ISSN 2498-9916
Direttori: Avv. Francesco Barchielli  e  Avv. Gherardo Lombardi
 

T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II stralcio, 22 dicembre 2020

Argomenti trattati:
Oneri concessori

Articolo inserito il 23-12-2020
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Sull’obbligo di corresponsione degli oneri concessori conseguente al maggior carico urbanistico.

SENTENZA N. 13913
Ai fini dell'insorgenza dell'obbligo di corresponsione degli oneri concessori, è rilevante il verificarsi di un maggior carico urbanistico quale effetto dell'intervento edilizio, sicché non è neanche necessario che la ristrutturazione interessi globalmente l'edificio - con variazioni riguardanti nella loro interezza le parti esterne ed interne del fabbricato - ma è soltanto sufficiente che ne risulti comunque mutata la realtà strutturale e la fruibilità urbanistica, con oneri conseguentemente riferiti all'oggettiva modificazione dell'immobile e funzionali a sopportare l'aggiuntivo carico "socio - economico " che l'attività edilizia comporta, anche quando l'incremento dell'impatto sul territorio consegua solo a marginali lavori dovuti ad una divisione o frazionamento dell'immobile in due unità o fra due o più proprietari (Consiglio di Stato, Sez. IV, 17 maggio 2012, n. 2838; 29 aprile 2004, n. 2611; T.A.R. Liguria, 28 aprile 2014, n. 647; T.A.R. Toscana, 10 luglio 2013, n. 1084).
FATTO e DIRITTO
1 – Con il ricorso in esame parte ricorrente chiede l’accertamento della illegittimità della richiesta del Comune di versamento dei contributi di urbanizzazione riferiti alla concessione edilizia n. 1348 del 12 settembre 2002, relativa al frazionamento di un capannone avente destinazione commerciale in due unità immobiliari.
Al riguardo, afferma che i lavori consistono in mere opere interne, volte al miglioramento della funzionalità dell’edificio e nella realizzazione di due nuovi servizi igienici ed aperture di due finestre e due porte.
Effettuato il pagamento degli oneri inerenti il costo di costruzione – quantificati in €1.807 - e chiesta la rateizzazione di quelli inerenti gli oneri di urbanizzazione – quantificati in € 11.677,71 – il ricorrente ha quindi formulato istanza al Comune affermando la non debenza degli oneri di urbanizzazione, non comportando le opere effettuate un aggravio del carico urbanistico.
Con note del 18 febbraio 2003 e 5 aprile 2003 l’Amministrazione ha disatteso l’istanza del ricorrente, negando la restituzione di quanto già pagato a titolo di oneri di urbanizzazione, qualificando l’intervento edilizio come ristrutturazione comportante aumento del carico urbanistico conseguente all’aumento delle unità immobiliari.
Sostiene il ricorrente, di contro, e a sostegno della proposta azione, che non vi sarebbe aumento di carico urbanistico, con conseguente carenza del presupposto per l’imposizione del contributo di urbanizzazione, né l’intimata Amministrazione avrebbe in alcun modo provato l’incidenza dell’intervento sulle attività svolte nell’edificio preesistente.
Si è costituita in resistenza l’intimata Amministrazione comunale eccependo in via pregiudiziale, la tardività della proposta azione rispetto alla delibera con la quale sono stati determinati gli oneri di urbanizzazione e alle note del 18 febbraio 2003 e 5 aprile 2003 con le quali è stata respinta l’istanza del ricorrente, sostenendo la legittimità della richiesta di versamento degli oneri di urbanizzazione stante la realizzazione di due unità immobiliari, con conseguente aggravio del carico urbanistico.
In data 29 settembre 2020 parte ricorrente ha depositato dichiarazione di sopravvenuto difetto di interesse alla decisione sul ricorso in esame.
In data 2 ottobre 2020 il Comune di Rieti ha depositato dichiarazione di permanenza dell’interesse alla decisione.
Con memoria successivamente depositata, parte ricorrente, sull’assunto che il giudizio dovesse essere definito sulla base della dichiarazione di interesse formulata dalla resistente Amministrazione, ha replicato all’eccezione di inammissibilità del ricorso, insistendo nelle proprie deduzioni.
All’udienza di smaltimento dell’11 dicembre 2020 la causa è stata chiamata e – nessuno presente per le parti - trattenuta per la decisione, come da verbale.
2 – Come sopra dato brevemente atto dell’oggetto della controversia in esame, occorre preliminarmente soffermarsi sul profilo inerente la procedibilità del ricorso.
Parte ricorrente ha, difatti, depositato in data 29 settembre 2020 dichiarazione con la quale ha rappresentato il sopravvenuto difetto di interesse alla decisione sul ricorso in esame.
Tuttavia, in data 9 novembre 2020, sull’assunto che a seguito della dichiarazione di interesse alla decisione depositata in data 2 ottobre 2020 dalla resistente Amministrazione il giudizio dovesse essere deciso nel merito, parte ricorrente ha svolto deduzioni difensive, insistendo per l’accoglimento del ricorso.
Al riguardo, osserva il Collegio che costituisce principio generale del processo amministrativo la piena disponibilità dell'azione in capo alla parte ricorrente sino al momento in cui la causa viene trattenuta per la decisione, ben potendo la predetta parte, nell'ambito della menzionata disponibilità, dichiarare di rinunciare o di avere perduto ogni interesse per la decisione, sicché, in tale evenienza, il Giudice non può decidere la controversia nel merito, non avendo né il potere di procedere d'ufficio, né quello di sostituirsi al ricorrente nella valutazione dell'interesse ad agire, dovendo esclusivamente dichiarare l'improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse con adozione di una pronuncia in conformità alla dichiarazione resa, poiché nel processo amministrativo, in assenza di repliche e/o diverse richieste ex adverso, vige il principio dispositivo in senso ampio quale espressione della piena disponibilità dell’azione da parte dell’istante sino al momento in cui la causa è trattenuta in decisione (ex plurimis: Consiglio di Stato, sez. V, 21 settembre 2020, n.5486; 2 gennaio 2020, n. 38; Sez. VI, 25 febbraio 2019, n. 1278; Sez. IV, 12 settembre 2016, n. 3848).
Alla luce di tali premesse, al Collegio non resterebbe che prendere atto della dichiarazione di sopravvenuto difetto di interesse proveniente dal ricorrente e depositata in atti.
Tuttavia, successivamente a tale manifestazione di assenza di interesse del ricorrente ha fatto seguito una memoria difensiva dello stesso, depositata sull’assunto che la manifestazione di interesse proveniente dalla resistente Amministrazione determinasse comunque la decisione sul ricorso.
E’ evidentemente sfuggito a parte ricorrente che l’interesse che deve sorreggere l’azione e che deve sussistere sia al momento della proposizione del ricorso e permanere sino alla sua definizione è unicamente quello della parte istante, a meno che non emergano profili, connessi a rilevanti interessi pubblici, manifestati dalle altre parti, che consentano di disattendere le deduzioni del ricorrente in ordine alla mancanza di interesse, e di procedere comunque alla definizione del giudizio nel merito.
Orbene, nella fattispecie in esame, la dichiarazione di interesse depositata dal Comune di Rieti è generica e del tutto immotivata e, come tale, inidonea a compulsare una decisione nel merito del ricorso a fronte della dichiarazione del ricorrente di assenza di interesse.
Trattasi, peraltro, di dichiarazione – quella del Comune - inspiegabile anche sotto il profilo della strategia processuale, posto che la dichiarazione di sopravvenuto difetto di interesse del ricorrente avrebbe stabilizzato la res controversa, a tutto vantaggio dell’Amministrazione resistente quanto alla pretesa inerente la corresponsione degli oneri di urbanizzazione.
Né è dato comprendere il comportamento processuale di parte ricorrente la quale, invece di ribadire la propria carenza di interesse coerentemente con la portata del principio dispositivo che vige nel processo amministrativo, ha controdedotto agli assunti dell’Amministrazione insistendo per l’accoglimento del ricorso, senza peraltro allegare fatti nuovi volti a superare la propria precedente dichiarazione di mancanza di interesse, non valendo a tali fini, per quanto sopra illustrato, la mera dichiarazione di interesse del Comune, del tutto immotivata.
Volendo ricercare una logica nel comportamento processuale di parte ricorrente, il Collegio, piuttosto che dichiarare l’improcedibilità del ricorso, ritiene preferibile attribuire alla memoria dallo stesso, depositata in data 9 novembre 2020, valenza di atto volto a superare la precedente dichiarazione di sopravvenuto difetto di interesse alla decisione – pur in assenza di precise allegazioni sul punto – e di persistente interesse ad ottenere una decisione nel merito del ricorso.
Il Collegio procede, quindi, alla disamina del ricorso, la quale impone di preliminarmente delibare in ordine all’eccezione di inammissibilità per tardività dello stesso, sollevata dalla resistente Amministrazione.
L’eccezione è destituita di fondamento.
Le controversie in materia di oneri di urbanizzazione e di costo di costruzione – nella specie di insussistenza o di diversa entità del debito - riguardano posizioni di diritto soggettivo e danno vita ad un giudizio di accertamento di un rapporto obbligatorio pecuniario, attivabile nell'ordinario termine di prescrizione. Infatti, la determinazione dell'an e del quantum del contributo concessorio non ha natura autoritativa, trattandosi di un mero accertamento dell'obbligazione contributiva pecuniaria, effettuato dalla P.A. in base a parametri prefissati dalla legge e dai regolamenti, nei cui riguardi essa è sfornita di potestà autoritativa; la posizione del soggetto nei cui confronti è richiesto il pagamento è, pertanto, di diritto soggettivo, non di interesse legittimo, con la conseguenza che la sua tutela può essere veicolata mediante la proposizione di azioni di mero accertamento, e la contestazione dei provvedimenti con i quali si è provveduto alla relativa determinazione è soggetta all'ordinario termine di prescrizione dinanzi al G.A., attesa la sua cognizione esclusiva ex art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a. (Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria 30 agosto 2018, n. 12; Sez. II, 25 maggio 2020, n. 3327).
Quanto al merito della controversia, la questione sottoposta al Collegio concerne la debenza degli oneri di urbanizzazione in relazione ad opere consistenti nel frazionamento di un capannone avente destinazione commerciale – magazzino, in due unità immobiliari.
Premesso che il contributo concessorio (comprendente oneri di urbanizzazione e costo di costruzione) è un'obbligazione giuridica di tipo pubblicistico che sorge con il rilascio della concessione edilizia ed è qualificabile come corrispettivo di diritto pubblico, di natura non tributaria, posto a carico del costruttore a titolo di partecipazione ai costi delle opere di urbanizzazione in proporzione all'insieme dei benefici arrecati al nuovo manufatto, presupposto per l’imposizione di oneri di urbanizzazione in caso di modifiche ad un manufatto già esistente è la creazione di un maggiore carico urbanistico rispetto alla configurazione pregressa.
In linea di principio, ai fini della corresponsione o meno degli oneri di urbanizzazione in caso di intervento su un fabbricato già autorizzato, legittimo presupposto dell'imposizione è costituito, quindi, dalla sussistenza o meno dell'eventuale maggiore carico urbanistico, dovendosi considerare illegittima la richiesta del pagamento di tali maggiori oneri se non si verifica la variazione del carico urbanistico (Cons. Stato Sez. V, 16 giugno 2009, n. 3847; Sez. IV, 29 aprile 2004 n. 2611).
Il fondamento del contributo di urbanizzazione, invero, non consiste nel titolo edilizio in sé, ma nella necessità di ridistribuire i costi sociali delle opere di urbanizzazione, facendoli gravare su quanti beneficiano delle utilità derivanti dalla presenza delle medesime, secondo modalità eque per la comunità.
Ciò posto, contrariamente a quanto sostenuto da parte ricorrente, deve ritenersi che pur in caso di non modificazione della destinazione legittimamente impressa all’immobile, il suo frazionamento in due unità immobiliari comporti un aggravio di carico urbanistico, quanto a standard urbanistici necessari, in relazione alla aumentata potenzialità di insediamento nell’immobile.
Posto che, per come affermato da parte ricorrente nel ricorso e per come emergente dalla documentazione versata al fascicolo di causa, i lavori oggetto della concessione edilizia n. 1348 del 12 settembre 2002 – rilasciata per il frazionamento del capannone – consistono nella realizzazione di un muro divisorio interno, di due finestre, di due porte, di due nuovi servizi igienici e nel frazionamento in due unità immobiliari (irrilevante essendo che parte ricorrente, del tutto contraddittoriamente e in modo non corrispondente alla realtà, abbia affermato, nell’istanza volta a contestare la debenza degli oneri concessori, che non vi sarebbe aumento di unità immobiliari), rileva il Collegio che la divisione e il frazionamento di un immobile in due unità, autonomamente utilizzabili e con distinti ingressi e servizi, costituiscono un a ipotesi di ristrutturazione edilizia che comporta un maggiore carico urbanistico, giustificando il pagamento degli oneri di urbanizzazione.
Il generale principio di correlare gli oneri di urbanizzazione al carico urbanistico, impone pertanto la corresponsione di tali oneri nelle ipotesi in cui lavori di ristrutturazione edilizia comporti un maggior carico urbanistico, il quale va positivamente riscontrato anche in caso di divisione e frazionamento di immobile che da uno si trasforma in due unità.
Anche in tale ipotesi di divisione e frazionamento di una unità immobiliare in due o più unità, difatti, stante l'autonoma utilizzabilità delle stesse, si realizza un aumento dell'impatto sul territorio e sono dovuti i relativi oneri.
Infatti, ai fini dell'insorgenza dell'obbligo di corresponsione degli oneri concessori, è rilevante il verificarsi di un maggior carico urbanistico quale effetto dell'intervento edilizio, sicché non è neanche necessario che la ristrutturazione interessi globalmente l'edificio - con variazioni riguardanti nella loro interezza le parti esterne ed interne del fabbricato - ma è soltanto sufficiente che ne risulti comunque mutata la realtà strutturale e la fruibilità urbanistica, con oneri conseguentemente riferiti all'oggettiva modificazione dell'immobile e funzionali a sopportare l'aggiuntivo carico "socio - economico " che l'attività edilizia comporta, anche quando l'incremento dell'impatto sul territorio consegua solo a marginali lavori dovuti ad una divisione o frazionamento dell'immobile in due unità o fra due o più proprietari (Consiglio di Stato, Sez. IV, 17 maggio 2012, n. 2838; 29 aprile 2004, n. 2611; T.A.R. Liguria, 28 aprile 2014, n. 647; T.A.R. Toscana, 10 luglio 2013, n. 1084).
Il frazionamento di un immobile in più unità immobiliari produce infatti un impatto maggiore sull'utilizzabilità dell'edificio e, quindi, sulle opere collettive al servizio dello stesso, anche in caso di destinazione commerciale e direzionale. Pertanto l'aumento di unità immobiliari, pur in assenza di modifiche volumetriche e di modifiche di destinazioni d’uso, comporta di per sé un incremento del carico urbanistico e l'obbligo di corrispondere i relativi oneri di urbanizzazione.
Risponde, quindi, alla ratio della disciplina di riferimento – volta ad ancorare gli oneri di urbanizzazione all'aumento del carico urbanistico – ricomprendere tra gli indici tipici di tale aumento la fattispecie inerente l'aumento del numero delle unità immobiliari che comporta una ulteriore potenzialità di fruizione autonoma delle nuove unità immobiliari.
Sulla base di tali premesse, deve ritenersi che il Comune abbia correttamente applicato, in relazione al permesso di costruire n. 1348 del 12 settembre 2002, gli oneri di urbanizzazione, con conseguente infondatezza della proposta azione che va, pertanto, rigettata.
Quanto alle spese di giudizio, considerato che parte ricorrente aveva già espresso la propria carenza di interesse alla decisione, e tenuto conto del comportamento processuale delle parti, si ravvisano giusti motivi per disporne la compensazione tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
Roma - Sezione Seconda Stralcio
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 dicembre 2020 con l'intervento dei magistrati:
Elena Stanizzi, Presidente, Estensore
Marina Perrelli, Consigliere
Roberta Mazzulla, Referendario