ISSN 2498-9916
Direttori: Avv. Francesco Barchielli  e  Avv. Gherardo Lombardi
 

T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II bis, 26 novembre 2020

Argomenti trattati:
Accertamento di conformità - Sanatoria
Giustizia amministrativa

Articolo inserito il 04-12-2020
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Il parere negativo della Soprintendenza reso nell’ambito del procedimento di sanatoria è immediatamente impugnabile?

SENTENZA N. 12647
Sia il Consiglio di Stato, che i Tribunali Amministrativi Regionali hanno, in verità, anche di recente evidenziato che “in ordine alla questione dell'impugnabilità immediata del parere negativo della Soprintendenza, va data continuità all'indirizzo giurisprudenziale a mente del quale è passibile di gravame, in quanto lesivo della posizione giuridica soggettiva dedotta in giudizio, ogni atto amministrativo che provochi l'arresto del procedimento a prescindere dalla forma assunta” (Consiglio di Stato, Sez. VI , 8.05.2019, n. 2982; TAR Liguria, Sez. I, 8.06.2016 n. 579).
FATTO
Nell’odierno giudizio, parte ricorrente agisce per l’annullamento degli atti impugnati con i quali è stata respinta la propria istanza di condono relativa ad opere eseguite su immobile di proprietà.
A tali fini premette che il proprio genitore e dante causa si rendeva acquirente, giusta decreto di trasferimento del Tribunale di Roma del 15.2.1967 (emesso nell’ambito di una procedura esecutiva per espropriazione immobiliare) di un villino, con ingresso da Via Appia Antica nr. 247, di una costruzione accessoria ad uso autorimessa ed abitazione, nonché di un terreno adiacente per una superficie di mq 13.640 (tutti aventi consistenza ed estremi catastali meglio specificati in atti).
Nel prosieguo, il genitore della parte ricorrente acquistava un ulteriore appezzamento di terreno confinante con il lotto di cui al punto precedente (lati ovest e nord) sul quale insistevano tre costruzioni accessorie (una adiacente sul lato nord, le altre sul lato ovest) realizzate da tempo (risalenti, secondo la ricorrente, all’epoca del catasto borbonico; il contratto di acquisto era redatto per rogito notarile del 12.6.1969, Rep. 827256).
L’immobile principale costituito dalla villa di via Appia Antica nr. 247 veniva, infine, venduto dal titolare a terzi (Immobiliare Pisagua s.a.) con rogito del 21.5.1985.
Riferisce, dunque, parte ricorrente che il proprio genitore, previa autorizzazione della Soprintendenza ai Monumenti rilasciata con nota n. 18978 del 30.11.1972, presentava istanza di licenza edilizia in data 15.1.1973, procedendo, nella porzione di area acquistata nel 1969, all’esecuzione di piccoli lavori di rifacimento delle costruzioni accessorie ivi esistenti, senza alterarne lo stato di consistenza generale delle relative strutture.
Il Sindaco del Comune di Roma non provvedeva sulla richiesta di licenza edilizia, ma notificava una ordinanza (nr. 277 dell’11.1.1973) con la quale ordinava la sospensione dei lavori, diffidando il destinatario alla rimozione delle opere nel frattempo eseguite; analogo ordine veniva successivamente reiterato con ordinanza nr. 766 del 1.2.1973.
Con ulteriore ordinanza n. 1330 del 1 marzo 1973 veniva contestato al genitore della ricorrente l’esecuzione di ulteriori lavori (costruzione di una villa, tre accessori ed altro).
Il proprietario presentava ricorso straordinario al Capo dello Stato in data 2 maggio 1973 avverso l’ordinanza nr. 277/1973 e ricorreva al TAR avverso l’ordinanza n. 766/1973 ed il silenzio rifiuto sulla domanda di licenza edilizia, nonché, con ulteriore ricorso, avverso l’ordinanza nr. 1330 del 1 marzo 1973.
Di fronte al giudice amministrativo veniva, quindi, impugnata l’ordinanza 2604 del 4 giugno 1973, di accertamento di inadempienza agli ordini precedentemente notificati, che veniva sospesa con ordinanza del Consiglio di Stato dell’11.07.1973.
Cionondimeno, il Sindaco di Roma, con ordinanza nr. 5036 del 31.12.1973, accertava ulteriori esecuzioni di opere edilizie che intimava di rimuovere, sospendendone la prosecuzione (atto impugnato con separato ricorso straordinario al Capo dello Stato); con ordinanza n. 2866 del 29 maggio 1974 accertava l’inottemperanza alla precedente diffida (atto impugnato di fronte al TAR e sospeso con ordinanza 72 del 4 settembre 1974); con ordinanza del 22 novembre 1974 reiterava l’ordine di sospensione dei lavori.
Nelle more, il Sindaco rilasciava licenza in sanatoria per le sole opere edilizie di risanamento dell’immobile principale (atto nr. 1562 del 17 novembre 1974, con successiva revoca delle ordinanze nr. 1330/1973 e 2866/1974).
Non essendosi pronunciato l’Ente sulle domande inerenti le opere ed i corpi di fabbrica accessori, il genitore dell’odierna ricorrente presentava domanda di condono edilizio ai sensi della l. 47/1985, nel frattempo emanata, con istanza n. 87826, sott. 001, sott. 002 e sott. 003 del 19.12.1985 per avvenuta realizzazione di abusi edilizi in via Appia Antica n. 245, consistenti nella ristrutturazione edilizia del villino A per mq 145,20 di superficie utile residenziale e mq 8,22 di superficie non residenziale (sott. 001) e nella costruzione di un gazebo (sott. 002).
Con il ricorso in epigrafe la ricorrente ha chiesto al Tribunale di annullare la determinazione dirigenziale del Comune di Roma n. 342 del 20.04.2006 di reiezione di tale istanza di condono, nonchè il parere del Ministero per i Beni e le Attività Culturali - Soprintendenza per i Beni Archeologici di Roma prot. 21843 del 9.09.2005 e tutti gli atti precedenti o susseguenti o comunque connessi.
A sostegno della sua domanda, la ricorrente ha dedotto i seguenti motivi: 1) violazione di legge ed eccesso di potere, inesistenza della motivazione e/o carenza della stessa, travisamento dei fatti, carenza della necessaria istruttoria procedimentale; 2) violazione di legge ed eccesso di potere, contraddittorietà di provvedimenti, travisamento dei fatti, carenza della necessaria istruttoria procedimentale.
Si è costituito in giudizio il Comune di Roma, ora Roma Capitale.
Con documenti depositati il 15 settembre 2020, parte ricorrente ha allegato l’avvenuta presentazione di una istanza di riesame.
Con propria memoria, Roma Capitale ha eccepito l’inammissibilità del ricorso ex artt. 41, comma 2 e 27, comma 1, del c.p.a. per omessa notifica dello stesso nei confronti del Ministero per i Beni Culturali, Soprintendenza per i Beni Archeologici, il parere della quale ha costituito un vincolo procedimentale per l’esito del provvedimento di rigetto.
Nel merito, ha insistito circa la legittimità del diniego.
Parte ricorrente, in replica, ha allegato l’avvenuta riapertura del procedimento istruttorio in esito alla richiesta di riesame, inferendone la conferma dell’illegittimità degli atti impugnati; ha, quindi, insistito nel chiedere l’annullamento di questi ultimi, previa, se del caso, istruttoria sui fatti di causa.
Le parti hanno scambiato ulteriori memorie, sostenendo la ricorrente che la mancata notifica del ricorso alla Soprintendenza avrebbe potuto essere sanata mediante integrazione del contraddittorio, Roma Capitale che tale istituto non sarebbe stato applicabile al caso di specie, stante il chiaro disposto di cui all’art. 41, comma 2 del c.p.a.
Nella pubblica udienza del 28 ottobre 2020, la causa è stata trattenuta in decisione come da verbale.
DIRITTO
La ricorrente ha, come anticipato, lamentato l’illegittimità dei provvedimenti impugnati con i quali il Comune di Roma ha rigettato le istanze di condono presentate ai sensi della l. n. 47/1985, in data 19.12.1985, dal padre sig. Antonio Cerrito, per la realizzazione di alcuni manufatti - ristrutturazione edilizia del villino A per mq 145,20 di superficie utile residenziale e mq 8,22 di superficie non residenziale (sott. 001) e costruzione di un gazebo (sott. 002) - in via Appia Antica n. 245, adducendo che in essi, dopo ben 35 anni dalla proposizione della domanda di sanatoria, l’Amministrazione Comunale si sarebbe conformata ad un “immotivato ed inconferente parere del Ministero per i Beni e le Attività Culturali, Soprintendenza per i Beni Archeologici di Roma …(del) 9.09.2005”, nonostante il fatto che le istanze stesse fossero già state accompagnate dal prescritto nulla osta favorevole della Soprintendenza ai Monumenti, rilasciato in data 30.11.1972.
La ricorrente ha, in particolare, contestato le argomentazioni svolte nel parere del 9.09.2005 dalla Soprintendenza in relazione all’avvenuta effettuazione di illeciti “movimenti di terra in area di interesse archeologico”, negando che simili lavori fossero mai avvenuti sui luoghi di causa, che le opere di cui all’istanza di condono potessero dirsi così vicine all’Appia Antica o all’insediamento archeologico della Villa dei Quintili da poterne alterare il paesaggio, che tra di esse ci fosse anche una piscina, come apparentemente dedotto dall’Amministrazione nei provvedimenti stessi, e che i manufatti realizzati non avessero il carattere di opere necessarie o di migliorie, né alcuna connessione con il preesistente edificio principale.
La ricorrente ha, inoltre, dedotto il travisamento dei fatti operato dalla Soprintendenza nel parere stesso, in cui sarebbero stati confusi atti e titoli di provenienza dei vari immobili che componevano la proprietà e sarebbe stato ignorato il precedente nulla osta del 1972, con un “ingiustificato e (ingiustificabile) revirement”; la medesima ricorrente ha, infine, censurando anche l’operato del Comune di Roma che, limitandosi ad allegare al proprio provvedimento di diniego di condono il parere della Soprintendenza, avrebbe “dimostrato di non avere esercitato alcuna attività di accertamento e chiarimento circa i presupposti di fatto per l’emanazione del proprio atto amministrativo”, mostrando “una assai scarsa conoscenza del territorio e degli atti che pur avrebbero dovuto costituire il presupposto del …(suo) agire”.
Tali censure sono in parte inammissibili e per il resto infondate.
In accoglimento della corrispondente eccezione di Roma Capitale, il ricorso deve, in primo luogo, essere dichiarato inammissibile nella parte relativa alle censure rivolte contro il parere della Soprintendenza, per omessa notifica all’Amministrazione procedente, ai sensi dell’art. 41, comma 2, del c.p.a. che è chiaro nello stabilire che “Qualora sia proposta azione di annullamento il ricorso deve essere notificato, a pena di decadenza, alla pubblica amministrazione che ha emesso l'atto impugnato e ad almeno uno dei controinteressati che sia individuato nell'atto stesso entro il termine previsto dalla legge”;
Quando il provvedimento impugnato è scaturito dall’azione di più amministrazioni responsabili, la legittimazione passiva non può che riguardare tutte le amministrazioni interessate (cfr. T.A.R. Puglia, Bari, Sez. III , 3/01/2019, n. 7; T.A.R. Campania, Napoli , Sez. I , 9/12/2019 , n. 5792) e in mancanza della notifica, le censure rivolte direttamente e specificamente contro l’atto dell’Amministrazione non chiamata in giudizio non possono che risultare inammissibili.
Ciò accade nell’ipotesi in esame, nella quale la giurisprudenza amministrativa prevalente riconosce l’autonomia provvedimentale del parere della Soprintendenza, che, se negativo, risulta in grado di interrompere l’iter della sanatoria, rappresentando un atto direttamente ed autonomamente ostativo al condono e lesivo della posizione del privato richiedente.
Sia il Consiglio di Stato, che i Tribunali Amministrativi Regionali hanno, in verità, anche di recente evidenziato che “in ordine alla questione dell'impugnabilità immediata del parere negativo della Soprintendenza, va data continuità all'indirizzo giurisprudenziale a mente del quale è passibile di gravame, in quanto lesivo della posizione giuridica soggettiva dedotta in giudizio, ogni atto amministrativo che provochi l'arresto del procedimento a prescindere dalla forma assunta” (Consiglio di Stato, Sez. VI , 8.05.2019, n. 2982; TAR Liguria, Sez. I, 8.06.2016 n. 579).
La suddetta omessa notifica, riguardando non un controinteressato (diverso da quello eventualmente già destinatario della notifica), ma, come detto, l’Amministrazione che ha emesso uno degli atti impugnati, posta così nell’impossibilità di difendere il proprio operato, non risulta, poi, a ben vedere, in alcun modo emendabile attraverso l’integrazione del contraddittorio, finalizzata sì a permettere al ricorrente di ampliare la platea delle parti destinatarie della notifica del ricorso, ma quando questo sia stato comunque ritualmente proposto e non a sanare una causa radicale di inammissibilità del gravame come quella in questione.
In mancanza di una rituale chiamata in giudizio dell’Amministrazione che ha adottato l’atto, devono, così essere, come anticipato, dichiarate inammissibili tutte le censure direttamente rivolte contro il parere della Soprintendenza.
Ammissibile, ma infondato, si rivela, invece, il ricorso nella restante parte, relativa alle doglianze rivolte specificamente contro l’Amministrazione Comunale per “l’immotivato recepimento motivazionale” del suddetto parere nel provvedimento di rigetto dell’istanza di condono, in cui il Comune avrebbe fatto propri “gli errori ed i fraintendimenti” della Soprintendenza circa gli atti di provenienza e di alienazione e, soprattutto, i titoli edificatori dei vari manufatti del complesso immobiliare, con gravi carenze dell’istruttoria procedimentale travisamento dei fatti e contraddittorietà del suo agire.
La costante giurisprudenza osserva, al riguardo, che “il motivo è da disattendere sulla scorta del consolidato orientamento secondo cui, in sede di esame delle domande di condono inerenti ad abusi su aree sottoposte a vincolo presentate ai sensi della legge 28 febbraio 1985, n. 47 ... il parere espresso dall'Organo preposto alla tutela del vincolo ai sensi dell'articolo 32 della l 47, cit., ha natura obbligatoria e vincolante ai fini della definizione del procedimento di condono (in tal senso -ex multis -: Cons. Stato, Sez. V, 20.12.2013, n. 6114). Ne consegue che, nel caso in esame, stante il carattere vincolante del negativo parere reso dalla Soprintendenza, non residuavano in capo al Comune margini effettivi di valutazione idonei ad assicurare alla vicenda un esito favorevole” alla ricorrente (cfr. Cons St., Sez. VI, 29.01.2016, n. 356).
Inammissibile, in quanto non contenuta né nel ricorso introduttivo, né in una successiva memoria notificata (da far valere come atto di motivi aggiunti) è, infine, la doglianza svolta dalla ricorrente nelle ultime difese circa l’omissione da parte dell’Amministrazione Comunale del preavviso di rigetto ex art. 10 bis l.n. 241/1990.
Resta pienamente salvo l’esito del procedimento di riesame che parte ricorrente ha allegato essere stato avviato e non ancora concluso.
Avendo riguardo ai presupposti di quest’ultimo procedimento, nonché alla particolarità del giudizio, sussistono evidenti ragioni per disporre la piena compensazione delle spese di lite tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis),
definitivamente pronunciando,
- dichiara il ricorso in parte inammissibile, ai sensi di cui in motivazione;
- respinge per il resto il ricorso;
- compensa le spese di lite.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità Amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 ottobre 2020 con l'intervento dei magistrati:
Elena Stanizzi, Presidente
Brunella Bruno, Consigliere
Ofelia Fratamico, Consigliere, Estensore