ISSN 2498-9916
Direttori: Avv. Francesco Barchielli  e  Avv. Gherardo Lombardi
 

T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II quater, 27 novembre 2020

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Articolo inserito il 04-12-2020
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Quali sono le caratteristiche che deve possedere un’area per poter essere qualificata in termini urbanistico-edilizi come lotto intercluso?

SENTENZA N. 12665
In termini urbanistico-edilizi, inoltre, per poter qualificare l’area in termini di lotto intercluso non è necessaria l’interclusione del terreno da tutti i lati, bensì l’esistenza di un’area c.d. "relitto", autonomamente edificabile perché già urbanisticamente definita, ossia compiutamente e definitivamente collegata e integrata con già esistenti opere di urbanizzazione (strade, servizi, piazze, giardini) e/o con altri immobili adiacenti.
FATTO e DIRITTO
1. Con l’odierno gravame, i ricorrenti specificati in epigrafe hanno chiesto l’annullamento a) del provvedimento del Comune di Nettuno, datato 24 gennaio 2008, con il quale veniva loro comunicato il riesame della pratica edilizia relativa alla realizzazione di un villino trifamiliare, nonché b) del “diniego al rilascio del permesso di costruire in relazione al mancato adempimento della determina di approvazione del progetto presentato dagli stessi ricorrenti n. 803 del 12 dicembre 2005”, con conseguente condanna del Comune al rilascio del permesso di costruire.
1.1. I ricorrenti hanno allegato in fatto:
- di essere divenuti proprietari di un lotto di terreno sito in Nettuno, località S. Barbara, traversa di Via dell’Acero, distinto al fg. 27 part.lle n. 1112/1113;
- che tale area è ubicata in zona su cui gravava il vincolo di lottizzazione convenzionata imposto dalla variante “S1/B” del PRG, con un indice di fabbricabilità pari a 0,70 mc/mq, “ove i proprietari dei vari lotti [potevano] edificare consorziandosi fra loro e stipulando apposita convenzione con l’ente comunale”, fermo rimanendo che il lotto minimo doveva avere una superficie di mq 1.200;
- che il lotto di loro proprietà si trova in una zona centrale, interamente edificata ed urbanizzata, tanto da poter essere considerata “lotto intercluso”;
- che nel 1994 “i proprietari dei lotti” di allora (fra i quali i propri danti causa) “presentarono al Comune di Nettuno una dichiarazione di adesione al piano di lottizzazione convenzionata”, senza tuttavia che l’ente comunale provvedesse in merito, poiché non avrebbe avuto “più alcun interesse (…) a mantenere un vincolo”, risalente al 1964, “su un’area che oramai risultava interamente costruita e dotata di tutti i servizi e opere di urbanizzazione primaria e secondaria”;
- che gli aderenti alla convenzione avevano chiesto, ai sensi dell’art. 28 della legge n. 1150 del 1942, la convocazione “per la firma della convenzione”, in ordine al cui progetto la competente Commissione edilizia aveva espresso “parere favorevole”, senza tuttavia ricevere alcuna risposta dal Comune;
- che, il Comune, con la determina dirigenziale n. 803 del 12.12.2005, approvava la proposta progettuale di edificazione presentata dagli odierni ricorrenti obbligandosi al successivo rilascio del permesso di costruire;
- che, nondimeno, circa tre anni dopo, il Comune inviava in data 24.1.2008 una “comunicazione di riesame” della pratica edilizia con la quale annunciava l’adozione di provvedimenti di ritiro in autotutela della citata determinazione n. 803/2005, omettendo quindi di rilasciare il richiesto permesso di costruire.
2. Tanto premesso in fatto, i ricorrenti hanno lamentato l’illegittimità di tale modus operandi dell’amministrazione per eccesso di potere giacché, malgrado l’impegno ad adottare il permesso di costruire conseguente all’approvazione del progetto di edificazione contenuta nella determinazione n. 803 del 2015 suddetta, sarebbe stato loro comunicato, a distanza di ben tre anni dalla relativa adozione, l’avvio di un procedimento di riesame della determina n. 803 medesima, così nei fatti negando il rilascio del permesso a costruire stesso. In tal modo, quindi, l’Amministrazione avrebbe imposto surrettiziamente all’area dei ricorrenti un regime vincolistico a carattere sostanzialmente espropriativo al di fuori dei relativi presupposti, e ciò anche in violazione dell’affidamento ingenerato in ordine all’edificabilità dell’area medesima.
2.1. A sostegno del gravame, i ricorrenti hanno inoltre allegato che, con sentenza n. 9187/2006 di questo Tribunale, veniva accolto un (analogo) ricorso proposto avverso il provvedimento di diniego della richiesta di permesso di costruire, avanzata dal proprietario di un lotto insistente sulla medesima area in cui è ricompreso quello dei ricorrenti, essendo stata accertata in tale giudizio, mediante apposita CTU, la natura di lotto intercluso di esso.
3. Il Comune di Nettuno, ancorché ritualmente intimato, non si costituiva in giudizio.
4. Con una prima ordinanze n. 3338/2020, adottata all’udienza pubblica del 10 dicembre 2019, il Tribunale chiedeva al Comune intimato di fornire una documentata relazione sui fatti affinché chiarisse i seguenti punti: a) se, e in caso affermativo, quali provvedimenti fossero stati adottati dal Comune a seguito della comunicazione in data 24.1.2008 di avvio del procedimento per “il riesame della pratica edilizia relativa alla realizzazione di un villino trifamiliare”, oggetto di impugnazione;
b) il regime urbanistico ed edilizio del lotto di terreno sito in Nettuno, località S. Barbara, traversa di Via dell’Acero, distinto al fg. 27 part.lle n. 1112/1113;
c) lo stato attuale dei luoghi, con particolare riguardo alla sussistenza o meno delle condizioni per poter considerare il lotto in questione come “lotto intercluso”.
3.1. Il Comune non riscontrava in alcun modo tale richiesta istruttoria, sicché il Collegio, con l’ordinanza n. 7767/2020, adottata alla successiva udienza del 23 giugno 2020, reiterava il medesimo approfondimento istruttorio, sottoponendo al contempo alla parte ricorrente, ex art. 73 c.p.a., la questione rilevata d’ufficio in ordine al profilo di eventuale inammissibilità (ab origine) del ricorso, per carenza di interesse, in ragione della natura meramente endoprocedimentale dell’atto impugnato (prot. n. 1921 del 24 gennaio 2008), “senza che risulti adottato, ovvero tempestivamente impugnato, l’atto conclusivo del procedimento”.
3.2. Ancora una volta il Comune intimato ometteva di dare alcuna risposta, ancorché vi sia prova in atti della corretta notifica dell’ordinanza.
3.3. La parte ricorrente, dal canto suo, con memoria depositata in data 21 luglio 2020, articolava le proprie controdeduzioni in ordine al profilo di inammissibilità sollevato d’ufficio da questo Tribunale, evidenziando che, malgrado la natura endoprocedimentale del provvedimento del 24.1.2008, in quanto avente formalmente ad oggetto una mera “comunicazione di avvio del procedimento di riesame”, si sarebbe determinato un arresto procedimentale in conseguenza sia dell’omessa conclusione del procedimento di autotutela così avviato, sia del mancato rilascio del permesso di costruire, sebbene dalla determinazione n. 803 del 12 dicembre 2005 derivasse un siffatto obbligo. La parte ha anche depositato l’ulteriore provvedimento di (mera) comunicazione di avvio di annullamento in autotutela “ai sensi e per gli effetti dell’art. 21-octies”, sopravvenuto alla proposizione del ricorso datato 29 aprile 2008, con il quale il Comune di Nettuno, “visto il ricorso avanzato al TAR”, comunicava ai ricorrenti i (presunti) motivi ostativi all’accoglimento delle istanze di rilascio del permesso di costruire richiesto con le diffide acquisite ai numeri di protocollo del Comune 17622 del 28.7.2005 e 20842 del 27.9.2007. La parte ha quindi evidenziato che anche rispetto a tale secondo atto di avvio del procedimento di autotutela (peraltro non impugnato) non sarebbe mai intervenuto alcun provvedimento conclusivo.
4. La causa veniva quindi ritualmente chiamata all’udienza pubblica del 27 ottobre 2020 e, a tale udienza, passava in decisione.
5. Preliminarmente il Collegio osserva che, in effetti, alla luce di una valutazione degli effetti sostanziali dell’attività provvedimentale messa in campo dal Comune con gli atti impugnati, deve riconoscersi che si è di fatto determinato un arresto procedimentale lesivo della posizione giuridica soggettiva dei ricorrenti al rilascio del permesso di edificare, in conformità alla valutazione favorevole della “proposta progettuale” contenuta nella determinazione n. 803 del 12 dicembre 2005. Infatti, a fronte di tale positivo riconoscimento (ancorché subordinatamente, come si dirà infra, al rispetto dell’obbligo, assunto dal privato, di trasferire in capo al Comune una “porzione di strada”), il Comune si è limitato a comunicare, a distanza di tre anni, l’avvio di un procedimento volto al riesame in autotutela proprio della determinazione n. 803 del 2005, senza tuttavia mai concluderlo, così di fatto negando il rilascio del titolo edilizio cui si era obbligato. La lesione risulta vieppiù evidente alla luce dell’ulteriore provvedimento di (mera) comunicazione di avvio del procedimento di annullamento in autotutela della determinazione n. 803 del 2005, datato 29 aprile 2008, in cui l’amministrazione ha esplicitato le (ritenute) ragioni che avrebbero reso necessario l’ipotizzato annullamento in autotutela, senza tuttavia che a tutt’oggi risulti ancora concluso il relativo procedimento, sebbene siano oramai trascorsi dodici anni.
5.1. Né del resto la ricostruzione dei fatti operata in giudizio dalla parte ricorrente, in assenza di alcuna deduzione e/o chiarimento sull’esito del procedimento di autotutela avviato nel 2008 –malgrado la specifica richiesta (reiteratamente) avanzata dal Tribunale con le ordinanze istruttorie sopra citate –, potrebbe essere in alcun modo revocata in dubbio.
6. Può quindi passarsi all’esame del merito del ricorso, con il quale si chiede sia di annullare la comunicazione di avvio del procedimento di riesame della deliberazione n. 803 del 2005, sia di “ordinare al Comune di Nettuno il rilascio del permesso a costruire in conformità a quanto già approvato” nella citata determina.
6.1. Il ricorso si fonda sull’assunto per cui dalla delibera n. 803/2005 derivi l’obbligo del Comune di rilasciare il permesso di costruire, poiché, in primo luogo, l’area sulla quale insiste il lotto di proprietà dei ricorrenti non sarebbe più assoggettata alla previa adozione del Piano di lottizzazione convenzionata imposto dalla variante “S1/B” del PRG, giacché si tratterebbe di una zona completamente urbanizzata e dotata di idonei servizi. In secondo luogo, si sarebbero realizzate tutte le condizioni previste dalla deliberazione medesima alle quali la stessa amministrazione aveva subordinato il rilascio del permesso in questione.
6.2. L’assunto è fondato.
6.3. L’art. 9 del DPR n. 380 del 2001 prevede, quale regola generale ed imperativa, in materia di governo del territorio, il necessario rispetto delle previsioni del p.r.g. che impongano, per una determinata zona, la pianificazione di dettaglio. Corollario di tale previsione è che, in caso di zone assolutamente inedificate, in cui si tratti di asservire per la prima volta all’edificazione, mediante costruzione di uno o più fabbricati, aree non ancora urbanizzate, l’esistenza del piano esecutivo (piano di lottizzazione o piano particolareggiato) è senza dubbio presupposto indispensabile per il rilascio del titolo edilizio. In tali situazioni deve essere quindi rigorosamente rispettata la cadenza, in ordine successivo, dell’approvazione del piano regolatore generale e della realizzazione dello strumento urbanistico d’attuazione, che garantisce una pianificazione razionale e ordinata del futuro sviluppo del territorio dal punto di vista urbanistico.
6.4. Tuttavia, nella fattispecie sottoposta a scrutinio, alla luce delle evidenze allegate dai ricorrenti e mai smentite dal Comune di Nettuno, il lotto in esame possiede i caratteri del “lotto intercluso”, che, secondo l’orientamento consolidato della giurisprudenza, rappresenta una deroga eccezionale al principio generale sopra richiamato, secondo cui il rilascio del titolo edilizio può essere legittimamente disposto solo dopo che si sia concluso il procedimento per la adozione dello strumento urbanistico attuativo e che lo stesso sia divenuto perfetto ed efficace.
6.5. In particolare, secondo la giurisprudenza, si realizza la fattispecie del lotto intercluso, allorquando l’area edificabile in esame:
a) sia l’unica a non essere stata ancora edificata;
b) si trovi in una zona integralmente interessata da costruzioni;
c) sia dotata di tutte le opere di urbanizzazione (primarie e secondarie), previste dagli strumenti urbanistici;
d) sia valorizzata da un progetto edilizio del tutto conforme al Piano Regolatore Generale.
6.5.1. In termini urbanistico-edilizi, inoltre, per poter qualificare l’area in termini di lotto intercluso non è necessaria l’interclusione del terreno da tutti i lati, bensì l’esistenza di un’area c.d. "relitto", autonomamente edificabile perché già urbanisticamente definita, ossia compiutamente e definitivamente collegata e integrata con già esistenti opere di urbanizzazione (strade, servizi, piazze, giardini) e/o con altri immobili adiacenti.
6.6. Ebbene dalle emergenze processuali, peraltro non confutate dal Comune di Nettuno, ancorché specificamente interpellato sul punto, la sussistenza dei caratteri di lotto intercluso all’immobile di proprietà dei ricorrenti, da un lato, è stata riconosciuta dalla stessa delibera n. 803/2005 secondo cui “il comprensorio dove ricade il lotto in questione risulta completamente urbanizzato e, pertanto …, non necessita la redazione di un piano attuativo”. Dall’altro, tale riconoscimento trova ulteriore conferma nella relazione di CTU dell’ing. Giacobbe, disposta in un (analogo) giudizio celebratosi dinanzi a questo Tribunale, avente ad oggetto un immobile insistente sulla medesima area, conclusosi, proprio sulla base del positivo accertamento tecnico “in ordine al preteso carattere di lotto intercluso dell’area interessata dal progettato intervento”, con l’annullamento del diniego del permesso di costruire opposto dal Comune di Nettuno (cfr. TAR Lazio, sede di Roma, sentenza n. 9187/06).
6.7. Inoltre, secondo quanto allegato dai ricorrenti, si sarebbero realizzate anche le ulteriori condizioni previste con la delibera n. 803 del 12 dicembre 2005, cui l’amministrazione aveva espressamente condizionato il titolo edilizio: ossia che “prima del rilascio del permesso” fosse “acquisita e ceduta al Comune la porzione di strada” ritenuta necessaria per rendere fruibile il lotto. Sul punto i ricorrenti hanno, infatti, dedotto che il proprio dante causa avrebbe ceduto la “striscia di terreno che ora è divenuta Via delle Azalee (che costeggia tale lotto)”.
6.8. Sicché, in mancanza di alcuna controdeduzione dell’Amministrazione sul punto, deve ritenersi che anche le condizioni previste dalla delibera n. 803/2005 ai fini del rilascio del provvedimento abilitativo in esame si siano realizzate, con la conseguenza che non residua più alcun margine di discrezionalità in ordine all’obbligo del rilascio del permesso di costruire, conformemente a quanto previsto dalla deliberazione n. 803/2005 stessa.
7. Pertanto, alla luce di tutte le considerazioni sopra svolte, il ricorso è fondato e, per l’effetto, deve essere annullata la comunicazione di riesame della pratica edilizia relativa alla realizzazione di un villino trifamiliare secondo la proposta progettuale approvata con la deliberazione n. 803/2005, nonché ordinato al Comune di rilasciare il permesso di costruire conformemente alla medesima proposta progettuale.
8. Quanto alle spese di lite, tenuto conto di tutte le circostanze della fattispecie e del comportamento processuale del Comune di Nettuno, che non ha dato riscontro ad alcuna delle richieste istruttorie di questo Tribunale, seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie ai sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, previo annullamento della comunicazione di avvio del procedimento di riesame della pratica edilizia datata 24 gennaio 2005, condanna il Comune di Nettuno a rilasciare il permesso di costruire conseguente alla determinazione n. 803/2005.
Condanna il Comune di Nettuno al pagamento, in favore della parte ricorrente, delle spese processuali che liquida in complessive euro 2.000,00 (duemila/00), oltre accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 ottobre 2020 con l’intervento dei magistrati:
Donatella Scala, Presidente
Silvia Coppari, Consigliere, Estensore
Roberta Mazzulla, Referendario