ISSN 2498-9916
Direttori: Avv. Francesco Barchielli  e  Avv. Gherardo Lombardi
 

T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 10 dicembre 2020

Argomenti trattati:
Pianificazione

Articolo inserito il 18-12-2020
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Con riferimento ai piani urbanistici dei Comuni quando si può parlare di rielaborazione complessiva del piano?

SENTENZA N. 2470
Con riferimento ai piani urbanistici dei Comuni, la giurisprudenza esclude che si possa parlare di rielaborazione complessiva del piano quando in sede di approvazione vengano introdotte modifiche che riguardano la disciplina di singole aree o singoli gruppi di aree (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 19 novembre 2018, n. 6484; id., 4 dicembre 2013, n. 5769; 30 luglio 2012, n. 4321; 27 dicembre 2011, n. 6865); in altri termini, “l'obbligo de quo non sussiste nel caso in cui le modifiche consistano in variazioni di dettaglio che comunque ne lascino inalterato l'impianto originario, quand'anche queste siano numerose sul piano quantitativo ovvero incidano in modo intenso sulla destinazione di singole aree o gruppi di aree” (cfr. Cons. Stato, Sez. II, 14 novembre 2019, n. 7839).
Nella fattispecie in esame, in assenza di variazioni diffuse e radicali rispetto alla versione originaria, pertanto, l’ente non era tenuto alla ripubblicazione del PGT, prima di procedere all’approvazione.
FATTO
1. Con il ricorso in epigrafe, notificato in data 25 settembre 2014 e depositato il successivo 8 ottobre, Adda West River Srl ha impugnato il Piano di Governo del Territorio (PGT) del Comune di Montegrino Valtravaglia, approvato con delibera n. 30 del 16 novembre 2013 (pubblicata sul BURL del 11 giugno 2014) e, “se ed in quanto occorrer possa”, la delibera del Commissario straordinario della Provincia di Varese n. 317 del 7 ottobre 2013, pubblicata dall’8 al 22 ottobre 2013, recante valutazione di compatibilità del PGT di Montegrino Valtravaglia con il Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale (PTCP).
2. Ha esposto in fatto la società ricorrente:
- di essere proprietaria di una frazione del bosco Valtravaglia, per un’area di 3.410 mq, catastalmente identificata al foglio n. 7, mappali 189 e 1492;
- che l’area è contigua a un insediamento turistico denominato Bosco Sole;
- che era iniziale intenzione della società inserire gradualmente la propria area nell’insediamento turistico, mediante edificazioni progressive;
- che sulla stessa insiste solo un piccolo volume edificato in stato di rustico;
- che l’area era classificata, nel Piano Regolatore Generale (PRG) previgente, come zona “D4 attrezzature turistiche soggette a p.a.”;
- che nel nuovo PGT il compendio viene classificato in zona “E2 aree boschive”;
- che sull’area di proprietà non insisterebbero veri boschi, bensì solo vegetazione di tipo essenzialmente arbustivo, priva di pregio agronomico;
- che, nonostante la piana classificazione dell’area come E2 nel PGT, così come attestato nel certificato di destinazione urbanistica prodotto, dall’analisi di talune tavole del Documento di Piano e del Piano delle Regole (di cui produce estratti sub doc. 4), sembrerebbe che l’area della ricorrente sia rappresentata graficamente come parzialmente ricompresa nel “tessuto urbano consolidato”.
3. In data 30 marzo 2015, il Comune di Montegrino Valtravaglia si è costituito in giudizio, per resistere al ricorso. Non si è invece costituita, pur ritualmente evocata in giudizio, la Provincia di Varese.
4. In vista dell’udienza pubblica, le parti costituite hanno depositato documenti e memorie.
In particolare, la difesa del Comune, con la memoria depositata in data 9 settembre 2020, ha eccepito l’improcedibilità del ricorso, rappresentando di aver approvato, nelle more del giudizio, con deliberazione del 27 luglio 2020, una variante generale al PGT impugnato in questa sede.
All’eccezione si è opposta la società ricorrente con la memoria di replica del 21 settembre 2020, evidenziando che la variante generale non è ancora stata pubblicata sul Bollettino Ufficiale della Regione Lombardia (BURL), momento a partire dal quale la stessa acquisirebbe efficacia; in via subordinata, ha chiesto comunque l’accertamento dell’illegittimità dello strumento urbanistico ai sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a.
5. All’udienza pubblica del 13 ottobre 2020 la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
1. In via preliminare, l’eccezione di improcedibilità del ricorso per sopravvenuto difetto di interesse deve essere rigettata.
Seppur approvato in via definitiva il nuovo strumento urbanistico e pubblicato lo stesso sull’albo pretorio on line, rileva – ai fini del sorgere dell’interesse a ricorrere avverso il nuovo atto e, dunque, ai fini dell’eventuale improcedibilità del presente ricorso – la successiva pubblicazione sul BURL, che conferisce efficacia all’atto, ai sensi dell’art. 13, comma 11, L.R. Lombardia 11 marzo 2005, n. 12. Nessun onere di impugnazione sorge, infatti, ai sensi dell’art. 41 c.p.a., dalla piena conoscenza di un atto (nella specie, la variante di PGT) che non sia ancora efficace, in quanto privo di efficacia lesiva. Nel processo amministrativo l’interesse a ricorrere è caratterizzato dalla presenza degli stessi requisiti che qualificano l’interesse ad agire nel processo civile (ai sensi dell’art. 100 c.p.c.), vale a dire dalla prospettazione di una lesione concreta ed attuale della sfera giuridica del ricorrente e dall’effettiva utilità che potrebbe derivare a quest’ultimo dall’eventuale annullamento dell’atto impugnato (cfr., ex plurimis, Cons. Stato, Sez. II, 20 giugno 2019, n. 4233).
Non sorgendo dunque alcun onere di impugnazione della variante di PGT sino alla sua pubblicazione sul BURL – fase integrativa dell’efficacia secondo la normativa regionale – l’eccezione di improcedibilità deve essere respinta.
2. Nel merito, il ricorso è infondato.
3. Con il primo motivo, la ricorrente lamenta che all’area di proprietà sarebbe stata attribuita destinazione boschiva in difformità dallo stato di fatto dei luoghi, poiché sull’area vi sarebbe invero solo vegetazione arbustiva. Inoltre, la nuova destinazione impressa all’area – che, come si è detto, in precedenza era destinata ad attrezzatura turistica soggetta a piano attuativo – confliggerebbe con l’interesse pubblico, desumibile dal PGT, a valorizzare il territorio comunale mediante l’iniziativa turistica.
3.1. Anzitutto, in merito alla revisione della disciplina dell’area di proprietà rispetto al previgente strumento urbanistico, la giurisprudenza, condivisa dal Collegio, ha più volte chiarito che il potere pianificatorio può essere esercitato anche incidendo negativamente sull’affidamento (mero e non qualificato) dei privati al mantenimento delle pregresse previsioni urbanistiche.
In linea generale, va infatti ricordato che “la pianificazione urbanistica implica valutazioni di opportunità sulla scorta di valutazioni comparative degli interessi pubblici in gioco, che sfuggono al sindacato di legittimità del giudice amministrativo, a meno che non si dimostrino palesi travisamenti dei fatti, illogicità o irragionevolezze. Tale potere non è limitato solo alla disciplina coordinata dell'edificazione dei suoli ma, per mezzo della disciplina dell'utilizzo delle aree, è finalizzato a realizzare anche sviluppi economici e sociali della comunità locale nel suo complesso con riflessi qualvolta limitativi agli interessi dei singoli proprietari di aree. Quindi le scelte in concreto, effettuate con i detti obiettivi ed interessi pubblici agli stessi immanenti, devono corrispondere agli scopi prefissati nelle linee programmatiche per la gestione urbanistica del territorio” (cfr., ex plurimis, Consiglio di Stato, sez. I, 29 gennaio 2015, n. 283). Negli stessi termini si esprime la giurisprudenza della Sezione, secondo cui “le scelte urbanistiche compiute dalle autorità preposte alla pianificazione territoriale rappresentino scelte di merito, che non possono essere sindacate dal giudice amministrativo, salvo che non siano inficiate da arbitrarietà od irragionevolezza manifeste ovvero da travisamento dei fatti in ordine alle esigenze che si intendono nel concreto soddisfare” (cfr. T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 12 agosto 2020, n. 1568; id., 29 maggio 2020, n. 960; id., 9 dicembre 2016, n. 2328; id. 3 dicembre 2018, n. 2715; id., 3 dicembre 2018, n. 2718; id., 21 gennaio 2019, n. 119; id., 5 luglio 2019, n. 1557; id., 16 ottobre 2019, n. 2176; id., 21 novembre 2019, n. 2458; id., 5 marzo 2020, n. 444; id., 7 maggio 2020, n. 705).
Proprio con riferimento alla revisione peggiorativa della destinazione urbanistica di un’area, il Consiglio di Stato, in seno all’orientamento giurisprudenziale di cui si è dato conto, ha ribadito, con la pronuncia della Sezione IV, 9 maggio 2018, n. 2780, che “le scelte urbanistiche costituiscono valutazioni di merito sottratte al sindacato giurisdizionale di legittimità, salvo che risultino inficiate da errori di fatto, abnormi illogicità, violazioni procedurali, ovvero che, per quanto riguarda la destinazione di specifiche aree, risultino confliggenti con particolari situazioni che abbiano ingenerato affidamenti e aspettative qualificate” e che “la semplice reformatio in peius della disciplina urbanistica attraverso il ridimensionamento dell'attitudine edificatoria di un'area è interdetta solo da determinazioni vincolanti per l'amministrazione in ordine ad una diversa ‘zonizzazione’ dell'area stessa, ovvero tali da fondare legittime aspettative potendosi configurare un affidamento qualificato del privato esclusivamente in presenza di convenzioni di lottizzazione, accordi di diritto privato intercorsi tra il Comune e i proprietari delle aree, aspettative nascenti da giudicati di annullamento di dinieghi di concessione edilizia o di silenzio - rifiuto su una domanda di concessione o ancora nella modificazione in zona agricola della destinazione di un'area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo (cfr., ex plurimis sez. IV, 4 marzo 2003, n. 1197; sez. IV, 25 luglio 2001, n. 4078; Ad. plen. n. 24 del 1999)”.
Nella fattispecie in esame, come emerge dalla narrativa in fatto, nessun affidamento qualificato può essere riconosciuto in capo alla ricorrente, che si limita invero ad allegare di voler sfruttare l’area secondo la precedente destinazione, ritenuta più conforme alle caratteristiche della zona.
Come già osservato, le valutazioni di merito compiute dall’amministrazione nell’imprimere una diversa destinazione all’area, non sono sindacabili in sede giurisdizionale, se non nei limiti dell’abnormità e dell’irragionevolezza.
3.2. Così tracciati i limiti del sindacato di legittimità, deve essere respinto anche il profilo di censura attinente alla non conformità della destinazione boschiva rispetto alle caratteristiche dell’area, in quanto caratterizzata da vegetazione prevalentemente arbustiva.
In merito alla riconducibilità al concetto di bosco dei cd. “elementi boscati minori”, la Sezione si è già espressa – con argomenti che il Collegio condivide – evidenziando che, sostanzialmente, la destinazione boschiva prevista dal PGT non impone un vincolo forestale, bensì è equiparabile a una destinazione a verde agricolo e ad essa riconducibile. Conseguentemente, è irrilevante la verifica – richiesta dalla ricorrente in via istruttoria – in ordine alla specifica natura degli arbusti presenti sui suoli, trattandosi nella sostanza di una destinazione agricola. Ha precisato infatti la Sezione che “se è vero che il Comune non può imporre un vincolo forestale né un vincolo paesistico, ciò non preclude al Comune di prevedere una destinazione a verde agricolo, conformativa dello stato dei suoli, che include le aree destinate all'esercizio sia di attività propriamente agricole che di delle attività boschive, tanto è vero che l'art. 59, comma 3°, lett. b), della l.r. Lombardia n. 12/2005 riconosce un indice fondiario anche su ‘terreni a bosco’. La giurisprudenza (ex plurimis TAR Valle d'Aosta, sentenza 02.11.2011 n. 73) poi riconosce che la classificazione a zona agricola possiede anche una valenza conservativa dei valori naturalistici, venendo a costituire il polmone dell'insediamento urbano ed assumendo, per tale via, la funzione decongestionante e di contenimento dell'espansione dell'aggregato urbano. Ne consegue che la previsione boschiva prevista nel PGT non può ritenersi illegittima in quanto riconducibile ad una destinazione a verde agricolo” (cfr. T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 13 maggio 2019, n. 1065).
3.3. Inoltre, come allegato dal Comune nelle proprie difese, deve tenersi in considerazione che i mappali dei quali si controverte sono azzonati a bosco in conformità alle indicazioni fornite dalla Provincia di Varese nel parere di compatibilità del PGT con il PTCP. In tale sede, la Provincia di Varese ha segnalato la necessità di escludere dette aree dal Tessuto Urbano Consolidato, mantenendo le stesse in ambito agricolo, al fine di preservare lo stato naturale dei luoghi e valorizzare il sistema agricolo diffuso in zona montana (cfr. docc. 9 e 10 del Comune), sicché la non irragionevolezza – ed anzi la vincolatività – della scelta urbanistica compiuta può essere colta anche sotto questo aspetto.
Circa la natura prescrittiva del PTCP, ci si richiama a quanto già evidenziato da questa Sezione in plurime occasioni (cfr., da ultimo, sentenza 12 agosto 2020, n. 1568, ma anche sentenze 18 maggio 2020, n. 841; 16 marzo 2020, n. 489; 30 giugno 2017, n. 1474; 15 dicembre 2017, n. 2394), e confermato pure dal Consiglio di Stato (Sez. IV, 10 settembre 2019, n. 6124; 2 settembre 2019, n. 6050; 19 novembre 2018, n. 6483), “le previsioni riguardanti la tutela del paesaggio provinciale possiedono una efficacia prescrittiva e prevalente in quanto appaiono certamente riconducibili al novero delle ‘previsioni in materia di tutela dei beni ambientali e paesaggistici in attuazione dell’articolo 77’, di cui alla lett. a dell’art. 18, comma 2, della legge regionale n. 12 del 2005; anche in relazione alla difesa del territorio, e in particolare per gli aspetti relativi alla componente idrogeologica, è riconosciuta efficacia prevalente alle linee di intervento, nonché alle opere prioritarie di sistemazione e consolidamento stabilite attraverso il P.T.C.P. (art. 56, comma 1, lett. d, della legge regionale n. 12 del 2005, che richiama il precedente art. 18, comma 2, lett. d). D’altra parte, il riconoscimento della possibilità per il P.T.C.P. di dettare siffatte previsioni appare del tutto rispondente alle finalità stesse dello strumento di pianificazione provinciale, cui l’art. 15 della legge regionale n. 12 del 2005 attribuisce un ruolo di rilievo in tema di conservazione dei valori ambientali e paesaggistici e di rispetto dell’assetto idrogeologico del territorio (cfr. T.A.R. Lombardia, Milano, II, 8 ottobre 2014, n. 2423). L’individuazione degli ambiti di rilievo paesaggistico e le linee di intervento in relazione all’assetto idrogeologico costituiscono oltretutto scelte che involgono interessi di carattere sovracomunale, ambientali, paesaggistici e di difesa del territorio, la cui tutela è stata affidata dalla legge regionale n. 12 del 2005 – in ossequio ai principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza di cui all’art. 118, comma primo, della Costituzione – alla Regione e alle Province. Questi interessi sono dunque presi in considerazione dagli strumenti di pianificazione territoriale approvati da tali enti (P.T.R. e P.T.C.P.) e si sovrappongono agli interessi di carattere urbanistico la cui tutela è principalmente affidata ai Comuni (Consiglio di Stato, IV, 15 gennaio 2020, n. 379; T.A.R. Lombardia, Milano, II, 16 marzo 2020, n. 489; 5 aprile 2017, n. 798)”.
3.4. Quanto sinora evidenziato, porta al rigetto del motivo anche sotto il profilo per cui la destinazione prescelta per l’area sarebbe stata assunta in contraddittorietà con la vocazione turistica della medesima, tutelata in linea generale nel piano.
Da un lato, infatti, trattasi di una valutazione di merito compiuta dall’amministrazione e dunque insindacabile se non nei limiti già precisati e insussistenti nella fattispecie.
Dall’altro lato, il fatto che nel PGT si dia spazio allo sviluppo turistico del territorio – quand’anche vero – non implicherebbe necessariamente che anche all’area della ricorrente debba essere impressa siffatta destinazione.
3.5. Infine, in ordine agli aspetti motivazionali di cui il piano sarebbe carente (ovverosia che non sarebbe stato contemperato con l’interesse pubblico l’interesse a non “sacrificare” l’edilizia turistica privata), fermo quanto già sopra osservato circa la possibilità di riforma della destinazione urbanistica in senso peggiorativo, il Collegio condivide quanto costantemente ritenuto dalla giurisprudenza amministrativa, ovverosia che “l'onere di motivazione gravante sull'amministrazione in sede di adozione di uno strumento urbanistico, salvo i casi in cui esso incida su zone territorialmente circoscritte ledendo legittime aspettative, è di carattere generale e risulta soddisfatto con l'indicazione dei profili generali e dei criteri che sorreggono le scelte effettuate, senza necessità di una motivazione puntuale e ‘mirata’” (cfr. Cons. Stato n. 2780/2018 cit. e Cons. Stato, Sez. IV, 3 novembre 2008, n. 5478).
Nel caso di specie, quindi, a fronte dell’insussistenza di un’aspettativa qualificata, l’amministrazione non era gravata da un onere di puntuale motivazione – come quella invece pretesa dalla ricorrente – circa le scelte urbanistiche effettuate.
4. Con il secondo motivo di ricorso (rubricato sub 3 dalla ricorrente), si deduce l’illogicità della scelta dell’amministrazione, che avrebbe azzerato la capacità edificatoria del compendio della società ricorrente, a fronte di una destinazione a “zona C di espansione residenziale” per un’area contigua (mappali 192 e 205) in precedenza non edificabile.
Il motivo è infondato, non essendo nella fattispecie nemmeno soddisfatto l’onere di allegazione (tantomeno quello della prova) dell’identità oggettiva della situazione presa in considerazione.
Peraltro, indipendentemente dalla classificazione e delimitazione delle aree in questione, è consolidato il principio per cui, in sede di formazione dei piani urbanistici, la valutazione dell'idoneità delle aree a soddisfare specifici interessi urbanistici rientra nei limiti dell'esercizio del potere discrezionale dell'amministrazione, rispetto al quale, a meno che non siano riscontrabili errori di fatto o abnormi illogicità, non è neppure configurabile il vizio di eccesso di potere per disparità di trattamento basata sulla comparazione con la destinazione impressa agli immobili adiacenti (cfr. Consiglio di Stato, Sez. II, 5 giugno 2019, n. 3806; T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 17 aprile 2020, n.653).
5. Con il terzo motivo (rubricato sub 4 dalla ricorrente), da un lato si afferma che la destinazione finale dell’area della ricorrente dovrebbe essere intesa come “attrezzatura turistica”, sulla base di alcune tavole del PGT (già meglio indicate in narrativa) che colliderebbero con il documento di Piano, nonché con il certificato di destinazione urbanistica e ulteriori tavole del PGT; dall’altro lato, si lamenta che sia stata omessa una ripubblicazione del PGT adottato dopo che è stata assunta la nuova decisione di azzonamento dell’area.
Quanto alle tavole di PGT da cui risulterebbe una diversa destinazione, al di là del fatto che non è formulata una specifica censura sotto questo profilo, ritiene il Collegio che non sussista alcuna incertezza in ordine alla destinazione boschiva impressa all’area, avuto riguardo al certificato di destinazione urbanistica e al fatto che le tavole indicate dalla ricorrente non riportano i confini catastali delle aree, sicché l’ambiguità ipotizzata non è nemmeno riscontrabile.
Quanto alla necessità di ripubblicazione del piano, il Collegio richiama, condividendolo, il consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui solo la rielaborazione complessiva di uno strumento di pianificazione territoriale, avvenuta in sede di approvazione definitiva dello stesso, comporta la necessità della sua ripubblicazione. Va osservato che può parlarsi di rielaborazione complessiva quando “fra la fase di adozione e quella di approvazione siano intervenuti mutamenti tali da determinare un cambiamento radicale delle caratteristiche essenziali del piano e dei criteri che presiedono alla sua impostazione” (cfr., ex plurimis, T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 12 agosto 2020, n. 1568; id., 26 novembre 2018, n. 2677; id., 23 settembre 2016, n. 1696).
Con riferimento ai piani urbanistici dei Comuni, la giurisprudenza esclude che si possa parlare di rielaborazione complessiva del piano quando in sede di approvazione vengano introdotte modifiche che riguardano la disciplina di singole aree o singoli gruppi di aree (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 19 novembre 2018, n. 6484; id., 4 dicembre 2013, n. 5769; 30 luglio 2012, n. 4321; 27 dicembre 2011, n. 6865); in altri termini, “l'obbligo de quo non sussiste nel caso in cui le modifiche consistano in variazioni di dettaglio che comunque ne lascino inalterato l'impianto originario, quand'anche queste siano numerose sul piano quantitativo ovvero incidano in modo intenso sulla destinazione di singole aree o gruppi di aree” (cfr. Cons. Stato, Sez. II, 14 novembre 2019, n. 7839).
Nella fattispecie in esame, in assenza di variazioni diffuse e radicali rispetto alla versione originaria, pertanto, l’ente non era tenuto alla ripubblicazione del PGT, prima di procedere all’approvazione.
6. Conclusivamente, alla luce degli argomenti sopra riportati, il ricorso deve essere respinto.
Le spese del presente giudizio devono tuttavia essere compensate tra le parti, in considerazione del tempo trascorso e della peculiarità della fattispecie.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Compensa tra le parti le spese di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 13 ottobre 2020 con l'intervento dei magistrati:
Italo Caso, Presidente
Antonio De Vita, Consigliere
Laura Patelli, Referendario, Estensore