a cura del Dott. Francesco Barchielli



T.A.R. Campania Napoli, Sezione VIII, 3 luglio 2013


La risarcibilità del danno da ritardo, ai sensi dell''art. 2 bis della l. n. 241/1990, postula, comunque, il necessario accertamento della colposità dell''inerzia

SENTENZA N. 3391

La risarcibilità del danno da ritardo, ai sensi dell'art. 2 bis della l. n. 241/1990, postula, comunque, il necessario accertamento della colposità dell'inerzia, la cui dimostrazione incombe sul danneggiato, non bastando la sola violazione del termine massimo di durata del procedimento amministrativo: tale violazione non dimostra, infatti, di per sé, l'imputabilità del ritardo, potendo la particolare complessità della fattispecie o il sopraggiungere di evenienze non addebitabili all'amministrazione escludere la sussistenza della colpa (cfr. TAR Abruzzo, L’Aquila, 6 luglio 2011, n. 416; TAR Puglia, Lecce, sez. I, 2 novembre 2011, n. 1911; TAR Campania, Salerno, sez. II, 25 luglio 2012, n. 1465). Al riguardo, è appena il caso di rammentare, in via di principio, che, sul versante probatorio, incombe sul danneggiato l'onere di circostanziare la quantificazione del danno, almeno tramite l’allegazione dei fatti da cui ricavare l'importo da risarcire (cfr. Cons. Stato, sez. V, n. 5098/2008; TAR Lazio, Roma, sez. III, n. 7803/2008; TAR Sicilia, Catania, sez. II, n. 390/2013).

FATTO E DIRITTO

1. Col ricorso in epigrafe, la Novedil s.r.l. agiva per la condanna della Regione Campania al risarcimento per equivalente monetario dei danni cagionatile dal ritardo maturato nel procedimento di autorizzazione sismica alla costruzione di due fabbricati destinati a civili abitazioni nel Comune di Vairano Patenora.
I danni lamentati erano stimati in complessivi € 872.520,00 (di cui € 65.000,00 a titolo di aumento dei costi di costruzione, € 507.520,00 a titolo di perdita di valore commerciale degli immobili, € 300.000,00 a titolo di immobilizzo dell’investimento finanziario in conseguenza della contrazione del mercato), oltre a quelli, da quantificarsi in via equitativa, sia rivenienti dalla interruzione di trattative avviate sia corrispondenti alle maggiori spese esecutive dovute alla delimitazione della rilasciata autorizzazione sismica ad una soltanto delle due strutture progettate.
2. Costituitasi l’intimata amministrazione regionale, eccepiva l’infondatezza della pretesa azionata ex adverso, di cui richiedeva, quindi, il rigetto.
3. All’udienza pubblica del 20 febbraio 2013, la causa veniva trattenuta in decisione.
4. Alla luce delle allegazioni e produzioni documentali effettuate in giudizio, la vicenda procedimentale controversa è la seguente.
4.1. In data 4 agosto 2010 (prot. n. 662123), la Novedil aveva presentato al Genio civile di Caserta istanza volta al rilascio dell’autorizzazione sismica ex artt. 94 del d.p.r. n. 380/2001, 2 e 4 della l. r. Campania n. 9/1983 (c.d. denuncia dei lavori), avente per oggetto la realizzazione di un complesso immobiliare sul fondo ubicato in Vairano Patenora, località Tavolara, nonché censito in catasto al foglio 26, particelle 589 e 590.
4.2. In particolare, l’edificio progettato risultava composto da due corpi di fabbrica tra loro indipendenti al livello dei piani superiori (primo, secondo, terzo, quarto e sottotetto) e collegati, al livello del piano interrato e del piano terra, da ‘giunti tecnici’, nonché dalle comuni rampa di accesso ed area antistante ai rispettivi garages (cfr. relazione tecnica depositata dalla ricorrente il 24 gennaio 2012; relazione del dirigente del Settore provinciale 8 del Genio civile di Caserta, prot. n. 221917, del 21 marzo 2012, depositata dalla Regione Campania il 22 marzo 2012).
4.3. In data 18 luglio 2011 (prot. n. 559467), la Novedil aveva spontaneamente presentato al Genio civile di Caserta documentazione integrativa di quella allegata all’istanza del 4 agosto 2010 (prot. n. 662123).
4.4. Sul progetto strutturale rassegnatole, l’amministrazione intimata si era espressa favorevolmente, con nota del 5 agosto 2011, formulando le seguenti osservazioni e prescrizioni: - “trattasi della realizzazione di un complesso immobiliare composto da due edifici in c.a. (corpo A e corpo B), uguali, ognuno con 6 impalcati fuori terra”; - “riguardando l’intervento più organismi strutturali, la denuncia dei lavori non è stata presentata correttamente e l’autorizzazione sarà rilasciata esclusivamente per il corpo A”; - “il corpo B dovrà essere oggetto di ulteriore denuncia dei lavori ed il contributo per l’istruttoria e la conservazione sarà versato ad integrazione della parte eccedente già versata”; - “in data 18 luglio 2011, prot. n. 559467, sono inoltre pervenute integrazioni spontanee che sono state esaminate contestualmente agli atti precedentemente depositati”; - “l’esame tecnico di tutti gli elaborati ha evidenziato che il progetto, sufficientemente esaustivo, è meritevole di approvazione … è necessario però fornire dettagli costruttivi non generici ma numerati ed indicati sugli elaborati grafici del progetto strutturale, in scala adeguata, oltre ai particolari dei nodi”.
4.5. Sulla base di tale avviso, il Genio civile di Caserta aveva rilasciato l’autorizzazione sismica n. 1831 del 25 agosto 2011, comunicata con nota del 13 settembre 2011, prot. n. 687453, in cui si precisava che, “riguardando l’intervento più organismi strutturali”, ed essendo, quindi, la denuncia dei lavori non presentata correttamente, era stato assentito il progetto strutturale relativo al solo corpo A.
4.6. Successivamente, la Novedil, con istanza del 19 ottobre 2011 (prot. n. 789593) aveva richiesto l’autorizzazione sismica con riferimento al corpo B ed alla rampa di accesso ai garages, non assentiti col provvedimento del 25 agosto 2011, n. 1831.
4.7. Tale istanza era stata accolta dal Genio civile di Caserta, previo avviso favorevole del 10 novembre 2011, con provvedimento del 28 novembre 2011, n. 2540.
5. Venendo, ora, a scrutinare l’an dell’invocato danno risarcibile, ricorre la condotta illecita del Genio civile di Caserta, sostanziatasi nell’inerzia protrattasi ben oltre il termine di conclusione del procedimento di autorizzazione sismica.
5.1. Al riguardo, giova rammentare che, a norma dell’art. 94, comma 2, del d.p.r. n. 380/2001, l’autorizzazione sismica “è rilasciata entro sessanta giorni dalla richiesta e viene comunicata al comune, subito dopo il rilascio, per i provvedimenti di sua competenza”.
L’art. 5, commi 4 e 5, del r.r. Campania n. 4/2010 precisa, inoltre, che “il dirigente competente, ove necessario, richiede le opportune integrazioni da produrre entro trenta giorni … il procedimento rimane sospeso fino alla presentazione delle integrazioni e comunque non oltre il trentesimo giorno dalla comunicazione … qualora le integrazioni non siano prodotte, ovvero siano prodotte solo in parte, il dirigente comunica i motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza, invitando il richiedente alla presentazione di osservazioni scritte, eventualmente corredate da documenti e concedendo, all’uopo, un ulteriore termine non superiore a dieci giorni … il procedimento rimane sospeso fino alla presentazione delle predette osservazioni e comunque non oltre il decimo giorno dalla comunicazione … a conclusione dell’istruttoria, in caso di esito positivo il dirigente emette il provvedimento di ‘autorizzazione sismica’, del quale costituisce parte integrante la denuncia dei lavori, comprensiva di istanza, progetto e documentazione allegata … in caso di esito negativo, il dirigente emette un provvedimento motivato di diniego”.
5.2. Nella specie, l’originaria denuncia dei lavori presentata dalla ricorrente risale al 4 agosto 2010 (cfr. retro, sub n. 4.1), mentre il provvedimento abilitativo risulta adottato il 25 agosto 2011 (cfr. retro, sub n. 4.5), ossia oltre 10 mesi dopo lo spirare del termine di conclusione del relativo procedimento (cfr. retro, sub n. 5.1), senza che, nelle more, sia stata richiesta alcuna documentazione integrativa dall’amministrazione regionale (essendo stata esibita spontaneamente quella di cui alla nota del 18 luglio 2011, prot. n. 559467: cfr. retro, sub n. 4.3).
5.3. Ebbene, una simile inerzia nel rilascio dell’autorizzazione sismica presenta i connotati della condotta illecita avverso la quale l’art. 2 bis, comma 1, della l. n. 241/1990 appresta il rimedio risarcitorio.
Tale norma ha, infatti, confermato e rafforzato la tutela del privato nei confronti dei ritardi dell’amministrazione, avendo stabilito che quest’ultima è tenuta al ristoro del danno ingiusto derivante dall’illecito permanente costituito dall'inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento (cfr. Cons. Stato, sez. V, 28 febbraio 2011, n. 1271; 21 marzo 2011, n. 1739; Cons. giust. amm. sic., sez. giur., 24 ottobre 2011, n. 684; TAR Campania, Salerno, sez. I, 21 giugno 2011, n. 1123; TAR Abruzzo, L’Aquila, 21 novembre 2011, n. 548; TAR Lombardia, Milano, sez. I, 16 novembre 2012, n. 2777).
In questa prospettiva, la certezza e la tempestività dell'azione amministrativa – elevati dall’art. 29, comma 2 bis, della citata l. n. 241/1990 al novero dei livelli essenziali delle prestazioni da garantire su tutto il territorio nazionale, ai sensi dell'art. 117, comma 2, lett. m, Cost. – assurgono ad autonomo bene della vita, sul quale il privato, vieppiù se – come nel caso in esame – imprenditore, deve poter riporre ragionevole affidamento al fine di autodeterminarsi ed orientare le proprie iniziative economiche (cfr. Cons. Stato, sez. III, 3 agosto 2011, n. 4639; Cons. giust. amm. sic., sez. giur., 24 ottobre 2011, n. 684; TAR Calabria, Catanzaro, sez. I, 14 maggio 2012, n. 450; TAR Sicilia, Catania, sez. II, 6 agosto 2012, n. 2015; TAR Campania, Napoli, sez. VII, 9 novembre 2012, n. 4538; 8 febbraio 2013, n. 823; TAR Puglia, Lecce, sez. I, 28 gennaio 2013, n. 190).
E, proprio perché il fattore tempo costituisce una essenziale variabile nella predisposizione e nell'attuazione di piani finanziari relativi a qualsiasi intervento, condizionandone la relativa convenienza economica, il ritardo nella conclusione del procedimento rappresenta sempre un costo (cfr. Cons. Stato, sez. V, 28 febbraio 2011, n. 1271; Cons. giust. amm. sic., sez. giur., 24 ottobre 2011, n. 684; TAR Campania, Salerno, sez. I, 21 giugno 2011, n. 1123; TAR Abruzzo, L’Aquila, 21 novembre 2011, n. 548; TAR Sicilia, Catania, sez. IV, 7 novembre 2011, n. 2636).
5.4. E’ appena il caso di soggiungere che, pur a voler ricollegare, anche all’indomani dell’introduzione dell’art. 2 bis della l. n. 241/1990 (ad opera dell’art. 7, comma 1, lett. c, della l. n. 69/2009), l’illiceità in senso aquiliano della condotta omissiva dell’amministrazione non già al mero ritardo (così come predicato dalla giurisprudenza richiamata retro, sub n. 5.3), bensì alla lesione del bene della vita, giuridicamente protetto, costituito dall’utilità finale oggetto dell’istanza (cfr. Cons. Stato, ad. plen., 15 settembre 2005, n. 7), si versa, nella specie, in ipotesi di procrastinata pronuncia favorevole all’interessato, denotante, in quanto tale, la spettanza della pretesa sostanziale da quest’ultimo avanzata e, quindi, specularmente, l’ingiustizia dell’inerzia protrattasi nel relativo riconoscimento (autorizzazioni sismiche n. 1831 del 25 agosto 2011 e n. 2540 del 28 novembre 2011: cfr. retro, sub n. 4.5 e 4.7).
6. Ciò posto, osserva, a questo punto, il Collegio che l’illecito consistente nella ritardata conclusione del procedimento amministrativo integra una fattispecie sui generis, la quale deve essere ricondotta all’art. 2043 cod. civ. per l’identificazione degli elementi costitutivi della responsabilità.
Conseguentemente, se anche l’ingiustizia del danno è rinvenibile, in re ipsa, nella lesione del bene della vita rappresentato dal tempo, la responsabilità dell’amministrazione non può inferirsi in meccanica ed esclusiva relazione all’inerzia nell'adozione del provvedimento richiesto, non potendosi invocare il c.d. principio acquisitivo né darsi ingresso a valutazioni equitative ex art. 1226 cod. civ. né a consulenze tecniche di ufficio al fine di supplire a deficit probatori, ma imponendosi, piuttosto, all’interessato un quid pluris, e cioè l’onere di circostanziare in modo preciso e rigoroso – sia pure attraverso presunzioni semplici – tutti gli elementi costitutivi della propria domanda, di carattere sia oggettivo (oltre, cioè, all’ingiustizia del danno, la sua stessa sussistenza ed il suo ammontare, nonché il nesso causale con la condotta omissiva) sia soggettivo (dolo o colpa) (cfr. Cons. Stato, sez. V, 30 giugno 2009, n. 4237; 28 febbraio 2011, n. 1271; sez. IV, 15 dicembre 2011, n. 6598; TAR Campania, Napoli, sez. VIII, 26 ottobre 2011, n. 4942; TAR Sicilia, Catania, sez. II, 6 agosto 2012, n. 2015; 1° febbraio 2013, n. 390; TAR Puglia, Lecce, sez. I, 11 settembre 2012, n. 1502; TAR Lazio, Roma, sez. I, 18 settembre 2012, n. 7840).
7. In particolare, il danno da ritardo risarcibile presuppone, al pari di ogni pregiudizio di cui si rivendichi il ristoro in sede aquiliana, che la lesione del bene della vita "tempo", integrante il c.d. danno-evento, sia seguita dalla produzione di effetti pregiudizievoli nella sfera patrimoniale e non, ossia il c.d. danno-conseguenza, di cui compete al ricorrente fornire adeguata dimostrazione sul duplice versante dell'an e del quantum: il danno risarcibile non è, cioè, il "tempo perso" in sé, ma il concreto nocumento che la lesione del bene tempo abbia sortito nella sfera del danneggiato (cfr. TAR Calabria, Catanzaro, sez. I, 14 maggio 2012, n. 450).
Ora, la Novedil, oltre a dedurre, a titolo di danno-evento, il mero "tempo perso" dal Genio civile di Caserta nella definizione del procedimento di autorizzazione sismica instaurato con istanza del 4 agosto 2010 (prot. n. 662123) (cfr. retro, sub n. 5.2), ha anche allegato, a titolo di danno-conseguenza: a) l’aumento dei costi di costruzione; b) la perdita di valore commerciale degli immobili; c) l’immobilizzo dell’investimento finanziario a causa della contrazione del mercato; d) l’interruzione di trattative avviate; e) le maggiori spese esecutive dovute alla delimitazione della rilasciata autorizzazione sismica ad una soltanto delle due strutture progettate.
Ebbene, la sussistenza delle voci di danno indicate sub a, b e c può dirsi provata mediante presunzioni semplici, ricavabili dai dati correnti di mercato e di comune esperienza.
Viceversa, la sussistenza della voce di danno indicata sub d – ossia del lucro cessante per mancata conclusione di trattative di vendita avviate – non risulta minimamente documentata (ad es., attraverso l’esibizione di contratti preliminari) e va, quindi, esclusa.
Infine, il pregiudizio indicato sub e (maggiori spese esecutive dovute alla delimitazione della rilasciata autorizzazione sismica ad una soltanto delle due strutture progettate) è configurabile, almeno in linea teorica, in considerazione degli sprechi economici verosimilmente derivanti dal disallineamento tra i cronoprogrammi relativi all’uno e all’altro dei due corpi di fabbrica divisati entro un unico cantiere.
8. Quanto, poi, al rapporto di causalità tra l’illecita condotta omissiva dell’amministrazione resistente e il danno lamentato, esso è, senz’altro, predicabile in relazione alle perdite ricollegate dalla ricorrente all’aumento dei costi di costruzione ed all’intervenuto trend negativo del mercato immobiliare (cfr. retro, sub n. 7, lett. a, b e c).
E’ evidente, infatti, alla stregua di un giudizio prognostico improntato a criteri di comune esperienza, che tali perdite siano state conseguenza immediata e diretta del ritardo verificatosi nella conclusione del procedimento di autorizzazione sismica instaurato con istanza del 4 agosto 2010 (prot. n. 662123) (cfr. TAR Campania, Napoli, sez. VIII, 26 ottobre 2011, n. 4942; TAR Abruzzo, L’Aquila, 21 novembre 2011, n. 548; TAR Puglia, Lecce, sez. II, 7 novembre 2012, n. 1883).
9. Altrettanto non può dirsi con riguardo alle maggiori spese esecutive riferite alla delimitazione dell’emessa autorizzazione sismica del 25 agosto 2011, n. 1831 ad una soltanto delle due strutture progettate (cfr. retro, sub n. 7, lett. e).
Lamenta, in particolare, la Novedil: - una meramente “possibile”, indimostrata e indeterminata “perdita per la metà dell’intervento”, in conseguenza dell’ulteriore incremento dei costi di costruzione e dell’ulteriore flessione del mercato immobiliare; - la necessità di rielaborare il piano di sicurezza e di coordinamento del cantiere e il cronoprogramma dei lavori; - il disallineamento e la sovrapposizione tra le fasi esecutive relative all’uno e all’altro corpo di fabbrica.
Non considera, però, che tra il rilascio dell’autorizzazione sismica del 25 agosto 2011, n. 1831 e il rilascio dell’autorizzazione sismica del 28 novembre 2011, n. 2540 risultano trascorsi appena tre mesi, ossia un periodo, di per sé, insuscettibile di ingenerare le denunciate diseconomie finanziarie ed organizzative.
Né considera che – come eccepito dall’amministrazione resistente nella relazione del dirigente del Settore provinciale 8 del Genio civile di Caserta, prot. n. 221917, del 21 marzo 2012 – “il piano di sicurezza e di coordinamento del cantiere doveva essere redatto a valle del rilascio del provvedimento di autorizzazione sismica per poter verosimilmente programmare in sicurezza l’esecuzione dell’intervento, a meno che tale elaborato sia concepito dalla parte come mera esercitazione teorica”, e che le duplicazioni e sovrapposizioni esecutive sono prefigurate senza tener conto che con l’autorizzazione sismica sono assentiti “i soli lavori di rilevanza strutturale, tra cui non rientra certamente sia l’esecuzione degli scavi che la realizzazione del magrone di appoggio del sistema fondazionale previsto”.
Soprattutto, non considera che – come pure eccepito dall’amministrazione resistente nella citata relazione del dirigente del Settore provinciale 8 del Genio civile di Caserta, prot. n. 221917, del 21 marzo 2012 –, ai sensi dell’art. 2, comma 5, del r.r. Campania n. 4/2010, la Novedil avrebbe dovuto presentare due denunce distinte (tante quante gli organismi edilizi progettati), anziché una denuncia unica (quale, invece, quella di cui all’istanza del 4 agosto 2010, prot. n. 662123).
La richiamata norma regolamentare prevede, infatti, che la denuncia ex art. 2 della l. r. Campania n. 9/1983 “deve riguardare lavori che interessano le strutture di un singolo organismo”, laddove il complesso immobiliare controverso risulta composto da due corpi di fabbrica tra loro totalmente indipendenti al livello dei piani superiori (primo, secondo, terzo, quarto e sottotetto) e collegati, al livello del piano interrato e del piano terra, soltanto da ‘giunti tecnici’, nonché dalle comuni rampa di accesso ed area antistante ai rispettivi garages (cfr. retro, sub n. 4.2).
Né detta norma regolamentare avrebbe potuto reputarsi derogabile – come propugnato da parte ricorrente – in virtù del punto C.1 (“Impostazione della denuncia dei lavori”), lett. a, del ‘vademecum’ in materia di denunce dei lavori ex art. 2 della l. r. Campania n. 9/1983, che consente di “effettuare la denuncia per più organismi strutturalmente indipendenti … ma facenti parte di un unico manufatto, quali, ad esempio, gli organismi strutturali giuntati che sorreggono edifici di grosse dimensioni”.
In questo senso, è sufficiente esaminare le riproduzioni grafiche contenute nella relazione tecnica depositata dalla stessa Novedil il 24 gennaio 2012 per avvedersi che i due corpi di fabbrica A e B sono tutt’altro che “un unico manufatto”, ma – come eccepito dall’amministrazione resistente nella citata relazione del dirigente del Settore provinciale 8 del Genio civile di Caserta, prot. n. 221917, del 21 marzo 2012 – integrano, piuttosto, “due organismi con fondazioni e strutture in elevazione indipendenti”, tra loro “distanti ben 11 metri nella loro ubicazione planimetrica”, non potendosi annettere rilievo di sostanziale collegamento ad un semplice giunto sismico, alla comune rampa garage ed al magrone unico di fondazione.
A margine delle considerazioni svolte, preme al Collegio chiarire che l’erronea presentazione in via unitaria della denuncia concernente la realizzazione di due edifici strutturalmente indipendenti, se, da un lato, si rivela suscettibile di recidere il nesso eziologico tra il differimento dell’autorizzazione sismica relativa ad uno dei due prefati edifici (corpo B: cfr. retro, sub n. 4.7) e le maggiori spese esecutive ad esso ricondotte, d’altro lato, non fa venir meno, con riferimento all’edificio assentito successivamente, l’ulteriore nesso eziologico tra l’acclarato ritardo procedimentale e l’aumento dei costi di costruzione, la perdita di valore commerciale degli immobili, nonché l’immobilizzo dell’investimento finanziario a causa della contrazione del mercato.
Ed invero, se il Genio civile di Caserta avesse fornito tempestivo, ancorché parzialmente sfavorevole, riscontro alla domanda del 4 agosto 2010 (prot. n. 662123), anziché pronunciarsi su di essa oltre 10 mesi dopo lo spirare del termine di conclusione del relativo procedimento (cfr. retro, sub n. 5.2), avrebbe consentito alla Novedil di reiterare detta domanda prontamente – come, poi, avvenuto, a distanza di circa un mese dalla comunicazione del provvedimento autorizzatorio del 25 agosto 2011, n. 1831 (cfr. retro, sub n. 4.5 e 4.6) – e limitatamente al fabbricato non assentito, così da ottenere in termini ragionevoli l’intero bene finale della vita ambito.
10. Viene ora in rilievo l’elemento psicologico della condotta illecita tenuta dal Genio civile di Caserta.
In proposito, giova rammentare che la risarcibilità del danno da ritardo, ai sensi dell'art. 2 bis della l. n. 241/1990, postula, comunque, il necessario accertamento della colposità dell'inerzia, la cui dimostrazione incombe sul danneggiato, non bastando la sola violazione del termine massimo di durata del procedimento amministrativo: tale violazione non dimostra, infatti, di per sé, l'imputabilità del ritardo, potendo la particolare complessità della fattispecie o il sopraggiungere di evenienze non addebitabili all'amministrazione escludere la sussistenza della colpa (cfr. TAR Abruzzo, L’Aquila, 6 luglio 2011, n. 416; TAR Puglia, Lecce, sez. I, 2 novembre 2011, n. 1911; TAR Campania, Salerno, sez. II, 25 luglio 2012, n. 1465).
Nel caso in esame, al fine di escludere l’imputabilità soggettiva del ritardo accumulato nel rilascio della richiesta autorizzazione sismica, l’amministrazione resistente – nella relazione del dirigente del Settore provinciale 8 del Genio civile di Caserta, prot. n. 221917, del 21 marzo 2012 – deduce che:
- “al momento della presentazione della denuncia dei lavori finalizzata al rilascio del provvedimento di autorizzazione sismica (agosto 2010), presso il Settore provinciale del Genio civile di Caserta erano in servizio solo n. 2 ingegneri strutturisti, di cui uno incaricato di svolgere anche funzioni di coordinamento amministrativo di tutte le attività istruttorie … solo questi due tecnici erano in possesso delle competenze specialistiche necessarie all’effettuazione delle attività istruttorie prescritte dalla norma regionale”;
- “al momento della presentazione dell’istanza erano già pervenute ben 1.157 richieste di autorizzazione sismica … presentate dall’utenza dal momento dell’entrata in vigore (30 novembre 2009) delle modifiche introdotte alla legge regionale n. 9/1983 dalla legge regionale n. 19/2009”;
- “alle suddette istanze si sommavano anche i 320 procedimenti ancora in corso, finalizzati al rilascio delle certificazioni per gli interventi di sopraelevazione di edifici esistenti”;
- “il Settore si è, quindi, ritrovato in piena emergenza, data la sproporzione esistente tra le richieste presentate e le risorse umane disponibili”;
- “per far fronte all’emergenza organizzativa così determinatasi, si è proceduto alla formazione di alcuni lavoratori socialmente utili in possesso di prerequisiti tecnici sufficienti (n. 2 architetti) … al termine di tale fase formativa, i predetti tecnici hanno potuto collaborare allo svolgimento delle attività istruttorie direttamente con il dirigente del Settore, viste le forti limitazioni di autonomia decisionale previste dagli specifici progetti di utilizzo di tali lavoratori”;
- “analoga iniziativa formativa è stata intrapresa nei confronti dei tecnici diplomati già in servizio presso il Settore provinciale e in possesso di quei minimi prerequisiti culturali necessari per le attività di istruttoria … in tal modo sono stati destinati allo svolgimento di tali delicate attività n. 2 risorse umane, a cui potevano però essere assegnate solo istruttorie relative a manufatti di modesta rilevanza”;
- la possibilità di svolgere in outsourcing le obbligatorie attività istruttorie … è stata impedita, sino a tutto il settembre 2011, dai vincoli sulla spesa della Regione Campania imposti dalla normativa nazionale di settore”;
- la giunta regionale della Campania ha adottato eccezionali misure regolamentari e organizzative, proprio al fine di ovviare alla congestione determinatasi presso gli uffici del Genio civile a seguito dell’introduzione del nuovo regime abilitativo in materia antisismica (cfr. deliberazioni n. 504 del 4 ottobre 2010 e n. 715 del 25 ottobre 2010);
- “il Settore provinciale del Genio civile di Caserta ha posto in essere tutte quelle iniziative organizzative rese possibili dalla norma e dalla dotazione organica di cui disponeva, per soddisfare le richieste degli utenti … il Settore … ha cercato di far fronte ad una situazione molto critica con le scarse risorse disponibili, attivando tutte le possibili misure alternative, quali, ad esempio: a) predisposizione di idonea modulistica interna per semplificare e rendere omogenea l’attività istruttoria; b) continua informazione e formazione professionale dei dipendenti per garantire una migliore padronanza degli strumenti normativi di riferimento e, quindi, per velocizzare le attività istruttorie assegnate; c) forte impulso della comunicazione istituzionale (rivolta principalmente ai professionisti esterni) con l’attivazione di un sito web dedicato … per cercare di limitare le situazioni problematiche derivanti dall’incompleta e inesatta applicazione della norma vigente”;
- “queste iniziative hanno permesso, nel tempo, di incrementare notevolmente la produttività del Settore con particolare riferimento ai procedimenti per la cui conclusione è previsto lo svolgimento di un’attività istruttoria di prevalente contenuto tecnico … infatti, mentre nel 2008 il Settore provinciale del Genio civile di Caserta aveva prodotto solo n. 185 controlli a campione sulla progettazione, nell’anno 2009 … sono stati conclusi n. 396 controlli istruttori (di cui n. 111 controlli a campione sulla progettazione e n. 285 certificazioni per interventi di sopraelevazione), mentre nell’anno 2010 sono stati completati n. 592 procedimenti di autorizzazione sismica e n. 320 di certificazione per interventi di sopraelevazione”.
Come opposto da parte ricorrente, il quadro operativo sopra illustrato non vale ad escludere, in capo alla Regione Campania, l’imputabilità soggettiva del ritardo accumulato nel rilascio dell’autorizzazione richiesta e sottende, anzi, una sostanziale ammissione di colpa quanto all’inadeguatezza programmatoria ed organizzativa emersa in rapporto ad esigenze funzionali non già straordinarie ed eccezionali, bensì prevedibilmente scaturenti dal regime abilitativo invalso in materia antisismica.
L’amministrazione non può, infatti, addurre a giustificazione del ritardo nell’adempimento del proprio obbligo di provvedere eventi interni alla sua organizzazione, al punto da farli assurgere addirittura a cause di forza maggiore, a guisa, cioè, di ‘vis cui resisti non potest’ in grado di far venir meno il suo dovere istituzionale di provvedere. D’altronde, anche secondo il diritto civile, per ‘causa non imputabile’ ex art. 1218 cod. civ., suscettibile di esonerare il debitore da responsabilità da inadempimento, deve intendersi quell’impedimento assolutamente imprevedibile ed estraneo alla sfera di controllo del debitore medesimo, mentre ogni altro evento tale da rendere più onerosa o difficoltosa la prestazione non potrebbe, comunque, esentare il debitore da responsabilità, facendo venir meno l’inadempimento colpevole (cfr. TAR Campania, Napoli, sez. III, n. 10329/2007).
Fermo restando il superiore approdo, i richiamati ragguagli della resistente Regione Campania denotano, tuttavia, un serio e consistente impegno profuso al fine di ovviare alle criticità operative determinatesi nel settore competente al rilascio della richiesta autorizzazione sismica. Impegno che, seppure inidoneo ad esonerare l’amministrazione dalla responsabilità per il ritardo procedimentale addebitatole dalla ricorrente, vale, di certo, ad attenuare il livello di gravità della colpa esplicata.
11. Ciò posto, è ora possibile passare a stabilire il quantum del danno lamentato da parte ricorrente.
11.1. Al riguardo, è appena il caso di rammentare, in via di principio, che, sul versante probatorio, incombe sul danneggiato l'onere di circostanziare la quantificazione del danno, almeno tramite l’allegazione dei fatti da cui ricavare l'importo da risarcire (cfr. Cons. Stato, sez. V, n. 5098/2008; TAR Lazio, Roma, sez. III, n. 7803/2008; TAR Sicilia, Catania, sez. II, n. 390/2013).
11.2. Ora, la Novedil richiede, innanzitutto, a titolo aumento dei costi di costruzione verificatosi nel periodo di ritardo procedimentale, € 65.000,00, rivenienti dall’applicazione della quota di incremento (5%) ai costi iniziali stimati (€ 1.300.000,00).
In proposito, occorre obiettare che – come eccepito dall’amministrazione resistente nella relazione del dirigente del Settore provinciale 8 del Genio civile di Caserta, prot. n. 221917, del 21 marzo 2012, e non contestato da parte ricorrente, ai sensi dell’art. 64, comma 2, cod. proc. amm. –, in base al comunicato dell’ISTAT del 6 febbraio 2012, nel periodo 2010-2011, i costi di costruzione sono aumentati del 3,7%, e non del 5%.
Occorre, altresì, obiettare che la Novedil non fornisce alcuna descrizione analitica né alcun supporto documentale circa l’originario importo dell’opera progettata, apoditticamente dichiarata in € 1.300.000,00.
Conseguentemente, il lamentato aggravio dei costi di costruzione deve essere determinato in € 1.300.000,00 x 3,7% = 48.100,00, in considerazione della suindicata minor quota di incremento, con riduzione in via equitativa del 50%, in considerazione della base di calcolo probatoriamente generica, per così ragguagliarsi a € 24.050,00.
11.3. La ricorrente richiede, poi, a titolo perdita di valore commerciale dell’immobile nel periodo di ritardo procedimentale, € 507.520,00, siccome rivenienti dall’applicazione della quota di decremento (19,52%) al valore commerciale iniziale stimato (€ 2.600.000,00).
Nel quantificare tale voce di danno, non tiene, però, conto che – come eccepito dall’amministrazione resistente nella relazione del dirigente del Settore provinciale 8 del Genio civile di Caserta, prot. n. 221917, del 21 marzo 2012, e non contestato da parte ricorrente, ai sensi dell’art. 64, comma 2, cod. proc. amm. – in base ai dati diffusi dall’Osservatorio del mercato immobiliare, sul territorio di Vairano Patenora, e nel periodo 2010-2011, i prezzi degli immobili sono diminuiti del 5%, e non del 19,52%.
Non solo. Dichiara assertivamente in € 2.600.000,00 il valore commerciale iniziale del complesso edilizio progettato, senza fornire alcuna indicazione circa le superfici residenziali sulle quali (unicamente) avrebbe dovuto calcolarsi detto valore, e lasciando, così, inferire che quest’ultimo sia stato determinato al lordo delle superfici non residenziali.
Conseguentemente, la lamentata perdita di valore commerciale dell’immobile deve essere determinata in € 2.600.000,00 x 5% = 130.000,00, in considerazione della suindicata minor quota di decremento, con riduzione in via equitativa del 50%, in considerazione della base di calcolo probatoriamente generica, per così ragguagliarsi a € 65.000,00.
11.4. La Novedil richiede, infine, a titolo di immobilizzo dell’investimento finanziario a causa della contrazione del mercato, € 300.000,00, siccome rivenienti dall’applicazione della misura degli interessi bancari (5%) all’entità dell’investimento, stimato in € 2.000.000,00, per un periodo di tre anni.
Anche in questo caso, non risulta offerta da parte ricorrente una descrizione analitica e un supporto documentale in ordine all’ammontare stimato dell’investimento, apoditticamente quantificato in € 2.000.000,00, né risulta offerta alcuna giustificazione della determinazione della durata dell’immobilizzo in tre anni.
Anche in questo caso, sussistono, quindi, i presupposti per una riduzione in via equitativa nella misura del 80% sull’importo richiesto, che verrebbe, così, a ragguagliarsi a € 60.000.
12. Una ulteriore riduzione equitativa, nella misura del 75%, della somma dianzi complessivamente ipotizzata a titolo di risarcimento del danno da ritardo (€ 24.050,00 + 65.000,00 + 60.000,00 = 149.050,00) trova giustificazione sia nelle illustrate iniziative volte ad ovviare alla congestione procedimentale ed attenuanti il livello di colpa imputabile all’amministrazione regionale nella relativa causazione (cfr. retro, sub n. 10) sia nella circostanza – eccepita da parte resistente – che la ricorrente, prima di instaurare il presente giudizio, non ha esperito l’azione avverso il silenzio ex artt. 31 e 117 cod. proc. amm. né il rimedio sostitutivo ex art. 94, comma 3, del d.p.r. n. 380/2001 (ricorso al presidente della giunta regionale).
Con riferimento a quest’ultimo profilo, la predicata riduzione equitativa appare coerente con le previsioni dell’art. 1227, comma 2, cod. civ., secondo cui “il risarcimento non è dovuto per i danni che il creditore avrebbe potuto evitare usando l'ordinaria diligenza” e dell’art. 30, comma 3, cod. proc. amm., secondo cui, "nel determinare il risarcimento, il giudice valuta tutte le circostanze di fatto e il comportamento complessivo delle parti e, comunque, esclude il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare usando l'ordinaria diligenza, anche attraverso l'esperimento degli strumenti di tutela previsti".
Come osservato da Cons. Stato, ad. plen., n. 3/2011, la regola della non risarcibilità dei danni evitabili con la diligente utilizzazione degli altri strumenti di tutela previsti dall'ordinamento – oggi sancita dall'art. 30, comma 3, cod. proc. amm. – deve ritenersi ricognitiva di principi già evincibili alla stregua di un'interpretazione evolutiva dell'art. 1227, comma 2, cod. civ.
In particolare, l’obbligo di cooperazione ex art. 1227, comma 2, cod. civ. trova fondamento nel canone di buona fede ex art. 1175 cod. civ. e, quindi, nel principio costituzionale di solidarietà: da ciò deriva che anche le scelte processuali di tipo omissivo possono costituire comportamenti valutabili ai fini della esclusione o della mitigazione del danno, laddove si appuri, alla stregua del giudizio di causalità ipotetica, che le condotte attive trascurate non avrebbero implicato un sacrificio significativo ed avrebbero verosimilmente inciso, in senso preclusivo o limitativo, sul perimetro del danno.
La disciplina recata nel comb. disp. artt. art. 30, comma 3, cod. proc. amm. e 1227, comma 2, cod. civ. dimostra, così, di apprezzare la rilevanza eziologica anche dell'omessa reazione processuale all’inerzia dell’amministrazione e dell’omessa stimolazione all’esercizio dei poteri di autotutela, al fine di stabilire la sussistenza e la consistenza del danno da ritardo risarcibile, ossia di escludere la ristorabilità del danno da ritardo che, secondo un giudizio causale di tipo ipotetico, avrebbe potuto presumibilmente evitarsi mediante gli anzidetti rimedi giudiziali e stragiudiziali.
In tale prospettiva, il Collegio deve ritenersi chiamato a verificare se nel novero dei comportamenti esigibili dal soggetto leso dall’inerzia amministrativa sia sussumibile anche il tempestivo esperimento dell’azione ex artt. 31 e 117 cod. proc. amm. e del rimedio sostitutivo ex art. 94, comma 3, del d.p.r. n. 380/2001, nella misura in cui esso sarebbe stato idoneo a scongiurare, in tutto o in parte, il nocumento, secondo il ricordato paradigma della causalità ipotetica basata sul giudizio probabilistico, il cui nesso qualificante può rimanere spezzato dalla condotta processuale ed extraprocessuale dell’interessato, integrante violazione dell’obbligo di cooperazione.
Ebbene, nella specie, la condotta omissiva ravvisata in capo alla Novedil, se, da un lato, non elide l’acclarata illiceità dell’inerzia mantenuta dal Genio civile (cfr. retro, sub n. 5.1 e 5.2), costituisce, d’altro lato, nel quadro del comportamento complessivo delle parti, dato valutabile ai fini dell'esclusione o della mitigazione del danno evitabile con l'ordinaria diligenza.
Come dianzi illustrato, la tenuta, da parte della ricorrente, di una condotta processuale ed extraprocessuale omissiva, contraria ai canoni di diligenza e buona fede, si rivela, infatti, suscettibile di recidere il nesso eziologico che, ai sensi dell'art. 1223 cod. civ., deve legare l’attività antigiuridica alle lamentate conseguenze dannose risarcibili (cfr. Cons. Stato, ad. plen., n. 3/2011; TAR Veneto, Venezia, sez. II, n. 582/2011; TAR Sicilia, Catania, sez. IV, n. 13/2012; TAR Puglia, Bari, sez. III, n. 610/2012).
Nel caso in esame, una simile frattura del rapporto di causalità è, comunque, configurabile in misura solo parziale, giustificativa della statuita riduzione equitativa del 75% (motivata anche sulla base delle rilevate circostanze attenuanti il livello di colpa imputabile all’amministrazione regionale).
In questo senso, occorre rimarcare che una invocata pronuncia giurisdizionale sul silenzio serbato in merito all’istanza del 4 agosto 2010 (prot. n. 662123), al pari di una decisione surrogatoria del presidente della giunta regionale, avrebbe potuto invocarsi soltanto dopo lo spirare del termine di conclusione del procedimento di autorizzazione sismica, nonché emettersi ed eseguirsi in tempi che, seppure celeri, non avrebbero del tutto impedito il prodursi di un ritardo pregiudizievole.
13. In conclusione, alla luce delle considerazioni svolte, la domanda di risarcimento del danno da ritardo avanzata dalla Novedil risulta fondata in parte qua e deve essere, pertanto, accolta nella misura del complessivo importo di € 149.050,00 - (149.050,00 x 75%) = 37.262,50.
14. Quanto alle spese di lite, esse devono seguire la soccombenza e, quindi, essere poste a carico della Regione Campania.
Dette spese vanno liquidate in complessivi € 1.500,00 in favore della parte ricorrente.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Ottava), definitivamente pronunciando, accoglie, nei limiti di cui in motivazione, il ricorso in epigrafe e, per l’effetto, condanna la Regione Campania al risarcimento per equivalente del danno cagionato alla Novedil s.r.l. nella misura complessiva di € 37.262,50.
Condanna la Regione Campania al pagamento delle spese, dei diritti e degli onorari di lite, che si liquidano in complessivi € 1.500,00 in favore della ricorrente.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nelle camere di consiglio del 20 febbraio 2013 e del 10 aprile 2013 con l'intervento dei magistrati:
Antonino Savo Amodio, Presidente
Renata Emma Ianigro, Consigliere
Olindo Di Popolo, Referendario, Estensore


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