ISSN 2498-9916
Direttori: Avv. Francesco Barchielli  e  Avv. Gherardo Lombardi
 

T.A.R. Campania, Napoli, Sez. VIII, 9 dicembre 2020

Argomenti trattati:
Sanzioni edilizie per abusi

Articolo inserito il 18-12-2020
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L’ordinanza di demolizione adottata a distanza di molto tempo da compimento dell’abuso comporta specifiche conseguenze in capo al dirigente responsabile?

SENTENZA N. 5992
Come tra l’altro sottolineato dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato (17 ottobre 2017, n. 9), il quadro non è mutato dopo che il legislatore - col comma 1, lettera q-bis), dell'art. 17 D.L. 133/2014, convertito con modificazioni dalla L. n. 164/2014 – ha inserito il comma 4-bis nell’art. 31 d.p.r. n. 380/2001. Secondo il menzionato comma 4-bis, “la mancata o tardiva emanazione del provvedimento sanzionatorio, fatte salve le responsabilità penali, costituisce elemento di valutazione della performance individuale, nonché di responsabilità disciplinare e amministrativo-contabile del dirigente e del funzionario inadempiente”. Ciò significa che il decorso del tempo dal momento del commesso abuso non priva giammai l'amministrazione del potere di adottare l'ordine di demolizione, comportando piuttosto specifiche e diverse conseguenze in termini di responsabilità a carico del dirigente o del funzionario imputabili per omissione o ritardo nell'adozione di un atto che è e resta doveroso nonostante il tempo trascorso.
FATTO
1.- A seguito di accertamento tecnico, eseguito il 13 novembre 2015 (verbale prot. n. 16002) presso la proprietà di C.L., ubicata in Via -OMISSIS-, individuata nel catasto al foglio 23/A, particella 5711, il Comune di Casal di Principe, con ordinanza n. 30 del 3 novembre 2015, gli ha ingiunto la demolizione – ai sensi dell’art. 31 d.p.r. 380/2001 - delle opere ivi realizzate e riscontrate senza permesso di costruire.
2.- Avverso la menzionata ordinanza, S.I., nella qualità di amministratore di sostegno di C.L., ha proposto l’odierno ricorso, notificato il 26 gennaio 2016 e depositato il successivo 19 febbraio, col quale ha dedotto le censure che saranno illustrate in diritto.
In seguito, il Comune di Casal di Principe, accertato l’inadempimento all’ordinanza di demolizione n. 30/2015, come da verbale redatto dalla Polizia municipale in data 18 ottobre 2017, con ordinanza prot. n. 18591 del successivo 20, notificata a mani della ricorrente, ha irrogato - ai sensi dell’art. 31, comma 4 bis, d.p.r. 380/2001 - a C.L. la sanzione amministrativa di € 4.000,00.
3.- Con ricorso per motivi aggiunti, notificato il 14 dicembre 2017 e depositato l’8 gennaio 2018, S.I. ha impugnato la menzionata ordinanza sanzionatoria n. 18591/2017 ed il presupposto verbale del 17 ottobre 2017.
Il Comune di Casal di Principe si è costituito con memoria depositata l’11 gennaio 2018 ed ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per motivi aggiunti nella parte in cui è impugnato il verbale di accertamento della contestata inottemperanza, atto di contenuto non immediatamente lesivo; nel merito ha contestato la fondatezza del ricorso con le censure che si esporranno in diritto.
4.- Alla camera di consiglio del 25 gennaio 2018, parte ricorrente ha rinunciato all’istanza di provvedimenti cautelari.
Il ricorso è stata quindi inserito nel ruolo dell’udienza pubblica del 18 novembre 2020, calendarizzata in attuazione del Piano di riduzione dell’arretrato, approvato dal Consiglio di Presidenza della Giustizia Amministrativa in applicazione dell’art. 16 delle norme di attuazione del c.p.a..
A conclusione dell’udienza – svoltasi con modalità telematiche, ai sensi dell’art. 25, commi 1 e 2, D.L. n. 137 del 2020 e dell’art. 2 del D.P.C.S. n. 134 del 2020 – la causa è stata trattenuta per la decisione.
DIRITTO
1.- Col ricorso introduttivo parte ricorrente ha dedotto le seguenti censure:
1) violazione degli artt. 3, 31 e 33 del d.p.r. 380/2001, come modificato dall'art. 17, comma 1, lett. a), del d.l. n.133/2014 convertito, con modificazioni, dalla legge n.164/2014; difetto di motivazione per omessa comparazione tra interesse pubblico e sacrificio del privato; eccesso di potere per travisamento, difetto di atto presupposto, difetto d’istruttoria.
Nella fattispecie in esame, il richiamo all'art. 31 d.p.r. 380/2001 sarebbe del tutto inconferente, atteso che le opere contestate consistono in interventi di ristrutturazione edilizia, per i quali non sarebbe stato necessario acquisire, quale titolo autorizzativo, il permesso di costruire, con conseguente applicazione della sola sanzione pecuniaria in luogo di quella demolitoria.
2) ulteriore violazione dell'art. 31 d.p.r. 380/2001; difetto di motivazione e d’istruttoria.
Il lungo lasso di tempo trascorso tra il compimento dei presunti abusi ed i rilievi dell’amministrazione avrebbero imposto una diversa motivazione in merito alla comparazione tra l’interesse pubblico al ripristino della condizione di legalità ed il sacrificio imposto al privato.
2.- Il ricorso introduttivo è infondato.
2.1.- L’ordinanza di demolizione si riconduce all’accertamento tecnico del 13 novembre 2015 condotto sulla proprietà di C.L., in esito al quale l’amministrazione comunale ha contestato la realizzazione delle seguenti opere prive di titolo:
“al lato est del fabbricato è stata realizzata una sopraelevazione del muro di confine con blocchi di tufo squadrato di spessore cm 25.00 conformato a mo’ di timpano su cui è appoggiata una copertura in calcestruzzo con travetti prefabbricati e pignatte in cotto a due falde inclinate. La detta copertura è all’estradosso allo stato grezzo. Sul muro al lato ovest in corrispondenza del ballatoio sono state realizzate numero due vani finestra di circa 1.50 per 0.60 mt. Detto ampliamento contiene una scala con doppia rampa che raggiungono un ballatoio centrale. Le dette rampe una parte dal lato cortile e l’altra dal lato muro di confine con la via -OMISSIS-. Le rampe hanno larghezza di circa metri 1,40 e sono realizzate in calcestruzzo armato. L’ampliamento sopra descritto sviluppa una volumetria pari circa a metri cubi 95.00. Dal ballatoio della scala attraverso due gradini uno che impegna completamente il ballatoio si accede a uno spazio da cui parte una rampa di nove alzate che porta al primo piano. Il primo piano allo stato privo di pavimentazione e massetti, copre una superficie interna totale di circa 135,00 metri quadri. Il solaio all’intradosso risulta completamente spicconato tranne che sulle parti esterne: balconi. Risulta rimossa e ricostruita la parte interna delle tompagnature e in pianta risulta spiccato un abbozzo di ripartizione interna. Sul muro in tufo al lato sud della scala preesistente di accesso al piano è stata praticata una apertura con relativa piattabanda in travetti precompressi in cls. Le aperture preesistenti nelle due facciate a sud e a nord risultano ampliate in altezza. Sulla copertura del balcone lato nord in prossimità dell’angolo nord ovest, risulta praticato un foro di circa 0,45 per 0,45. Al piano primo risultano presenti materiali edili vari, sia imballati che sciolti tra cui tavelle in cotto di misura 25x25x12 cm e 25x25x8 cm, termo blocchi 25x25x20, pannelli in polistirolo ad alta densità, oltre ad attrezzi di uso comune”.”..
2.2.- Il complesso delle opere eseguite senza titolo consistono, a tutto concedere, in interventi di ristrutturazione edilizia di cui all’art. 3, comma 1, lett. d), d.p.r. 380/2001 per i quali sarebbe stato necessario acquisire il permesso di costruire, ai sensi dell’art. 10, comma 1, lett. c) d.p.r. 380/2001; questo anche laddove si tenga conto delle modifiche introdotte alle norme del testo unico dell’edilizia dall'art.17, comma 1, lett. a), D.L. 133/2014 convertito, con modificazioni, dalla legge n.164/2014, essendo evidenti gli aumenti della volumetria complessiva dell’edificio ed il cambio del prospetto.
2.3.- Peraltro, la zona in cui insiste l’immobile è sottoposta al vincolo sismico di II categoria di cui all’Ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 3274/2003, con conseguente necessità di conseguire preventivamente l’autorizzazione di cui all’art. 94 del menzionato d.p.r. 380/2001.
Per questa ragione, il Genio civile di Caserta, con provvedimento del 15 dicembre 2015, preso atto dell’ordinanza del Comune n. 30 del 30 novembre 2015 e rilevata la carenza di autorizzazione sismica, ha ordinato la sospensione dei lavori in applicazione dell’art. 10 della legge regionale n. 19 del 2009 che, per la Regione Campania, ha recepito l’art. 94, comma 1, del menzionato d.p.r. 380/2001.
2.4.- Per la consistenza e la natura delle opere eseguite, risulta quindi del tutto pertinente l’ordine di demolizione, adottato ai sensi dell’art. 31 d.pr. 380/2001, con conseguente necessità di rimuovere gli abusi.
Riguardo al contestato difetto di motivazione, il provvedimento con il quale l’amministrazione comunale ha ingiunto la demolizione di opere abusive, per la sua natura vincolata e rigidamente ancorata al ricorrere dei relativi presupposti in fatto e in diritto, non richiede di essere giustificato in merito alle ragioni di pubblico interesse diverse da quelle consistenti nel ripristino della legittimità violata le quali, di per se sole, impongono la rimozione dell'abuso.
Il lungo lasso di tempo trascorso tra la realizzazione del manufatto sine titulo e l'adozione dei provvedimenti repressivi non elide l’esercizio del potere di contrasto degli abusi edilizi né impone un più stringente obbligo motivazionale circa il permanere del carattere di attualità dell’interesse pubblico a demolire. Questo perché non è ammissibile il consolidarsi di un affidamento degno di tutela in costanza di una situazione di fatto abusiva e giuridicamente illecita, la quale non può ritenersi legittimata per effetto del solo trascorrere del tempo.
Ne consegue che l'ordinanza di demolizione, quale provvedimento repressivo, non è assoggettata ad alcun termine decadenziale ed è, quindi, adottabile anche a notevole intervallo temporale dal compimento dell'abuso edilizio, costituendo atto dovuto e vincolato alla sola ricognizione dei suoi presupposti (Cons. Stato, sez. VI, 3 ottobre 2017, n. 4580).
Come tra l’altro sottolineato dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato (17 ottobre 2017, n. 9), il quadro non è mutato dopo che il legislatore - col comma 1, lettera q-bis), dell'art. 17 D.L. 133/2014, convertito con modificazioni dalla L. n. 164/2014 – ha inserito il comma 4-bis nell’art. 31 d.p.r. n. 380/2001. Secondo il menzionato comma 4-bis, “la mancata o tardiva emanazione del provvedimento sanzionatorio, fatte salve le responsabilità penali, costituisce elemento di valutazione della performance individuale, nonché di responsabilità disciplinare e amministrativo-contabile del dirigente e del funzionario inadempiente”. Ciò significa che il decorso del tempo dal momento del commesso abuso non priva giammai l'amministrazione del potere di adottare l'ordine di demolizione, comportando piuttosto specifiche e diverse conseguenze in termini di responsabilità a carico del dirigente o del funzionario imputabili per omissione o ritardo nell'adozione di un atto che è e resta doveroso nonostante il tempo trascorso.
3.- Infondato è anche il ricorso per motivi aggiunti col quale la ricorrente ha dedotto le censure di seguito indicate:
1) violazione dell’art. 31 d.p.r. 380/2001 per difetto di legittimazione passiva.
C.L., proprietario e destinatario sia dell’ordine di demolizione sia del conseguente sub-procedimento ai sensi dell’art. 31 del d.p.r. 380/2001, non potrebbe essere il legittimato passivo perché materialmente non in grado di rimuovere gli abusi contestati, in quanto beneficiario della misura dell’amministratore di sostegno, ai sensi dell’artt. 404 e ss. del codice civile.
Ebbene, rileva parte ricorrente che, secondo pacifica giurisprudenza, l’art. 31 del d.p.r. 380/2001, nell’individuare i soggetti destinatari delle misure repressive nel proprietario e nel responsabile dell’abuso, considera quali soggetti passivi della demolizione coloro che hanno il potere di rimuovere concretamente l’abuso e, quindi, non solo il responsabile ma anche colui che ha la materiale disponibilità dell’immobile (menziona, al riguardo, Cons. Stato, Sez. VI, 30 giugno 2017, n.3210 e 21 novembre 2016, n.4849).
2) violazione per altro profilo dell’art. 31 d.p.r. 380/2001; difetto di motivazione, erroneità dei presupposti, contraddittorietà.
Il verbale di accertamento dell’inottemperanza non contiene alcuna indicazione circa l’area ulteriore da acquisire al patrimonio comunale.
Dall’ordinanza di demolizione emergono, inoltre, dati catastali diversi rispetto a quelli relativi al fabbricato per civile abitazione sul quale sono state realizzate le opere contestate.
3.1.- I rilievi non sono fondati.
Parte ricorrente solleva censure circa l’effetto acquisitivo conseguente all’inottemperanza all’ordine di demolizione.
In realtà, né il verbale di accertamento né l’ordinanza prot. n. 18591 del 20 ottobre 2020 contengono disposizioni in merito al fenomeno acquisitivo.
Riguardo al primo, il verbale costituisce atto di contenuto meramente ricognitivo col quale l’amministrazione comunale si limita a riscontrare l’avvenuto inadempimento all’ordinanza di demolizione.
E’ evidente quindi che alcun contenuto di carattere dispositivo può essere nello stesso contenuto, anche riguardo agli effetti acquisitivi al patrimonio comunale che la legge ricollega all’abuso, rimessi semmai alla successiva ordinanza di acquisizione dell’immobile.
Ne deriva pertanto che alcuna delle censure relative a questo specifico aspetto, in quanto non riscontrabile nel contenuto degli atti impugnati, può essere presa in esame.
3.2.- Infondate sono anche le censure relative alla carenza di legittimazione passiva a subire la sanzione pecuniaria.
3.2.1.- Sul punto, si rammenta che l’art. 31 d.p.r. 380/2001 stabilisce, al comma 3, che: “Se il responsabile dell'abuso non provvede alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi nel termine di novanta giorni dall'ingiunzione, il bene e l'area di sedime, nonché quella necessaria, secondo le vigenti prescrizioni urbanistiche, alla realizzazione di opere analoghe a quelle abusive sono acquisiti di diritto gratuitamente al patrimonio del comune. L'area acquisita non può comunque essere superiore a dieci volte la complessiva superficie utile abusivamente costruita.”
Il successivo comma 4 chiarisce che: “L'accertamento dell'inottemperanza alla ingiunzione a demolire, nel termine di cui al comma 3, previa notifica all'interessato, costituisce titolo per l'immissione nel possesso e per la trascrizione nei registri immobiliari, che deve essere eseguita gratuitamente”.
Sulla base delle disposizioni normative appena illustrate, l'acquisizione gratuita al patrimonio comunale dell'immobile abusivo e dell’area di sedime costituisce effetto automatico della mancata ottemperanza all'ordinanza di ingiunzione della demolizione; la stessa assume quindi natura meramente dichiarativa, senza implicare scelte di carattere discrezionale.
Ne deriva che, ai fini della sua adozione, una volta accertato il presupposto dell’inadempimento, non incombe sull’amministrazione uno specifico obbligo di motivare le ragioni della misura acquisitiva.
Secondo la disciplina legislativa, il proprietario inerte è comunque coinvolto nel procedimento successivo all'accertamento dell'inottemperanza all'ordine di demolire e, in particolare, nel sub-procedimento di acquisizione al patrimonio comunale del bene nonché alle ricadute sanzionatorie pecuniarie, a prescindere da una sua diretta responsabilità nell'illecito edilizio.
3.2.2.- Questa soluzione normativa non presenta profili di contrasto rispetto ai principi costituzionali, e ciò per la dirimente ragione che trattasi di sanzioni in senso improprio, non aventi carattere “personale” bensì reale, rispondendo alla funzione di deterrente rispetto all'inerzia conseguente all'ordine demolitorio e di assicurare, ad un tempo, l’effettività del provvedimento di ripristino dello stato dei luoghi, con soddisfazione del prevalente interesse pubblico all'ordinato assetto del territorio (cfr., Cons. Stato, sez. VI, 15 aprile 2015 n. 1927; Idem, sez. IV, 10 luglio 2017, n. 3366).
3.2.3.- Infondate, pertanto, le censure della ricorrente in merito al soggetto obbligato alla demolizione e quindi al destinatario della sanzione pecuniaria amministrativa.
Come peraltro chiarito dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, “il carattere reale della misura ripristinatoria della demolizione e la sua precipua finalizzazione al ripristino di valori di primario rilievo non si pongono in modo peculiare nelle ipotesi in cui il proprietario non sia responsabile dell’abuso. Non può infatti ritenersi che, ferma restando la doverosità della misura ripristinatoria, la diversità soggettiva fra il responsabile dell’abuso e l’attuale proprietario imponga all’amministrazione un peculiare ed aggiuntivo onere motivazionale. Ed, infatti, il carattere reale dell’abuso e la natura doverosa delle sue conseguenze non consentono di prendere in considerazione l’alterità soggettiva (la quale può, semmai, rilevare a fini diversi da quelli della misura ripristinatoria, come nelle ipotesi del riparto delle responsabilità fra l’autore dell’abuso e il suo avente causa)” (cfr., citata, Ad Plen. 9/2017; in tal senso, anche, Cons. Stato, VI, 26 luglio 2017, n. 3694).
3.2.4.- Nella fattispecie in esame, non può assumere rilievo l’incapacità in concreto del ricorrente di provvedere alla demolizione, in quanto beneficiario dell’amministrazione di sostegno, ai sensi dell’art. 404 e seguenti cod. civ.
La nomina dell’amministratore di sostegno, infatti, non priva il soggetto della sua capacità giuridica, ma consente all’amministrato di essere assistito da altro soggetto incaricato della cura dei suoi interessi. Circostanza che, inerendo alla sfera intima della persona, non deve essere necessariamente resa nota ad altri soggetti, benché pubblici. Non a caso, nel caso di specie, l’amministrazione comunale non risulta che ne sia stata a conoscenza.
Si osserva che, in esecuzione del suo mandato ed in sostituzione del suo assistito – proprietario e nel possesso dell’immobile, come dichiarato nel ricorso per motivi aggiunti dove si riferisce che C.L. vive con la sua famiglia - l’amministratrice di sostegno ha conferito procura per la redazione del presente ricorso e dei relativi motivi aggiunti. Al pari, la stessa avrebbe ben potuto porre in essere - per conto dell’amministrato, proprietario dell’immobile sul quale sono stati compiuti i contestati abusi - tutte le iniziative ritenute utili per eseguire l’ordine demolitorio, al fine di evitare le automatiche sanzioni dell’acquisizione e pecuniarie (Cons. Stato, sez. V, 15 luglio 2013, n. 3834; Idem, sez. IV, 8 maggio 2013, n. 2484).
3.3.- Infondati, oltre che inammissibili, sono anche i rilievi relativi all’inesatta individuazione dell’immobile.
Benché i dati catastali siano già riportati nell’ordinanza di demolizione, la ricorrente – al momento della proposizione del ricorso introduttivo - non ha formulato sul punto alcuna censura, sicché la questione non può essere oggetto di rilievo col ricorso per motivi aggiunti.
In ogni caso, l’amministrazione comunale spiega esattamente gli esatti termini della questione, con dimostrazione dell’infondatezza dei rilievi della ricorrente.
Per l’immobile di cui è causa, il proprietario e la sua amministratrice di sostegno, con nota prot. CE 0095839 del 7 maggio 2015, hanno presentato una richiesta di variazione catastale a seguito della quale dalla particella 723/PF, foglio 23, catasto terreni, è stata generata la particella 5711, foglio 23/A, catasto fabbricati. A questa poi, in data 21 novembre 2017, è seguita altra variazione catastale, prot. CE0180525, come emerge dalla visura storica per immobile, allegata agli atti della causa a cura dell’amministrazione comunale.
Ne consegue che il cespite è stato correttamente identificato nell’ordinanza di demolizione con gli attuali riferimenti catastali, particella 5711 folio 23/A, noti al proprietario che ve ne ha dato origine.
4.- Le spese seguono la soccombenza e sono determinate nella misura indicata in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Ottava), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui relativi motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li rigetta.
Condanna parte ricorrente al pagamento, in favore del comune di Casal di Principe, delle spese del presente giudizio che liquida in complessivi € 1.500,00, oltre accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e all'articolo 9, paragrafi 1 e 4, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016 e all’articolo 2-septies del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, come modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente provvedimento, all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi dato idoneo a rivelare lo stato di salute delle parti o di persone comunque ivi citate.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 18 novembre 2020 con l'intervento dei magistrati:
Francesco Gaudieri, Presidente
Gianmario Palliggiano, Consigliere, Estensore
Viviana Lenzi, Primo Referendario