ISSN 2498-9916
Direttori: Avv. Francesco Barchielli  e  Avv. Gherardo Lombardi
 

T.A.R. Campania, Napoli, Sez. VII, 9 dicembre 2020

Argomenti trattati:
Sanzioni edilizie per abusi

Articolo inserito il 18-12-2020
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Sulla attuazione delle funzioni di vigilanza sull’attività urbanistico-edilizia.

SENTENZA N. 5938
L’attuazione delle funzioni di vigilanza sull’attività urbanistico-edilizia trova la propria giustificazione nell’articolo 27 del D.P.R. n. 380 del 2001, che le attribuisce al «responsabile del competente ufficio comunale», al fine di «assicurarne la rispondenza alle norme di legge e di regolamento, alle prescrizioni degli strumenti urbanistici ed alle modalità esecutive fissate nei titoli abilitativi», d’ufficio o su denuncia dei cittadini. Le disposizioni sopra riportate vanno lette in combinato disposto con l’articolo 2 della legge n. 241 del 1990, il quale prevede che «ove il procedimento consegua obbligatoriamente ad un’istanza, ovvero debba essere iniziato d’ufficio, le pubbliche amministrazioni hanno il dovere di concluderlo mediante l’adozione di un provvedimento espresso», e ciò anche quando «ravvisano la manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza della domanda»
FATTO e DIRITTO
Espongono i ricorrenti:
- di essere proprietari di un’unità abitativa posta al primo piano di un immobile del 1700, ubicato in Piano di Sorrento;
- che il Comune di Piano di Sorrento, con nota prot. 25746 del 28 novembre 2011, comunicava ai diversi proprietari del predetto immobile, ai sensi dell’articolo 7 della legge n. 241 del 1990, «l’avvio del procedimento finalizzato all’emanazione di provvedimenti sanzionatori, ex D.P.R. n. 380/2001, per le opere edili difformi e/o sprovviste di titolo abilitante rilevate nel corso del sopralluogo effettuato in data 14 dicembre 2010», segnatamente: tettoie site ai vari livelli (primo e secondo piano, sottotetti e terrazze di copertura);
- di avere avviato un iter amministrativo per regolarizzare i lavori relativi alla tettoia pertinenziale al loro immobile, ottenendo la sanatoria dell’intervento ai sensi dell’articolo 37 del D.P.R. n. 380 del 2001, con provvedimento n. 20 del 13 marzo 2018;
- che il Comune, con ordinanza n. 85 del 14 giugno 2018, ingiungeva agli odierni controinteressati di mettere in sicurezza la soletta a sbalzo del loro balcone, interessato da una forte ossidazione del ferro;
- che lo stesso Comune, con provvedimento prot. n. 15969 del 15 giugno 2018, ordinava ai ricorrenti «la sospensione immediata dei lavori [relativi alla loro tettoia], fino a quando non sarà fatta pervenire certificazione attestante l’eliminato pericolo, consequenziale all’emissione dell’ordinanza sindacale n. 85/2018»;
- di avere comunicato, in data 31 agosto 2018, l’ultimazione di tutti i lavori di regolarizzazione della tettoia pertinente all’immobile di loro proprietà, in conformità ai titoli abilitativi ottenuti;
- di avere, in data 14 marzo 2019, fatto istanza di accesso, presso il Comune di Piano di Sorrento, alla documentazione inerente agli atti relativi allo stato urbanistico-edilizio della tettoia della controinteressata Cecilia Cappiello;
- di avere esercitato l’accesso in data 25 giugno 2019 (a seguito di ricorso al difensore civico regionale), apprendendo che Cecilia Cappiello, in riscontro alla richiamata nota prot. n. 25746 del 28 novembre 2011, aveva dichiarato, con nota prot. n. 26341 del 5 dicembre 2011, che «non sussiste alcun presupposto per l’emissione di qualsivoglia provvedimento sanzionatorio, in quanto l’opera di che trattasi, non è, e non era, soggetta ad un titolo abilitativo cosiddetto pesante, oppure ad un’autorizzazione paesaggistica» e che la stessa tettoia era stata fatta oggetto di richiesta di sanatoria all’interno della pratica di condono edilizio presentata ai sensi della legge n. 724 del 1994; che l’accesso non veniva tuttavia consentito con riguardo alla pratica di condono poiché nulla avrebbe avuto a che vedere con la predetta tettoia;
- di avere, con nota a mezzo pec del 30 luglio 2019, diffidato l’Amministrazione comunale «alla immediata adozione dei provvedimenti sanzionatori del caso in relazione agli abusi commessi dalla signora Cecilia Cappiello».
In mancanza di riscontro, gli odierni ricorrenti agiscono, dunque, per l’accertamento dell’illegittimità del silenzio serbato dall’Amministrazione comunale e del conseguente obbligo della stessa di provvedere sulla predetta diffida.
In particolare, i ricorrenti allegano:
- «la grave ed ingiustificata omissione di esercizio della funzione amministrativa da parte del Comune resistente, il quale, ricevuta la diffida da parte dei ricorrenti volta a sollecitare i poteri di vigilanza/sanzionatori relativi alla realizzazione di una tettoia insistente sul balcone della loro vicina, ometteva del tutto di provvedere» (pagina 8 del ricorso);
- la titolarità, in capo all’Ente locale, di una competenza generale in materia di tutela del territorio (ai sensi degli articoli 3 e 13 del decreto legislativo n. 267 del 2000 e dell’articolo 27 del D.P.R. n. 380 del 2001) e l’onere, da ciò conseguente, di attivare per ogni segnalazione di abuso un procedimento istruttorio, che si deve concludere con una manifestazione di volontà, non necessariamente di tipo repressivo, ma comunque idonea a fornire all’istante l’assicurazione di un’attività valutativa (anche solo con una sommaria motivazione del mancato utilizzo dei poteri sanzionatori per l’assenza di violazioni).
In primo luogo, il Collegio osserva che, nella fattispecie in esame, risulta applicabile l’orientamento giurisprudenziale consolidato, secondo il quale «il proprietario di un’area o di un fabbricato, nella cui sfera giuridica incide dannosamente il mancato esercizio dei poteri ripristinatori e repressivi relativi ad abusi edilizi da parte dell’organo preposto, è titolare di un interesse legittimo all’esercizio dei detti poteri e può pretendere, se non vengano adottate le misure richieste, un provvedimento che ne spieghi esplicitamente le ragioni, con la conseguenza che il silenzio serbato sull’istanza e sulla successiva diffida integra gli estremi del silenzio rifiuto, sindacabile in sede giurisdizionale quanto al mancato adempimento dell’obbligo di provvedere espressamente» (Consiglio di Stato, sezione VI, sentenza n. 233 del 2014; T.A.R. Campania, sezione III, sentenza n. 4636 del 2020 e sezione VIII, sentenza n. 3454 del 2020).
Inoltre, i ricorrenti fanno espressamente riferimento – a sostegno della propria legittimazione – ai «crolli di cemento ed intonaco della soletta a balzo del balcone di proprietà Cappiello/Castellano, situata al piano di sopra ed a pochi centimetri di distanza dalla loro tettoia» (pagina 3 del ricorso), cui seguiva la richiamata ordinanza di messa in sicurezza n. 85 del 2018.
Ciò premesso, va rilevato che l’attuazione delle funzioni di vigilanza sull’attività urbanistico-edilizia trova la propria giustificazione nell’articolo 27 del D.P.R. n. 380 del 2001, che le attribuisce al «responsabile del competente ufficio comunale», al fine di «assicurarne la rispondenza alle norme di legge e di regolamento, alle prescrizioni degli strumenti urbanistici ed alle modalità esecutive fissate nei titoli abilitativi», d’ufficio o su denuncia dei cittadini.
Le disposizioni sopra riportate vanno lette in combinato disposto con l’articolo 2 della legge n. 241 del 1990, il quale prevede che «ove il procedimento consegua obbligatoriamente ad un’istanza, ovvero debba essere iniziato d’ufficio, le pubbliche amministrazioni hanno il dovere di concluderlo mediante l’adozione di un provvedimento espresso», e ciò anche quando «ravvisano la manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza della domanda» (nel qual caso, il provvedimento finale potrà avere forma semplificata e motivazione sintetica).
Ne deriva che, nella fattispecie in esame, è rilevabile un’inerzia in senso tecnico dell’Amministrazione comunale di Piano di Sorrento, che avrebbe dovuto portare a termine – con l’esito risultante dalla necessaria istruttoria – il procedimento già avviato con la richiamata nota prot. n. 25746 del 2011, in relazione alle opere edili difformi e/o sprovviste di titolo abilitativo rilevate nel corso del sopralluogo effettuato in data 14 dicembre 2010, e segnatamente alle tettoie realizzate ai vari livelli dell’immobile di proprietà (tra gli altri) degli odierni controinteressati.
Il presente ricorso avverso il silenzio serbato dall’Amministrazione comunale sulla diffida inviata dai ricorrenti dev’essere, pertanto, accolto.
Al riguardo, risulta inconferente quanto riportato dal Comune di Piano di Sorrento:
- che in data 23 settembre 2019, con nota prot. n. 27341, l’odierna controinteressata Cecilia Cappiello ha presentato istanza di accertamento di compatibilità paesaggistica, ai sensi dell’articolo 167 del decreto legislativo n. 42 del 2004;
- che, in mancanza ad oggi del necessario parere della competente Soprintendenza (richiesto con nota prot. n. 33277 dell’11 novembre 2019), la pratica risulta ancora in corso di definizione e nessuna inerzia sarebbe imputabile all’Amministrazione procedente (di ciò, il Comune ha dato notizia ai ricorrenti con nota a mezzo pec del 2 settembre 2020, a seguito di ulteriore richiesta di accesso).
Si tratta, infatti, di un procedimento distinto, avviato solo nel mese di settembre 2019, e comunque non risolutivo rispetto alla condizione di illegittimità edilizia dei manufatti (le tettoie), per cui i ricorrenti sollecitano l’intervento del Comune di Piano di Sorrento (nella Relazione istruttoria redatta dal competente Servizio comunale, si legge infatti che, in ogni caso, «dovrà seguire anche una successiva procedura di regolarizzazione urbanistica»). Né può ritenersi che l’aver dato notizia dell’avvio di tale procedimento di accertamento della compatibilità paesaggistica ponga fine all’inerzia dell’Amministrazione rispetto alla diffida del 30 luglio 2019.
Deve, pertanto, essere dichiarato l’obbligo del Comune di Piano di Sorrento di portare a compimento il procedimento, di cui alla comunicazione di avvio prot. n. 25746 del 28 novembre 2011, volto ad accertare la legittimità degli interventi realizzati nella proprietà degli odierni controinteressati e all’applicazione dei rimedi sanzionatori eventualmente necessari, mediante l’adozione di tutti gli atti e le operazioni giuridiche e materiali all’uopo occorrenti, nel termine di sessanta giorni dalla comunicazione o notificazione della presente sentenza.
Per il caso di perdurante inerzia decorso tale termine, viene sin d’ora nominato il Commissario ad acta, nella persona del Responsabile dell’Ufficio Edilizia privata del Comune di Sorrento, con facoltà di delega a un funzionario del proprio ufficio, che provvederà nei successivi sessanta giorni, decorrenti dalla comunicazione a cura di parte ricorrente. Le spese per l’espletamento della funzione commissariale, liquidate nel dispositivo, sono poste a carico del Comune rimasto inottemperante; il Commissario ad acta potrà esigere la relativa somma all’esito dello svolgimento delle proprie funzioni, sulla base di adeguata documentazione fornita all’ente debitore nei termini di cui all’articolo 71 del D.P.R. n. 115 del 2002.
Non può, invece, trovare accoglimento la richiesta di condanna dell’Amministrazione al pagamento della penalità di mora, prevista dall’articolo 114, comma 4, lettera e), del codice del processo amministrativo per ogni violazione, inosservanza successiva o ritardo nell’esecuzione del giudicato. Al riguardo, il Collegio rileva che l’invocato istituto è previsto e regolato nell’ambito del Titolo I del Libro quarto del codice del processo amministrativo, intestato al «Giudizio di ottemperanza», mentre la «Tutela contro l’inerzia della pubblica amministrazione» trova la propria disciplina nel successivo Titolo III, all’articolo 117 (che fa richiamo alla sola azione di risarcimento del danno). In ordine alle c.d. astreintes, il Consiglio di Stato ha affermato «il carattere essenzialmente sanzionatorio della misura», la cui natura giuridica «non è ispirata alla logica riparatoria che permea la teoria generale della responsabilità civile ... Trattasi, quindi, di una pena, e non di un risarcimento, che vuole sanzionare la disobbedienza all’ordine del giudice, a prescindere dalla sussistenza e dalla dimostrazione di un danno» (Adunanza plenaria, sentenza n. 15 del 2014); ne deriva la necessità di un’applicazione limitata ai soli casi per i quali la misura è effettivamente prevista dall’ordinamento, tra i quali non è compreso il giudizio avverso il silenzio dell’Amministrazione.
Le spese del presente giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate nel dispositivo a carico del Comune di Piano di Sorrento; ne va invece negato il rimborso nei confronti dei controinteressati non costituiti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto (n. 4527/2019 r.g.), lo accoglie nei termini esposti in motivazione, e, per l’effetto:
a) dichiara illegittimo il silenzio serbato dal Comune di Piano di Sorrento sull’istanza presentata dai ricorrenti a mezzo pec del 30 luglio 2019 (prot. n. 22850 del 31 luglio 2019);
b) ordina all’Amministrazione comunale di provvedere, nei sensi e termini indicati in parte motiva;
c) per il caso di persistente inerzia, nomina quale Commissario ad acta il Responsabile dell’Ufficio Edilizia privata del Comune di Sorrento, con facoltà di delega, che provvederà nei modi e termini indicati in parte motiva; qualora ne sussistano in concreto i presupposti, determina in euro 1.000,00 (mille/00) l’importo del compenso, comprensivo di ogni onere e spesa, da corrispondere al Commissario ad acta per l’eventuale espletamento dell’incarico, a carico del Comune di Piano di Sorrento;
d) dispone la trasmissione della presente pronuncia, una volta passata in giudicato, alla Corte dei conti, ai sensi dell’articolo 2, comma 8, della legge n. 241 del 1990;
e) condanna il Comune di Piano di Sorrento alla rifusione delle spese di giudizio in favore dei ricorrenti, nella misura di euro 1.500,00 (millecinquecento/00), oltre accessori come per legge e rimborso del contributo unificato versato, con attribuzione ai difensori che ne hanno fatto richiesta; rimborso negato nei confronti dei controinteressati non costituiti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 28 ottobre 2020 con l’intervento dei magistrati:
Michelangelo Maria Liguori, Presidente
Guglielmo Passarelli Di Napoli, Consigliere
Valeria Ianniello, Primo Referendario, Estensore