla 82 (di mq.395) sul quale è stato localizzato, con deliberazione della Giunta Comunale di Capo D’Orlando del 14 ottobre 1983, un programma costruttivo avente ad oggetto la realizzazione della strada di viabilità agricola tra la C.da Tavola Grande e la stazione ferroviaria di Zappulla;
- che tali opere sono state finanziate dall’Assessorato Agricolture e Foreste (oggi Assessorato delle Risorse Agricole ed Alimentari) e sono state dichiarate di pubblica utilità, indifferibili ed urgenti con D.A. n.4/2420 del 09/06/1986;
- che con D.A. n.2143 del 7 dicembre 1989 veniva autorizzava l’occupazione di urgenza degli immobili interessati ai lavori;
- che successivamente, con delibera della Giunta Municipale n.52 del 26/01/1990, il tecnico incaricato veniva autorizzato a procedere allo redazione dello stato di consistenza ed alle operazioni di immissione in possesso;
- che i lavori da realizzarsi ad opera del Comune di Capo D’Orlando interessavano anche una porzione dei terreni di proprietà della Samps Italia Srl, come detto identificati al Fg.1 p.lla 33 e p.lla 82, per un estensione pari a circa mq.650 (dei complessivi mq.5290 di cui constano le particelle interamente considerate);
- che il fondo è stato occupato in data 30/03/1990;
- che nel termine triennale previsto dall’art.3 della L.r. 29/1964 le opere venivano iniziate ma mai completate e il decreto di esproprio non è stato mai emesso;
- di avere dunque costituito in mora il Comune di Capo D’Orlando ai fini della determinazione dell’indennità dovuta per le porzioni di terreno interessate dall’espropriazione (part.82: superficie occupata pari a mq.100; p.lla 33 superficie occupata pari a mq.550) e che nonostante il raggiungimento di un accordo per un importo di Lire 19.500.000 detta somma non veniva mai corrisposta;
- che, successivamente, il procedimento espropriativo veniva annullato e i lavori si arrestavano restando incompleti;
- che pertanto con atto di citazione notificato in data 23/03/2001 la Samps Italia ha convenuto il Comune di Capo D’Orlando dinanzi al Tribunale di Patti, Sez. Distaccata di S. Agata di Militello, ai fini della restituzione dei beni immobili oggetto della procedura espropriativa e del risarcimento del danno;
- che con sentenza n.33/03 il Tribunale adito dichiarava il proprio difetto di giurisdizione.
1.2. Con il ricorso notificato il 16/10/2003 all’Assessorato Regionale Agricoltura e Foreste e il 20/10/2003 al Comune di Capo D’Orlando, la Samps Italia S.r.l. ha chiesto a Questo Tar:
- la condanna del Comune di Capo D’Orlando alla restituzione dei terreni illegittimamente occupati con riduzione in pristino delle opere iniziate e non completate;
- la condanna della Pubblica Amministrazione (non distinguendo tra Comune e Assessorato intimati) al pagamento dell’indennità di occupazione già quantificata sino all’annullamento del procedimento espropriativo (Lire 19.500.000), nonché al risarcimento dei danni nascenti dalla mancata disponibilità dei terreni fino alla data odierna, da quantificarsi nel corso del giudizio;
- in subordine dichiararsi che l’occupazione illegittima dei terreni costituisce un illecito permanente che determina la privazione della titolarità del diritto di proprietà in capo alla ricorrente, con conseguente condanna della Pubblica amministrazione (non distinguendo tra Comune e Assessorato intimati) a risarcire i danni derivanti dalla suddetta condotta illecita nella misura del valore pieno dei terreni perduti, secondo i prezzi di mercato, oltre rivalutazione e interessi da determinarsi con consulenza tecnica.
1.3. In data 15/01/2004 si è costituito in giudizio l’Assessorato Regionale dell’Agricoltura e Foreste (oggi Assessorato delle Risorse Agricole ed Alimentari) che con memoria depositata il successivo 11/12/2012 ha eccepito, pregiudizialmente la propria carenza di legittimazione passiva.
1.4. Con ordinanza n.600 del 13/03/2013 il Collegio ha disposto acquisirsi dal Comune di Capo D’Orlando e dall’Assessorato delle Risorse Agricole ed Alimentari della Regione Siciliana, documentati chiarimenti in ordine: 1) allo svolgimento delle fasi procedimentali della procedura ablatoria per cui è causa, ivi compresa la fase di occupazione d’urgenza, con indicazione, in particolare, delle ragioni per le quali non si era addivenuti, al momento della proposizione del ricorso, ad una regolare definizione del procedimento espropriativo; 2) alla indicazione di tutti i provvedimenti adottati in ordine alla predetta procedura, successivi alla proposizione del ricorso, ivi compresi l’eventuale adozione di un decreto di esproprio in sanatoria ovvero di un provvedimento di acquisizione ex art. 42 bis, d.P.R. n. 327 del 2001, ovvero ancora di un provvedimento di restituzione ai proprietari, ovvero ancora di eventuali pagamenti a qualsiasi titolo effettuati in favore della società ricorrente; 3) alla effettiva realizzazione, in che misura e con quale tempistica, delle opere pubbliche di cui al ricorso introduttivo.
1.5. Con nota prot.9506 del 26/04/2013 pervenuta in Segretaria il 30/04/2013, il Comune di Capo D’Orlando ha trasmesso una relazione in riscontro all’ordinanza n.600/13 - corredata dall’estratto di mappa e dalle visure catastali aggiornate delle particelle interessate - con la quale ha precisato:
- che la Samps Italia S.r.l. è proprietaria della parte occupata di mq.360 della part.33 (oggi part.191), mentre la parte occupata di mq.88 della particella 82 (oggi particella 213) fu erroneamente espropriata alla Samps Italia S.r.l. ma appartiene, in realtà, alla ditta Velardi Adriana Maria Concetta, nata in Etiopia il 08/09/1960;
- che l’ultimazione dei lavori è avvenuta in data 12/03/1993;
- che, pertanto, la parte di terreno di proprietà della Samps Italia S.r.l. interessata dalla realizzazione della strada, è soltanto quella identificata al Fg.1 part.191 (ex part.33/b) di mq.360.
1.6. La Samps Italia S.r.l. non ha mosso alcuna contestazione avverso quanto riferito nella relazione rassegnata dal Comune di Capo d’Orlando in ottemperanza all’ordinanza collegiale istruttoria n.600/13.
1.7. All’udienza pubblica del 22 maggio 2013, il Collegio ha trattenuto la causa per la decisione.

DIRITTO

2. Preliminarmente il Collegio deve occuparsi dell’eccezione di difetto di legittimazione passiva sollevata dall’Assessorato delle Risorse Agricole ed Alimentari della Regione Siciliana che ha sostenuto di non essere responsabile della procedura ablatoria né, tantomeno, della omessa corresponsione della indennità di esproprio alla ricorrente, e quindi, in finale, dei danni subiti.
In linea generale, l’individuazione dei soggetti obbligati al risarcimento segue la regola generale di cui all’art. 2043 c.c.. secondo cui obbligato è chi, con la propria condotta dolosa o colposa, abbia cagionato ad altri un danno ingiusto: nell’ipotesi di occupazione sine titulo, si tratta normalmente dell’amministrazione espropriante che ha materialmente proceduto all’occupazione e alla successiva trasformazione del suolo in assenza di un valido titolo abilitativo.
Tuttavia, nei procedimenti ablatori è assai frequente la possibilità di suddivisione di compiti (approvazione del progetto, immissione in possesso, materiale esecuzione dell’opera etc.) fra più amministrazioni, ovvero di delega da parte della p.a. procedente ad altri soggetti pubblici o privati di specifiche operazioni, e magari anche dell’intera attività espropriativa.
In questi casi, si pone il problema dell’individuazione degli elementi costitutivi dell’illecito in capo ai vari soggetti che cooperano alla realizzazione dell’opera pubblica, dal momento che la possibilità di individuare – come di regola avviene – un’amministrazione cha assume l’iniziativa e la responsabilità del procedimento espropriativo non esclude, secondo i comuni principi, che anche gli altri soggetti coinvolti possano concorrere alla produzione dell’illecito aquiliano consistente nell’abusiva invasione del suolo.
Pertanto, nelle ipotesi di affidamento da una p.a. ad altro soggetto (pubblico o privato) dell’esecuzione dell’opera pubblica con contestuale delega per le operazioni di esproprio, ciò non esclude affatto la responsabilità solidale per gli eventuali danni causati dall’occupazione illegittima quante volte vi siano elementi idonei a evidenziare un concorso di colpa fra di essi (anche solo per omesso controllo), potendo pervenirsi a diverse conclusioni soltanto laddove siano allegati specifici elementi che escludano la responsabilità dell’uno o dell’altro dei predetti soggetti (Cass. civ., sez. I, 4 giugno 2010, n. 13615; id., 9 ottobre 2007, n. 21096; id., 2 luglio 2007, n. 14959; Cons. Stato, sez. IV, n. 28 gennaio 2011, n. 676; id., 10 dicembre 2009, n. 7444; id., 14 maggio 2007, n. 2389; Tar Campania, Salerno, sez. II, 25 ottobre 2010, n. 11915; Tar Sicilia, Palermo, sez. III, 16 ottobre 2009, n. 1628).
Se dunque, “ai fini della individuazione del soggetto obbligato alla restituzione del bene ed al risarcimento del danno derivante da illegittima occupazione”, la delega al compimento delle operazioni espropriative delle aree ai fini della realizzazione delle opere di urbanizzazione - svolgendosi la procedura non solo in nome e per conto, ma anche d'intesa con il delegante - non priva entrambi i soggetti della legittimazione passiva” (T.a.r. Campania, Salerno, sez. I, 9 luglio 2012, n. 1352; T.a.r. Lazio, Roma, sez. II, 19 aprile 2011, n. 3434; Cass. civ., sez. I, 04 giugno 2010, n. 13615), deve dedursi, a contrario, che in mancanza di tale delega la legittimazione passiva spetti solamente all’ente occupante/espropriante.
Ed infatti, solo nei casi in cui vi è “sostituzione amministrativa”, l'ente sostituto agisce per l'esecuzione dell'opera non in rappresentanza dell'amministrazione sostituita, ma per competenza propria e spendendo il proprio nome di persona giuridica diversa, assumendo di fronte all'espropriato o al titolare del bene occupato tutti gli obblighi relativi al pagamento dell'indennità o all'eventuale ristoro dei danni, salvo che non affidi in concessione ad altro soggetto l'esecuzione dei lavori, attribuendo, altresì, al concessionario l'espletamento delle attività relative al procedimento di espropriazione che si renda necessario; in tal caso, la legittimazione passiva nelle controversie promosse dall'espropriato per la determinazione delle indennità o del risarcimento del danno spetta a detto concessionario ovvero all'affidatario, e non anche all'ente territoriale, pur se beneficiario delle opere” (Cass. Civ., sez. I, 06 aprile 2012, n. 5630; id., 2 dicembre 2011 n. 25862; id., 28 ottobre 2011 n. 22523).
Nel caso di specie, in base al provvedimento di concessione Prot.2240 del 09/06/1986 (adottato previa domanda e relativa deliberazione con la quale il Comune di Capo D’Orlando ha chiesto la concessione ad eseguire i lavori per cui è causa) l’Assessorato Regionale aveva obbligato il Comune di capo D’Orlando non solo alla realizzazione delle opere in conformità al progetto ma anche “ad espletare, a norma delle vigenti disposizioni di legge, tutti gli adempimenti connessi alle espropriazioni ed a promuovere, in base al decreto di esproprio o a contratto, l’acquisto dei beni immobili necessari alla esecuzione delle opere, e la volturazione catastale di tali beni, curandone l’intestazione alla partita Demanio della Regione Siciliana - ramo agricoltura e foreste”.
Dunque, come anche precisato dalla Corte di Cassazione (Cass. Civ., sez. I, 26 marzo 2003, n. 4484) “qualora l'esecuzione di un'opera pubblica di pertinenza di un Comune sia approvata e finanziata dall'Assessorato ai lavori pubblici della Regione siciliana "ex lege" regionale n. 32 del 1954, si realizza una fattispecie di cooperazione tra due amministrazioni per l'esecuzione di opere pubbliche, con la conseguenza che, al fine di individuare il soggetto responsabile nei confronti dei terzi per gli atti compiuti dall'Amministrazione finanziata che abbia curato i lavori, assume valenza decisiva che questa - così come accade nel caso di delegazione intersoggettiva, affidamento improprio o sostituzione - eserciti un potere proprio ed agisca per l'esecuzione dell'opera non in rappresentanza dell'ente finanziatore, ma in virtù di competenza propria, spendendo, tra l'altro (come nella specie), il proprio nome di persona giuridica diversa dall'ente regionale. L'ente finanziato, pertanto, salvo che la legge o l'atto amministrativo ne limitino espressamente i poteri, essendo investito della facoltà di provvedere alla realizzazione delle opere e di compiere il procedimento ablativo, deve ritenersi direttamente responsabile dell'illegittima occupazione e dell'irreversibile appropriazione del fondo privato, assumendo, per l'effetto, la veste di legittimato passivo dell'azione di risarcimento per la perdita dell'immobile intentata dal privato, senza che questi possa legittimamente evocare in giudizio (anche) l'Assessorato regionale, salva l'eventuale corresponsabilità di quest'ultimo nel verificarsi dell'acquisizione, concretatesi nell'aver partecipato alla realizzazione dell'opera o nell'aver comunque concorso, con il proprio comportamento, a determinare l'illecito”.
Orbene, nel caso concreto, dagli atti versati in giudizio non risulta che l’Assessorato Regionale abbia partecipato alla realizzazione dell'opera o abbia comunque concorso, con il proprio comportamento, a determinare l'illecito, non avendo la società ricorrente fornito alcun elemento di prova a tale riguardo, o replicato all’eccezione con la quale l’Assessorato ha declinato la propria legittimazione passiva, mentre il Comune nemmeno si è costituito e dunque nulla ha dedotto al riguardo.
Pertanto, in accoglimento dell’eccezione di parte, deve essere dichiarato il difetto di legittimazione passiva dell’Assessorato delle Risorse Agricole ed Alimentari della Regione Siciliana.
3. Nel merito, il ricorso va accolto.
Sul punto occorre svolgere le considerazioni che seguono (già fatte proprie dalla giurisprudenza siciliana, in particolare con la recente sentenza del Tar Catania, sez. II, 11 giugno 2012, n. 1498).
La Corte Costituzionale, con sentenza n. 293/2010 ha dichiarato l'incostituzionalità, per eccesso di delega, dell'art. 43 D.P.R. n. 327 del 2001, norma che, a sua volta, era stata emanata dal legislatore delegato per consentire una "legale via di uscita" per i molti casi in cui una Pubblica Amministrazione (ovvero un soggetto privato da essa immesso nel possesso dei beni in esecuzione di un'ordinanza di occupazione d'urgenza) avesse finito per occupare senza titolo e per trasformare irreversibilmente, un'area di proprietà altrui in assenza di un valido ed efficace decreto di esproprio (sul punto cfr. Cons. St., VI, n. 6351/2011).
Senza ripercorrere nel dettaglio i contenuti della prassi giudiziaria nazionale, che aveva ammesso l’acquisto per “accessione invertita” da parte dell'Amministrazione nel caso di irreversibile trasformazione di un'area per la quale fosse stata dichiarata la pubblica utilità dell'opera da realizzare e non fosse intervenuto il prescritto decreto di esproprio, è noto che tale prassi è stata qualificata dalla Corte Europea dei diritti dell'uomo come "sistematica violazione" delle specifiche disposizioni della Convenzione, stipulata nel 1950, relative alla tutela del diritto di proprietà.
Il legislatore, pertanto, con il D.P.R. 327 del 2001, ha introdotto l'art. 43, che - in presenza di un effettivo interesse pubblico, rilevato ed evidenziato nell'atto ablatorio emanato "in sanatoria" - consentiva all'Amministrazione di adeguare la situazione di fatto a quella di diritto, risarcendo integralmente il danno cagionato al proprietario ed esercitando il potere di acquisizione dell'area detenuta senza titolo.
Con la sopravvenuta dichiarazione di incostituzionalità, per eccesso di delega, dell'art. 43 D.P.R. n. 327 del 2001, si è ritornati al sistema risalente alla legge sull’esproprio del 1865 (non essendo applicabile l'istituto dell'accessione invertita, ormai sanzionato dalla Corte Europea come contrario ai principi della Convezione), con la conseguenza che, in assenza di un valido ed efficace provvedimento di natura ablatoria, il proprietario dell'area occupata resta tale a dispetto dell'intervenuta trasformazione irreversibile.
L'art. 42 - bis del D.P.R. n. 327 del 2001, introdotto con D.L. n. 98 del 2011, ha nuovamente disciplinato il potere discrezionale di acquisizione del bene "in sanatoria" già regolato dall'art. 43, sancendo che l'Amministrazione, valutate le circostanze e comparati gli interessi in conflitto, possa decidere se demolire in tutto o in parte l'opera, restituendo l'area al proprietario, oppure disporne l'acquisizione.
La norma trova applicazione anche in relazione "ai fatti anteriori", come per l'appunto quello in esame (art. 42 bis, comma 8), ed è applicabile nella Regione Siciliana in virtù del rinvio dinamico, dapprima sancito dall'art. 36 L.R. n. 7 del 2002 e, poi, dall'art. 1, primo comma, L.R. n. 12 del 2011, che hanno entrambe stabilito, salvo deroghe particolari che in questa sede non interessano, la diretta applicabilità del D.P.R. n. 327 del 2001 e delle sue successive integrazioni e modificazioni nel territorio della Regione.
Chiarito ciò, il Collegio fa integralmente proprie le considerazioni del Tar Catania, sent. 1498/2012, cit., secondo cui “a seguito dell'annullamento del decreto di esproprio, l'Amministrazione ha l'obbligo giuridico di far venir meno l'occupazione sine titulo e di adeguare la situazione di fatto a quella di diritto, restituendo l'immobile al legittimo titolare dopo aver demolito quanto ivi realizzato, atteso che la realizzazione dell'opera pubblica sul fondo illegittimamente occupato costituisce un mero fatto, non in grado di assurgere a titolo dell'acquisto e come tale inidoneo a determinare il trasferimento della proprietà, in quanto tale trasferimento può dipendere solo da un formale atto di acquisizione dell'Amministrazione, mentre deve escludersi che il diritto alla restituzione possa essere limitato da altri atti estintivi (rinunziativi o abdicativi, che dir si voglia) della proprietà o da altri comportamenti, fatti o contegni (sul punto, cfr. Consiglio di Stato, IV, n. 4833/2009 e n. 676/2011).” “Nonostante l'irreversibile modificazione dell'area illecitamente occupata, la proprietà della stessa rimane, quindi, in capo all'originario proprietario o a suoi aventi causa, con la conseguenza che, nel caso di specie, sussistono i presupposti civilistici per ordinare la restituzione del bene ai proprietari, previa riduzione in pristino stato”.
Come è noto, peraltro, l'art. 43, secondo comma, D.P.R. n. 327 del 2001, attribuiva all'Amministrazione la facoltà e l'onere di chiedere in giudizio la limitazione alla sola condanna risarcitoria ed al giudice il potere di escludere senza limiti di tempo la restituzione del bene, con il corollario dell'obbligatoria e successiva emanazione dell'atto di acquisizione.
L'art. 42 - bis D.P.R. n. 327 del 2001, pur facendo salvo il potere di acquisizione sanante in capo all'Amministrazione, non ripropone, invece, lo schema processuale previsto dal secondo comma dell'art. 43.
Come evidenziato nella recente pronuncia n. 1514/2012 della IV Sezione del Consiglio di Stato, l'eliminazione delle descritte facoltà inibisce l'emersione, in sede processuale, dell'interesse pubblico all'acquisizione in sanatoria dell'immobile, dovendosi del resto escludere che l'interesse, anche se dedotto ed argomentato dalla difesa dell'Amministrazione nelle proprie memorie, costituisca o possa costituire (venuta meno la peculiare norma di cui all'art. 43, secondo comma) oggetto e frutto di quella ponderata valutazione degli "interessi in conflitto" che il legislatore demanda esclusivamente all'Amministrazione nell'ambito della naturale sede procedimentale.
Ciononostante il potere discrezionale dell'Amministrazione di disporre l'acquisizione sanante è conservato: l'art. 42 - bis , infatti, regola in termini di autonomia i rapporti tra potere amministrativo di acquisizione in sanatoria e processo amministrativo, consentendo l'emanazione del provvedimento dopo che "sia stato annullato l'atto da cui sia sorto il vincolo preordinato all'esproprio, l'atto che abbia dichiarato la pubblica utilità di un'opera o il decreto di esproprio" od anche, "durante la pendenza di un giudizio per l'annullamento degli atti citati, se l'Amministrazione che ha adottato l'atto impugnato lo ritira".
La norma non regola più, invece, i rapporti tra azione risarcitoria, potere di condanna del giudice e successiva attività dell'Amministrazione, sicché ove il giudice, in applicazione dei principi generali, condanni l'Amministrazione alla restituzione del bene, il vincolo del giudicato elide irrimediabilmente il potere sanante dell'Amministrazione (salva ovviamente l'autonoma volontà transattiva delle parti) con conseguente frustrazione degli obiettivi perseguiti dal legislatore.
Tuttavia, come osservato nella citata sentenza del Consiglio di Stato n. 1514/2012, i principi derivanti dall'interpretazione sistematica delle norme sopra citate e le possibilità insite nel principio di atipicità delle pronunce di condanna, di cui all'art. 34, primo comma, lett. c), c.p.a., consentono una formulazione della sentenza che non pregiudichi la possibilità per l'Amministrazione di acquisire il bene ai sensi del citato art. 42 – bis”.
3.1. Nel caso oggetto del presente giudizio, la Samps Italia S.r.l. ha chiesto in via principale la restituzione delle porzioni di terreno interessate dalla procedura espropriativa previa riduzione in pristino stato delle opere ivi realizzate (part.82: superficie occupata pari a mq.100; p.lla 33 superficie occupata pari a mq.550) e in via subordinata il risarcimento del danno per l’occupazione illegittima dei suoi terreni, che sarebbero stati irreversibilmente trasformati, in quanto l’attività edilizia del Comune è stata completata con la costruzione della strada in data 12/03/1993.
Deve intanto rilevarsi che con nota prot.9506 del 26/04/2013 pervenuta in Segretaria il 30/04/2013, il Comune di Capo D’Orlando ha ottemperato all’ordinanza collegiale istruttoria n.600/2013 trasmettendo una relazione in riscontro all’ordinanza n.600/13 - corredata dall’estratto di mappa e dalle visure catastali aggiornate delle particelle interessate - con la quale ha precisato:
- che la Samps Italia S.r.l. è proprietaria della parte occupata di mq.360 della part.33 (oggi part.191), mentre la parte occupata di mq.88 della particella 82 (oggi particella 213) fu erroneamente espropriata alla Samps Italia S.r.l. ma appartiene in realtà alla ditta Velardi Adriana Maria Concetta, nata in Etiopia il 08/09/1960;
- che l’ultimazione dei lavori è avvenuta in data 12/03/1993;
- che, pertanto, la parte di terreno di proprietà della Samps Italia S.r.l. interessata dalla realizzazione della strada, è soltanto quella identificata al Fg.1 part.191 (ex part.33/b) di mq.360.
Poiché la Samps Italia S.r.l. non ha mosso alcuna contestazione avverso quanto riferito, e documentato, nella relazione rassegnata dal Comune di Capo d’Orlando in ottemperanza all’ordinanza collegiale istruttoria n.600/13, il giudizio deve ritenersi circoscritto alla porzione di mq.360 della particella 33 (oggi particella 191).
Ciò precisato, alla luce dell’entrata in vigore dell’art. 42 bis, l’Amministrazione deve comunque esercitare le proprie valutazioni in ordine all’acquisizione definitiva del bene al proprio patrimonio, non avendo formalmente emanato alcuna determinazione in tal senso.
Pertanto, fermo restando che la Samps Italia Srl non può che ritenersi ancora proprietaria dei beni oggetto del provvedimento impugnato, deve ordinarsi all'Amministrazione comunale di provvedere ai sensi dell'art. 42 - bis D.P.R. n. 327 del 2001, qualora l'Amministrazione stessa non ritenesse di restituire l'immobile alla legittima proprietaria previa riduzione in pristino stato.
In tale ultima ipotesi, astrattamente possibile con la rimozione del manto di asfalto a suo tempo realizzato (come prospettato nella relazione del 24/04/2013 rassegnata dal Comune di Capo D’Orlando), l'Amministrazione dovrà anche risarcire il danno per l'occupazione illegittima a far data dall'immissione in possesso sino alla restituzione effettiva del bene.
Il risarcimento del danno da occupazione illegittima, nel caso in cui l'Amministrazione proceda alla restituzione del bene, dovrà consistere negli interessi legali calcolati sul valore, all'epoca dell'immissione in possesso, della superficie occupata (sul punto cfr. Tar Campania, Salerno II, n. 1539/ 2001 ).
Le somme così determinate in relazione a ciascuna annualità dovranno, poi, essere rivalutate anno per anno e sugli importi cosi rivalutati dovranno essere corrisposti gli interessi legali, in base ai principi generali sulla liquidazione dell'obbligazione risarcitoria (sul punto, cfr., per tutte, Cass. Civ. I, n. 19510/2005).
In alternativa, l'Amministrazione dovrà attivarsi perché il possesso illegittimo si converta in possesso legittimo a seguito di un valido titolo di acquisto, che, in primo luogo, può essere quello previsto dall'art. 42 - bis D.P.R. n. 327 del 2001, fatta salva ogni altra ipotesi di acquisto legittimo (cessione volontaria, donazione, usucapione, etc.).
Nel caso in cui l'Amministrazione ritenga di fare applicazione del citato art. 42 - bis, essa dovrà corrispondere alla società proprietaria del terreno un indennizzo corrispondente al valore venale - calcolato tenendo conto delle misurazioni eseguite come sopra suggerito - della superficie occupata al momento dell'adozione del provvedimento di acquisizione, oltre il 10% di tale valore per il ristoro del danno non patrimoniale (art. 42 - bis, primo e terzo comma).
Nell'ipotesi di acquisizione ai sensi del citato art. 42 - bis, l'Amministrazione dovrà, inoltre, corrispondere il risarcimento per l'occupazione illegittima, dall'immissione in possesso sino alla data di acquisizione del bene, consistente nell'interesse del 5% sul valore venale della superficie occupata al momento dell'adozione del provvedimento di acquisizione (art. 42 - bis , terzo comma).
3.2. Riassumendo le considerazioni sin qui svolte, e conformemente a quanto già statuito da altri Tribunali in fattispecie analoghe (ex multis Cons. Stato, IV sez., n. 1514/2012, cit.; Tar sez. II, n. 428/2012; Tar Campania, Napoli, sez. V, n. 1171/2012), il Comune di Capo D’Orlando, in applicazione della disciplina attualmente vigente, è tenuto:
a) a restituire alla società ricorrente il terreno occupato, previa riduzione in pristino, corrispondendo, inoltre, alla medesima, il risarcimento per il periodo di occupazione illegittima - decorrente dall'immissione in possesso sino all'effettiva data di restituzione - e consistente negli interessi legali calcolati sul valore, all'epoca dell'immissione in possesso della superficie in questione, oltre rivalutazione e interessi nei sensi di cui in motivazione e tenendo conto, per la determinazione del valore del bene, dei valori di mercato esistenti all’epoca dell’immissione in possesso, accertati mediante criteri trasparenti (es. stime di almeno tre diverse agenzie immobiliari);
b) in alternativa all'ipotesi di cui alla precedente lettera a), a procedere all'acquisizione dei suddetti terreni tramite un valido titolo di acquisto, e, in primo luogo, tramite quello disciplinato dall'art. 42 - bis D.P.R. n. 327 del 2001; nell'ipotesi in cui l'Amministrazione ritenga di acquisire il bene ai sensi e per gli effetti di cui al citato art. 42 - bis , dovrà corrispondere alla Samps Italia S.r.l. l'indennizzo di cui al primo comma della disposizione indicata (corrispondente al valore venale della superficie occupata al momento dell'adozione del provvedimento di acquisizione, oltre il 10% di tale valore per il ristoro del danno non patrimoniale), nonché il risarcimento per il periodo di occupazione illegittima (decorrente dall'immissione in possesso sino all'effettiva data di restituzione), consistente nell'interesse del 5% sul valore venale della superficie occupata al momento dell'adozione del provvedimento di acquisizione (come prescritto dal citato art. 42 - bis , terzo comma), basandosi, per la determinazione del valore del bene, sull’utilizzo dei criteri di cui sub a).
4. Ai sensi dell'art. 34, primo comma, lett. c), cod. proc. amm., è anche opportuno disporre che il Comune si determini in ordine alla restituzione o all'acquisizione del terreno in questione entro sessanta giorni dalla comunicazione o notificazione, se anteriore, della presente decisione e che l'eventuale provvedimento di acquisizione sia tempestivamente notificato al proprietario e trascritto presso la conservatoria dei registri immobiliari a cura dell'Amministrazione procedente, nonché comunicato alla Corte dei Conti.
5. In conclusione, il ricorso va accolto nei sensi di cui in motivazione.
6. Le spese processuali vengono compensate tra le parti, in ragione della complessità della vicenda e tenuto conto della circostanza che in esito alle risultanze istruttorie il giudizio deve ritenersi circoscritto alla porzione di mq.360 della particella 33 (oggi particella 191).

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:
- dichiara il difetto di legittimazione passiva dell’Assessorato delle Risorse Agricole e Alimentari della Regione Siciliana;
- accoglie il ricorso ai sensi e per gli effetti di cui in motivazione;
- compensa integralmente le spese di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 22 maggio 2013 con l'intervento dei magistrati:
Filippo Giamportone, Presidente
Carlo Modica de Mohac, Consigliere
Sebastiano Zafarana, Referendario, Estensore


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