ISSN 2498-9916
Direttori: Avv. Francesco Barchielli  e  Avv. Gherardo Lombardi
 

Consiglio di Stato, Sez. VI, 1 dicembre 2020

Argomenti trattati:
Sanzioni edilizie per abusi

Articolo inserito il 04-12-2020
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L’Amministrazione, a fronte della richiesta del privato, è tenuta a riesaminare l’ordinanza di demolizione i cui effetti si sono consolidati?

SENTENZA N. 7611
La giurisprudenza sia decisamente propensa ad escludere in radice l’obbligo di provvedere dell’amministrazione laddove l’istanza del privato sia volta a sollecitare il riesame di un atto divenuto inoppugnabile, come in questo caso in cui si sono consolidati gli effetti dell’ordine di demolizione (cfr. ex plurimis Cons. St. Sez. VI, 5.9.2005, n. 4504).
Le ragioni di tale orientamento risiedono nel fatto che - affermandosi un generalizzato obbligo, in capo all’Amministrazione, di rivalutare un proprio provvedimento anche quando rispetto ad esso siano decorsi i termini per proporre ricorso - sarebbe vulnerata l’esigenza di certezza e stabilità dei rapporti che hanno titolo in atti autoritativi ed inoltre resterebbe lettera morta il regime decadenziale dei termini di impugnazione.
FATTO e DIRITTO
1 - In data 13 aprile 2007, il Comune notificava all’appellante il provvedimento n. 4/2007, con cui ingiungeva di demolire le opere abusivamente realizzate sul terreno sito in Vasanello, località Balardinella (Foglio 15, Particella 53), consistenti in: un casotto prefabbricato in legno delle dimensioni di 2,80x2,90; una baracca in lamiera verniciata delle dimensioni di 2,50x3; un manufatto in legno a fianco ai due prefabbricati, realizzato con sei montanti in legno ancorati ad un basamento in calcestruzzo e tamponato con pannelli in legno pressato e con delle partizioni interne a formare tre ambienti distinti e provvisti ognuno di finestra; un basamento in calcestruzzo di dimensioni di 3,5x4,05 m e di altezza fuori terra di circa 25 cm di media.
1.1 – Giova sin da ora ricordare che avverso tale ingiunzione, Domenica Di Gianfrancesco ha manifestato definitiva acquiescenza, essendosi estinto per perenzione il ricorso a suo tempo proposto innanzi al T.A.R. per il Lazio (n. 5994/2007).
2 - Con successivo ricorso al T.A.R. per il Lazio, l’appellante ha impugnato la nota con la quale, secondo l’appellante, il Comune di Vasanello avrebbe confermato la validità ed efficacia dell’ordinanza di demolizione n. 4/2007 emessa il 10 aprile 2007, che le aveva ingiunto di demolire le predette opere abusive.
2.1 – A sostegno del gravame l’appellante ha rappresentato di aver presentato una istanza, chiedendo la revoca dell’ordinanza di demolizione n. 4/2007; tale istanza era motivata dal fatto che, per la costruzione dei manufatti oggetto dell’ordine di demolizione, il Tribunale di Viterbo l’aveva assolta con la sentenza n. 318/2012.
Il Comune di Vasanello, con la nota impugnata (n. 5277 del 16 novembre 2016), avrebbe ribadito la validità ed efficacia dell’ordinanza 4/2007.
4 – Il T.A.R., con la sentenza n. 5509/2019, ha respinto il ricorso, rilevando che: a) l’ordinanza del 2007 ha consolidato da tempo i suoi effetti, in quanto era stata oggetto di impugnazione (con ricorso rubricato al n. 5994/2007) che si era estinto per perenzione (decreto 13 ottobre 2015, n. 11736); b) il provvedimento impugnato nel presente giudizio non aveva comportato una rivalutazione degli interessi pubblici sottesi all’ordinanza di demolizione, “stante la natura vincolata della demolizione in presenza di manufatti abusivi (circostanza non smentita neppure dalla sentenza penale, che si limita in tre brevi righe a fare una valutazione sulla corrispondenza della fattispecie del reato a quanto contestato) e il carattere non provvedimentale dell'atto impugnato, consistente in una semplice risposta di cortesia del tutto inidonea a consentire una nuova impugnazione e comunque al più annoverabile nella categoria degli atti meramente confermativi di provvedimenti, che, come noto, non sono espressione della volontà dell'Amministrazione bensì si limitano a dichiarare l'esistenza di precedenti provvedimenti, senza compiere alcuna nuova istruttoria e senza una nuova motivazione”.
5 - Con il primo motivo di appello avverso tale sentenza, l’originaria ricorrente deduce che la costituzione tardiva nel giudizio di primo grado da parte del Comune di Vasanello, avvenuta solo quattro giorni prima della data fissata per l’udienza dell’ 11 aprile 2017, e la mancata assegnazione alla ricorrente di un termine a difesa adeguato, ha comportato la violazione degli artt. 54 e 73 c.p.a., e precisamente la lesione del diritto di difesa e la violazione del principio del contraddittorio.
5.1 – La censura è infondata.
E’ sufficiente rilevare che la sentenza impugnata è stata emessa in forma semplificata all’esito della camera di consiglio fissata per la trattazione e dell’istanza cautelare.
Deve dunque trovare applicazione la norma di cui all’art. 55, comma 5, del c.p.a. in base alla quale: “Le parti possono depositare memorie e documenti fino a due giorni liberi prima della camera di consiglio”. Ne consegue che il contestato deposito del Comune avvenuto in data 7 aprile non risulta affatto tardivo rispetto alla camera di consiglio fissata per l’11 aprile.
6 – Con il secondo motivo di appello si contestano le ragioni del rigetto del ricorso di primo grado, prospettando che l’atto impugnato non potrebbe considerarsi meramente confermativo, in quanto “nel caso di specie è evidente che il Comune di Vasanello prima di emettere il provvedimento impugnato n. 5277 del 16.11.2016, esamina la questione entrando nel merito della circostanza sopravvenuta (sentenza penale passata in giudicato) e rigetta la richiesta di revoca avanzata dalla ricorrente, in quanto la decisione del Tribunale penale di assolvere l'appellante dall'abuso edilizio contestato non costituisce sanatoria”.
6.1 – La prospettazione dell’appellante non può essere accolta, ponendosi in contrasto con il tenore letterale dell’atto impugnato.
In tale comunicazione l’amministrazione si limita a rilevare che “l'assoluzione penale non costituisce sanatoria di quanto illegittimamente realizzato”.
Tale mera constatazione non dimostra affatto che il Comune possa aver in qualche modo svolto una ulteriore valutazione circa l’abusività delle opere, tanto è vero che il T.A.R. ha prospettato come tale atto sia riconducibile ad una mera comunicazione di cortesia, priva di valenza provvedimentale.
Come anticipato, tale conclusione deve esse confermata, posto che, alla luce dell’effettivo tenore della nota impugnata, non emerge in alcun modo l’esercizio del potere da parte dell’amministrazione, dovendosi ritenere che l’atto impugnato sia privo di valore provvedimentale (cfr. Cons. Stato Sez. IV, 14-04-2014, n. 1805, Cons. Stato, sez. IV, 14 aprile 2014, n. 1805; Cons. St. sez. IV, 12 febbraio 2015, n.758; Cons. St. sez. IV, 29 febbraio 2016, n. 812).
Invero, l’amministrazione comunale non ha esaminato nel merito la nuova istanza di accertamento di conformità presentata da parte ricorrente. Contrariamente all’assunto dell’appellante, la breve espressione utilizzato dal comune nell’atto non vale a rappresentare una nuova attività istruttoria finalizzata al riesame dell’abusività delle opere, manifestando invece il chiaro intendimento di non voler rivalutare tale questione.
In altre parole, nel caso in esame, l’amministrazione, a fronte dell’istanza dell’appellante, si è limitata a dichiarare l’esistenza di una precedente valutazione circa l’abusività delle opere ed ad escludere la volontà di procedere ad una nuova istruttoria e valutazione, senza in alcun modo (ri)motivare quanto alla natura abusiva delle opere.
Laddove l’amministrazione si limiti a ribadire la bontà del contenuto del provvedimento originario senza aprire un nuovo procedimento, come nel caso di specie, si è di fronte ad un atto privo di valore provvedimentale, il quale non deve essere autonomamente impugnato e non consente la riapertura dei termini di impugnazione (cfr. Cons. Stato Sez. IV, 14-04-2014, n. 1805, Cons. Stato, sez. IV, 14 aprile 2014, n. 1805; Cons. St. sez. IV, 12 febbraio 2015, n.758; Cons. St. sez. IV, 29 febbraio 2016, n. 812).
7 – In sintonia con le considerazioni che precedono, risulta del resto infondata anche la prospettazione originariamente sottesa all’istanza inoltrata al comune, non potendo, pertanto, trovare accoglimento neppure il terzo motivo di appello (e di conseguenza il quarto) con il quale si insiste nel sostenere che il Comune sarebbe stato vincolato dal giudicato penale di assoluzione.
7.1 – Nel caso di specie non può trovare applicazione l’art. 654 c.p.p., a norma del quale: “Nei confronti dell’imputato, della parte civile e del responsabile civile che si sia costituito o che sia intervenuto nel processo penale, la sentenza penale irrevocabile di condanna o di assoluzione pronunciata in seguito a dibattimento ha efficacia di giudicato nel giudizio civile o amministrativo”.
Alla stregua di tale disposizione, in primo luogo, il giudicato penale è vincolante unicamente nei confronti dei soggetti che hanno preso parte al processo penale, “non, quindi, nei confronti di altri soggetti che siano rimasti estranei al processo penale, pur essendo in qualche misura collegati alla vicenda penale” (cfr. Consiglio di Stato n. 3556/2016).
Al riguardo, è pacifico che il comune non era costituito nel processo penale.
7.2 - Inoltre, di fatto, come rilevato anche dal T.A.R., dalla sentenza penale citata non risulta possibile desumere alcun elemento relativo alla sussistenza o meno dell’abuso sotto il profilo della sua oggettività (la lettura delle poche righe in cui si sostanzia la motivazione della sentenza conferma tale conclusione).
7.3 – Più in generale, deve ricordarsi come la giurisprudenza sia decisamente propensa ad escludere in radice l’obbligo di provvedere dell’amministrazione laddove l’istanza del privato sia volta a sollecitare il riesame di un atto divenuto inoppugnabile, come in questo caso in cui si sono consolidati gli effetti dell’ordine di demolizione (cfr. ex plurimis Cons. St. Sez. VI, 5.9.2005, n. 4504).
Le ragioni di tale orientamento risiedono nel fatto che - affermandosi un generalizzato obbligo, in capo all’Amministrazione, di rivalutare un proprio provvedimento anche quando rispetto ad esso siano decorsi i termini per proporre ricorso - sarebbe vulnerata l’esigenza di certezza e stabilità dei rapporti che hanno titolo in atti autoritativi ed inoltre resterebbe lettera morta il regime decadenziale dei termini di impugnazione.
8 – La manifesta infondatezza dell’appello esclude la necessità del rinvio della discussione richiesto da parte appellante motivato dall’assunta pendenza di un ulteriore procedimento di sanatoria.
Le spese di lite, ad una valutazione complessiva della vicenda, possono essere compensate.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) respinge l’appello e compensa le spese di lite.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 novembre 2020 con l'intervento dei magistrati:
Giancarlo Montedoro, Presidente
Diego Sabatino, Consigliere
Vincenzo Lopilato, Consigliere
Dario Simeoli, Consigliere
Giordano Lamberti, Consigliere, Estensore