ISSN 2498-9916
Direttori: Avv. Francesco Barchielli  e  Avv. Gherardo Lombardi
 

T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 22 dicembre 2020

Argomenti trattati:
Accertamento di conformità - Sanatoria

Articolo inserito il 29-12-2020
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Sui limiti dell’Amministrazione nella valutazione della domanda di sanatoria edilizia

SENTENZA N. 2575
Ai fini della valutazione della domanda di sanatoria edilizia, il concetto di costruzione deve essere inteso in senso unitario e non in relazione a singole parti autonomamente considerate, vale a dire che la costruzione non può essere scissa nei vari elementi che la compongono ai fini della sanatoria di singole porzioni di essa; va esclusa, pertanto, la possibilità di una sanatoria parziale ed è legittimo il rigetto integrale dell'istanza relativa alla costruzione abusiva nella sua interezza, senza che il Comune debba interrogarsi su quale sarebbe l'esito se l'istanza fosse stata confezionata diversamente (T.A.R. Toscana, sez. III, 18/09/2019, n.1247).
FATTO
La società ricorrente è attuale proprietaria di un ampio immobile sito in Milano, Via Grazzini n. 15, acquistato nel corso del 2005 e del 2007 dalla Società Immobiliare Picea s.p.a..
Secondo quanto dalla stessa esposto, la precedente proprietaria aveva presentato, in data 30.9.1986, istanza di condono edilizio ai sensi della L. 47/85, per tre interventi relativi al suddetto immobile:
- la realizzazione, al piano primo, di una nuova superficie di mq. 2.100 a destinazione industriale/artigianale, ottenuta tramite nuova soletta interna intermedia all’interno di un volume assentito: tipologia 3;
- il cambio di destinazione d’uso di parte della indicata nuova superficie al piano primo, da magazzini ad uffici, per mq. 764: tipologia 4;
- la realizzazione di un locale seminterrato ad uso uffici, per mq. 430: tipologia 1.
Il procedimento ha poi avuto un iter travagliato, in quanto, fin dalla presentazione della suddetta domanda di condono, l’Amministrazione ha rilevato carenza documentale, chiedendo, con nota del 15.07.1988, documentazione integrativa necessaria per l’esame della domanda (planimetria rappresentativa delle opere oggetto di condono, perizia giurata per abuso superiore a 450 metri cubi, certificato di iscrizione alla Camera di Commercio, atti di accatastamento, certificazione di idoneità statica delle opere eseguite, computo metrico estimativo).
La prima produzione documentale tuttavia non veniva ritenuta sufficiente, per cui il Comune chiedeva in data 6.03.1989 ulteriore documentazione.
Seguivano le richieste di pagamento dell’oblazione, che veniva integralmente corrisposta, così come veniva versato in data 12/04/1991 il contributo concessorio.
In data 8/05/1992 l’allora proprietaria sollecitava il riscontro alla domanda di condono del 1986, ma senza esito.
Da ultimo, con istanza del 20/03/2017, la società ricorrente adduceva formatosi il silenzio-assenso sulla domanda di condono edilizio e per questo chiedeva il rilascio del certificato di agibilità per i relativi locali.
Sennonché l’Amministrazione comunale opponeva che la pratica di condono era stata sequestrata dalla Procura della Repubblica fin dal 1992 e mai restituita (v. nota del 4.4.2017), per poi precisare “che per poter ricostruire la pratica, al fine del rilascio del provvedimento, occorre dichiarazione della Procura della Repubblica che attesti la conclusione del procedimento e la modalità per il ritiro del fascicolo” (v. nota del 5/10/2017).
A questo punto emergeva che, nell’ambito di un’ampia vicenda riguardante il sistema corruttivo instauratosi negli anni 1987/1992 presso l’Ufficio Condono del Comune di Milano, con sentenza n. 25/94, emessa dal Tribunale di Milano - Ufficio del G.I.P. il 14.1.1994 e depositata il 12/05/1994, erano stati condannati in sede penale, proprio per la pratica di condono edilizio di via Grazzini n. 15, alcuni funzionari comunali e un dipendente della Società allora proprietaria dell’immobile.
In particolare, sottolinea la ricorrente, si era imputato a quei funzionari di avere “accettato la promessa di lire 40 milioni e ricevuto l’acconto di lire 10 milioni (…) al fine di compiere e far compiere atti contrari ai doveri d’ufficio costituiti in particolare nell’alterazione della pratica di via Grazzini 15, mediante falsificazioni, soppressioni e sostituzioni di atti originali per ottenere una concessione in sanatoria illegittima rappresentando nella pratica una situazione diversa da quella esistente nell’ottobre 1983, con l’aggravante di aver commesso i fatti su atti aventi valore fidefaciente” (pag. 8 della sentenza), sì che, in ragione delle irregolarità effettivamente accertate, con nota del 18 maggio 2018 essa evidenziava all’Amministrazione come da quella sentenza si ricavasse che “il cambio di destinazione da magazzini a uffici, interessato dall’atto di notorietà del 12/07/1989, utile ai fini della ammissibilità della istanza di condono 30/09/1986 e riconosciuto come "dolosamente infedele", nella sentenza in commento, riguarda parte della predetta superficie – di mq. 2.100 – risultante dalla realizzazione della soletta intermedia” e che “nella istanza di condono 30/09/1986, la soletta di che trattasi viene, invece, dichiarata come realizzata antecedentemente al 1/09/1967 (mentre il cambio di destinazione d’uso è - “falsamente” - indicato come avvenuto “nel periodo compreso tra il 30.1.1977 e l’1.9.83”) e tale dichiarazione non è mai stata oggetto di contestazione, né in sede penale, né in altro contesto”. Ritenendo, dunque, che il dictum del Giudice penale, laddove indicava la “parziale” falsità degli “atti” del condono, dovesse intendersi limitato al mutamento d’uso della superficie di mq. 764 “da magazzini ad uffici” e non anche esteso all’intero oggetto del condono medesimo, la ricorrente diffidava il Comune di Milano a “riconoscere l’intervenuto perfezionamento del condono richiesto dalla Società Immobiliare Picea s.p.a. in data 30/09/1986, con riferimento alla superficie di mq. 2.100 a destinazione industriale, posta al piano primo dello stabile di via Grazzini 15 e risultante dalla realizzazione di una soletta intermedia (…) e conseguentemente procedere al rilascio del relativo certificato di agibilità speciale”.
Il Comune di Milano, in riscontro alla diffida, respingeva la domanda con provvedimento prot. 350842/86 del 18/06/2018 (P.G. 0279828 del 25/06/2018), qualificando le opere “abusive a tutti gli effetti”, alla luce della “sentenza n. 25/94 pronunciata dal GIP del Tribunale di Milano dalla quale risulta la presentazione di atti, almeno in parte, dolosamente infedeli, essenziali ai fini del Condono”.
Avverso questo ultimo atto la società ricorrente ha proposto il presente ricorso, tempestivamente depositato e notificato, per i seguenti motivi:
1) Violazione di legge; violazione dell’art. 3 l. 241/90, difetto di motivazione; violazione art. 10 del
Regolamento comunale in materia di termini e di Responsabile del procedimento; difetto di istruttoria: parte ricorrente censura il provvedimento per difetto di motivazione, in quanto nel provvedimento non sarebbero indicate le ragioni del rigetto, essendosi l’Amministrazione limitata a richiamare la “sentenza n. 25/94”, dalla quale risulterebbe “la presentazione di atti, almeno in parte, dolosamente infedeli, essenziali ai fini del Condono”;
2) Violazione di legge, violazione dell’art. 31 L. 47/85, degli artt. 35, c. 17 e 40, c. 1 L. 47/85; eccesso di potere per difetto di istruttoria, violazione del divieto di aggravio del procedimento amministrativo: secondo la ricorrente la domanda di condono conteneva una pluralità di contenuti distinti e per la giurisprudenza, allorché il progetto sia scindibile nel senso che sia costituito da opere idonee a formare oggetto di progetti distinti, è possibile il diniego parziale di sanatoria, per cui la domanda andava accolta, ben potendosi anche ritenere formato il silenzio-assenso, relativamente alla nuova superficie di mq 2.100 ottenuta tramite la soletta intermedia, non interessata dalla attestazione infedele che aveva riguardato il solo cambio di destinazione d’uso di parte di tale superficie.
La società ricorrente ha anche invocato la condanna del Comune di Milano al risarcimento dei danni subiti e subendi.
Si è costituito in giudizio il Comune di Milano, chiedendo il rigetto del ricorso.
All’udienza del 27 ottobre 2020 il ricorso veniva trattenuto in decisione.
DIRITTO
1) Il presente giudizio ha quale oggetto il diniego di condono edilizio richiesto in data 30.9.1986, ai sensi della L. 47/85.
Come emerge dalla ricostruzione in fatto, la domanda di condono attiene a tre tipologie di opere:
- la realizzazione, al piano primo, di una nuova superficie di mq. 2.100 a destinazione industriale/artigianale, ottenuta tramite nuova soletta interna intermedia all’interno di un volume assentito: tipologia 3;
- il cambio di destinazione d’uso di parte della indicata nuova superficie al piano primo, da magazzini ad uffici, per mq. 764: tipologia 4;
- la realizzazione di un locale seminterrato ad uso uffici, per mq. 430: tipologia 1.
La domanda è stata respinta in ragione della sentenza del giudice penale in cui si accertava la falsità della dichiarazione della richiedente (l’allora proprietaria) circa la data di realizzazione del cambio di destinazione d’uso - da “magazzini” a “uffici” - di una parte della nuova soletta, in relazione all’atto notorio del 12/07/1989 riconosciuto come "dolosamente infedele". Il rigetto viene motivato con la considerazione che, ciò stante, le opere “sono da ritenersi abusive a tutti gli effetti”.
2) Il fuoco del ricorso attiene alla “incidenza” della sentenza penale sulla domanda di condono: in particolare se l’accertamento del falso nella dichiarazione relativa ad uno dei tre interventi sia ragione legittima del rigetto della domanda di sanatoria per tutte le opere.
3) Secondo la tesi dell’Amministrazione Comunale la domanda di condono deve essere valutata unitariamente: le opere abusivamente realizzate non sono opere scindibili, in quanto la costruzione della soletta intermedia al primo piano per una superficie di 2.100 mq. e il cambio di destinazione d’uso di una parte della stessa costituiscono un unico abuso e rientrano in un unico progetto; pertanto non è corretto circoscrivere gli effetti della falsa dichiarazione al solo aspetto del cambio di destinazione d’uso di 764 mq. di superficie, permettendo che venga condonata quella parte di abuso consistente nella realizzazione della soletta. In conclusione, la pratica di condono presentata da Immobiliare Picea nel 1986 è inficiata nella sua interezza dalla dichiarazione dolosamente falsa resa con il successivo atto notorio del 12/07/1989.
La ricorrente giunge a differente conclusione, partendo dalla sentenza penale, che ha accertato che è stata resa una dichiarazione dolosamente infedele, per la datazione dell’abuso (periodo compreso tra il 30.01.1977 ed il 01.09.1983), solo ed esclusivamente nella parte relativa al cambio d’uso da magazzini a uffici, concernente la superficie di mq. 764 dei complessivi 2.100 mq. della soletta. Nessuna contestazione sarebbe stata sollevata in sede penale – come non è mai stata sollevata dal Comune nel procedimento amministrativo di competenza – con riferimento all’originaria realizzazione della soletta stessa nella sua consistenza di mq. 2.100 (anteriormente al 1° settembre 1967). Pertanto, secondo la ricorrente, poiché le opere sono sicuramente scindibili, se risalenti ad epoca diversa e se contraddistinte da una diversa tipologia di abuso, il Comune di Milano ha illegittimamente respinto l’intera domanda di condono edilizio, anziché provvedere ad una sanatoria parziale, cioè con esclusione del solo mutamento di destinazione d’uso da “magazzini” a “uffici”.
4) Ad avviso del Collegio il ricorso è fondato nei limiti che si indicheranno.
4.1 Va precisato preliminarmente che non ha alcuna rilevanza nel presente giudizio il profilo soggettivo, esaminato dalla difesa comunale, che ha evidenziato che la società Immobiliare Picea spa, richiedente il condono nel 1986, è stata successivamente incorporata, in data 14.12.2005, nella società Fondiaria Europea Investimenti spa, odierna ricorrente, e che all’epoca della fusione il soggetto interessato dalla vicenda penale risultava essere il legale rappresentante della società Fondiaria Europea Investimenti spa e risulta tutt’oggi tra i proprietari di quote della società ricorrente. Il problema attiene, infatti, solo agli effetti della sentenza penale che accerta la falsità della dichiarazione relativa alla data di esecuzione di uno degli abusi.
4.2 Partendo dalla documentazione prodotta in atti emerge che nella domanda di sanatoria le opere sono state rappresentate in modo distinto, già con una propria autonomia. Il tecnico della Società dichiara sotto la propria responsabilità che la realizzazione della soletta intermedia risale ad epoca anteriore al 1° settembre 1967, mentre tra il 30.1.1977 e il 1.9.1983 è stato realizzato il cambio di destinazione d’uso da “magazzini” a “uffici”.
In sede penale è stata accertata la falsità della sola dichiarazione circa la datazione dell’abuso relativo al cambio di destinazione d’uso, mentre non è stata mai posta in contestazione, neppure nel corso del procedimento amministrativo, la data di realizzazione della soletta. Ne consegue che per quest’opera, come per la trasformazione del seminterrato, vi fosse il requisito temporale richiesto dalla normativa del condono edilizio.
4.3 La difesa del Comune ha richiamato la giurisprudenza che esclude la possibilità di una sanatoria parziale.
Il Collegio ben conosce l’orientamento secondo cui la costruzione oggetto della domanda di sanatoria edilizia deve essere considerata unitariamente. Infatti la giurisprudenza formatasi in materia di condono edilizio esclude la possibilità di una sanatoria parziale, sul presupposto che il concetto di costruzione deve essere inteso in senso unitario e non in relazione a singole parti prive di autonomia funzionale. Pertanto, non è possibile scindere la costruzione tra i vari elementi che la compongono ai fini della sanatoria di singole porzioni di essa. Del resto, una volta che risulti l'inaccoglibilità di una istanza per come è stata proposta, l'Amministrazione legittimamente la respinge, senza porsi la questione se una diversa istanza - in ipotesi - avrebbe potuto avere un esito diverso (Cons. Stato, VI, 2 luglio 2018, n. 4033). E’ stato precisato che ai fini della valutazione della domanda di sanatoria edilizia, il concetto di costruzione deve essere inteso in senso unitario e non in relazione a singole parti autonomamente considerate, vale a dire che la costruzione non può essere scissa nei vari elementi che la compongono ai fini della sanatoria di singole porzioni di essa; va esclusa, pertanto, la possibilità di una sanatoria parziale ed è legittimo il rigetto integrale dell'istanza relativa alla costruzione abusiva nella sua interezza, senza che il Comune debba interrogarsi su quale sarebbe l'esito se l'istanza fosse stata confezionata diversamente (T.A.R. Toscana, sez. III, 18/09/2019, n.1247).
Tuttavia, va evidenziato che, pur riaffermando il principio per cui è precluso il rilascio di una sanatoria parziale perché ciò significherebbe accordare al richiedente un titolo diverso nel contenuto rispetto alla domanda da lui presentata, la giurisprudenza continua a far salvo il particolare caso in cui la relazione tecnica illustrativa della domanda di sanatoria risulti scindibile in parti autonome, avuto riguardo in particolare all’impiego di più modelli per la redazione della domanda (Cons. Stato, II, 16 aprile 2020, n. 2434).
4.4 Nel caso in esame l’Amministrazione, proprio considerando gli interventi in modo unitario, ha ritenuto che la falsa dichiarazione relativa alla data di realizzazione di uno di essi potesse precludere in toto il rilascio della sanatoria.
Ad avviso del Collegio il provvedimento non è legittimo.
Gli abusi presentano una loro autonomia e netta distinzione, sia dal punto di vista temporale, sia funzionale, per cui l’Amministrazione ha esteso gli effetti di una dichiarazione falsa – relativa all’epoca di cambio di destinazione d’uso di una parte della “soletta” – ad opere estranee a quella dichiarazione e significativamente oggetto di domanda di sanatoria redatta con l’impiego di moduli diversi, espressione di una chiara volontà del richiedente di tenere ab initio separati gli abusi e di evidenziarne la non interdipendenza.
La dichiarazione di falso – va ribadito – attiene solo alla data di realizzazione della trasformazione d’uso di parte di un piano, realizzato a sua volta sine titulo ma in epoca precedente, e per il quale è stata resa una autodichiarazione non oggetto di accertamento penale né di accertamento negativo in sede amministrativa.
Si tratta, come è evidente, di tipologie di opere differenti: la realizzazione della soletta comporta la creazione di una nuova superficie ed è inserita nella tipologia 3, mentre il cambio d’uso comporta il passaggio da una categoria funzionale ad altra categoria ed è inserita nella tipologia 4, senza aumento della superficie utile.
La attestazione dolosamente infedele, legittima ragione del rigetto della richiesta di condono del mutamento di destinazione d’uso da “magazzini” a “uffici” (per la superficie ridotta di mq. 764 rispetto ai complessivi 2.100 mq. della soletta), non è idonea a inficiare la domanda di condono relativamente agli altri abusi, in quanto, diversamente opinando, si estenderebbero gli effetti penali della sentenza anche alle dichiarazioni che sono invece veritiere e riguardano opere autonome.
Rispetto quindi alle opere diverse dalla trasformazione d’uso, l’Amministrazione avrebbe dovuto esaminare la sussistenza dei requisiti per il rilascio del condono edilizio, procedimento che non ha invece avviato, limitandosi a respingere la domanda in ragione del rinvio alla sentenza penale.
Il provvedimento va quindi annullato, con conseguente obbligo dell’Amministrazione di rideterminarsi considerando le statuizioni contenute nella presente sentenza. Proprio la circostanza che la particolarità del caso rende eccezionalmente possibile una sanatoria parziale esclude di per sé la formazione del silenzio-assenso, concepito dal legislatore per operare sulla domanda “globale” presentata dal privato e quindi precluso quando emergono oggettivi e automatici impedimenti sostanziali (quale l’infedeltà della domanda) anche solo riferiti ad una parte degli abusi interessati.
5) La ricorrente ha chiesto inoltre il risarcimento dei danni subiti e subendi.
Nella memoria del 25 settembre 2020 essa afferma che “l’accoglimento del gravame costituirebbe risarcimento dei danni in forma specifica, in quanto da esso deriverebbe l’obbligo da parte del Comune di Milano di rilasciare il richiesto condono”, precisando che la richiesta in via principale è che “il danno subito dalla Società sia ristorato in forma specifica con l’accoglimento del ricorso e con il conseguente rilascio del titolo edilizio in sanatoria speciale”. Solo nell’ipotesi di accertamento della legittimità del diniego di condono chiede che i danni siano ristorati per equivalente.
L’annullamento del provvedimento impugnato, seppure – come si è detto – ai fini di un mero riesame della domanda di condono, si presenta dunque satisfattivo - allo stato - dell'interesse della ricorrente, che all’esito del nuovo procedimento potrà far valere eventuali pregiudizi da risarcire, anche alla luce del verificato conseguimento, o meno, del bene della vita perseguito.
6) Il ricorso va quindi accolto parzialmente, assorbite le restanti censure, con conseguente annullamento del provvedimento impugnato.
Le spese di giudizio, avuto riguardo alle peculiarità della controversia, possono essere compensate tra le parti, fatta salva la rifusione del contributo unificato in favore della parte ricorrente e a carico del Comune di Milano.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie parzialmente, nei sensi di cui in motivazione, e per l’effetto annulla il provvedimento prot. 350842/86 del 18.6.2018 a firma del Direttore dell'Area Sportello Unico per l'Edilizia – Unità Condono del Comune di Milano, salve le ulteriori determinazioni dell’Amministrazione.
Spese compensate, salvo il rimborso del contributo unificato versato da parte ricorrente, a carico del Comune di Milano.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 27 ottobre 2020 con l'intervento dei magistrati:
Italo Caso, Presidente
Silvana Bini, Consigliere, Estensore
Antonio De Vita, Consigliere