ISSN 2498-9916
Direttori: Avv. Francesco Barchielli  e  Avv. Gherardo Lombardi
 

T.A.R. Campania, Salerno, Sez. II, 5 gennaio 2021

Argomenti trattati:
Sanzioni edilizie per abusi

Articolo inserito il 08-01-2021
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Sulla applicabilità soggettiva degli ordini di demolizione e ripristino emessi dagli enti a tutela dei parchi naturali.

SENTENZA N. 4
Anche gli ordini di demolizione e ripristino emessi dagli enti a tutela dei parchi naturali, al pari di quelli emessi dall’autorità comunale nell’esercizio delle funzioni di vigilanza edilizia, prescindono dalla responsabilità per la realizzazione dell'abuso e si applicano anche nei confronti di chi non abbia commesso la violazione, ma si trovi al momento dell'irrogazione in un rapporto con la res tale da assicurare la restaurazione dell'ordine giuridico violato (cfr. TAR Toscana, Firenze, sez. III, 11 gennaio 2019, n. 64).
FATTO e DIRITTO
Premesso che:
- col ricorso in epigrafe, Castanares Rosa (in appresso, C. R.) impugnava, chiedendone l’annullamento, previa sospensione, l’ordinanza di demolizione n. 51 del 14 luglio 2020, emessa dal Direttore dell’Ente Parco Nazionale del Cilento, Vallo di Diano e Alburni (in appresso, Ente Parco);
- gli abusi naturalistico-ambientali contestati, sulla scorta degli accertamenti effettuati dal Raggruppamento Carabinieri Parchi – Stazione di San Giovanni a Piro (nota del 16 luglio 2018, prot. n. 10803), erano consistiti nella realizzazione, presso il suolo in proprietà della C., ubicato in Camerota, frazione Marina, località Iscolelli, e censito in catasto al foglio 33, particelle 100 e 188, di opere di smacchiamento della preesistente vegetazione, di spietramento e movimento di terra, nonché di una recinzione con pali in legno e rete metallica;
- nell’avversare l’adottata misura repressivo-ripristinatoria, la ricorrente deduceva, in estrema sintesi: a) di essere rimasta estranea agli illeciti contestati, soggettivamente e oggettivamente imputabili al solo Bifano Giuseppe (in appresso, B. G.), coniuge di Garolfi Laura (in appresso, G. L.), promissaria acquirente (giusta preliminare del 27 novembre 2017) dell’area di intervento, e di non poter essere, quindi, destinataria dell’ingiunta sanzione demolitoria, non trovandosi nella materiale disponibilità dei cespiti interessati dalle abusive attività di trasformazione, senza che l’Ente Parco avesse compiuto alcuna verifica istruttoria in merito a tale sua condizione; b) di essere stata, viceversa, erroneamente individuata nell’ordinanza di demolizione n. 51 del 14 luglio 2020 quale posseditrice del fondo controverso;
- costituitosi l’intimato Ente Parco, eccepiva l’infondatezza del gravame esperito ex adverso;
- il ricorso veniva chiamato all’udienza del 9 dicembre 2020 per la trattazione dell’incidente cautelare;
- nell’udienza camerale emergeva che la causa era matura per la definizione immediata nel merito, essendo integro il contraddittorio, completa l’istruttoria e sussistendo gli altri presupposti di legge;
Rilevato che:
- è rimasta qui incontestata né è contestabile – alla luce delle evidenze documentali (cfr. atto di divisione del 3 agosto 2002, rep. n. 35459; visura catastale del 23 agosto 2018) – la circostanza che la ricorrente sia tuttora proprietaria del suolo ubicato in Camerota, frazione Marina, località Iscolelli, e censito in catasto al foglio 33, particelle 100 e 188, all’esibito preliminare di vendita del 27 novembre 2017 non essendo ricollegabile alcun effetto traslativo in favore della promissaria acquirente G. L.;
- correttamente, dunque, la C. è stata individuata nell’ordinanza di demolizione n. 51 del 14 luglio 2020 quale proprietaria, e non – come, invece, dalla medesima assunto nelle proprie difese – quale posseditrice del suolo in parola;
Considerato che:
- l’art. 29, commi 1 e 2, della l. n. 394/1991 stabilisce che: «1. Il legale rappresentante dell'organismo di gestione dell'area naturale protetta, qualora venga esercitata un'attività in difformità dal piano, dal regolamento o dal nulla osta, dispone l'immediata sospensione dell'attività medesima ed ordina in ogni caso la riduzione in pristino o la ricostituzione di specie vegetali o animali a spese del trasgressore con la responsabilità solidale del committente, del titolare dell'impresa e del direttore dei lavori in caso di costruzione e trasformazione di opere. 2. In caso di inottemperanza all'ordine di riduzione in pristino o di ricostituzione delle specie vegetali o animali entro un congruo termine, il legale rappresentante dell'organismo di gestione provvede all'esecuzione in danno degli obbligati secondo la procedura di cui ai commi secondo, terzo e quarto dell'articolo 27 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, in quanto compatibili, e recuperando le relative spese mediante ingiunzione emessa ai sensi del testo unico delle disposizioni di legge relative alla riscossione delle entrate patrimoniali dello Stato, approvato con regio decreto 14 aprile 1910, n. 639»;
- l’art. 1, comma 1104, della l. n. 296/2006 stabilisce, altresì, che: «Nelle aree naturali protette l'acquisizione gratuita delle opere abusive di cui all'articolo 7, sesto comma, della legge 28 febbraio 1985, n. 47, e successive modificazioni, si verifica di diritto a favore degli organismi di gestione ovvero, in assenza di questi, a favore dei comuni. Restano confermati gli obblighi di notifica al Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare degli accertamenti, delle ingiunzioni alla demolizione e degli eventuali abbattimenti direttamente effettuati, come anche le procedure e le modalità di demolizione vigenti alla data di entrata in vigore della presente legge»;
- dal combinato disposto delle norme dianzi richiamate in materia di repressione degli illeciti naturalistico-ambientali emerge un regime sostanzialmente coerente ed omologo rispetto a quello dettato dall’art. 31 del d.p.r. n. 380/2001 in materia di repressione degli illeciti edilizi;
- tale parallelismo non può arrestarsi di fronte al dato testuale che il citato art. 29, comma 1, della l. n. 394/1991 individua quale destinatario dell’ordine ripristinatorio il «trasgressore» in solido col «committente», mentre l’art. 31, comma 1, del d.p.r. n. 380/2001 individua espressamente quale destinatario dell’ingiunzione demolitoria non solo l’autore dell’abuso edilizio, ma anche al proprietario del bene (seppure non responsabile dell’abuso medesimo);
- ciò, sia in quanto, sul piano sistematico, la previsione ablatoria di cui al citato art. 1, comma 1104, della l. n. 296/2006 non può non implicare il coinvolgimento del proprietario del fondo ricadente in area naturale protetta; sia in quanto, sul piano teleologico, le discipline degli artt. 29 della l. n. 394/1991 e 31 del d.p.r. n. 380/2001 partecipano della medesima ratio ordinamentale di tutela sanzionatoria reale, piuttosto che retributiva, rispetto alla cui operatività il proprietario soggettivamente non responsabile non può rimanere imprescindibilmente estraneo;
- a tale ultimo riguardo, si è, appunto, ritenuto che anche gli ordini di demolizione e ripristino emessi dagli enti a tutela dei parchi naturali, al pari di quelli emessi dall’autorità comunale nell’esercizio delle funzioni di vigilanza edilizia, prescindono dalla responsabilità per la realizzazione dell'abuso e si applicano anche nei confronti di chi non abbia commesso la violazione, ma si trovi al momento dell'irrogazione in un rapporto con la res tale da assicurare la restaurazione dell'ordine giuridico violato (cfr. TAR Toscana, Firenze, sez. III, 11 gennaio 2019, n. 64);
- in questo senso, già Cons. Stato, sez. VI, 13 maggio 2005, n. 2417 aveva statuito che:
«Le anzidette misure [previste dagli artt. 6 e 29 della l. n. 394/1991] sono, invero, poste a presidio del divieto - in presenza di norme di salvaguardia delle aree per il loro dichiarato valore naturalistico ed in difetto di apposito atto autorizzatolo - di eseguire nuove costruzioni, trasformare quelle esistenti, mutare l'utilizzazione dei terreni con destinazione diversa da quella agricola, alterare la morfologia del territorio, gli equilibri ecologici, idraulici, ecc. (artt. 6, comma terzo, e 29 della legge n. 394/1991).
In presenza di condotte effettive degli obblighi imposti dalle disposizioni in precedenza richiamate le misure cautelari e ripristinatrice si indirizzano in via primaria nei confronti di chi ha posto in essere il comportamento lesivo del bene di riconosciuto valore ambientale, ovvero di chi in esse abbia concorso nella qualità di committente, titolare dell'impresa, o direttore dei lavori, in caso di costruzione o trasformazione di opere. Non può tuttavia escludersi, a fronte di azioni lesive del bene protetto non caratterizzate da clandestinità, ovvero da violenza nei confronti del titolare del diritto dominicale, la sussistenza di estremi di responsabilità anche a carico del proprietario dell'area di particolare valore naturalistico.
Su questo ultimo grava, invero, un obbligo di conservazione e custodia del bene che impone, in negativo, di astenersi da interventi modificativi non autorizzati dall'ente preposto alla tutela e, in positivo, di esercitare, con criterio di ordinaria diligenza, un obbligo di vigilanza a prevenzione di iniziative anche di soggetti terzi che, per intensità ed assoluta evidenza, possano portare all'ablazione dei valori di ambiente oggetto di protezione.
Nella specie il criterio di prevenzione del danno che possa derivare a soggetto terzo da omessa custodia del bene – secondo il principio codificato dall'art. 2051 cod. civ. – si estende anche ai valori pubblicistici di cui il bene protetto costituisce espressione.
Detti valori sono assunti come propri e fondamentali dall'ordinamento comunità e si collegano alla funzione sociale che il bene assolve per le sue caratteristiche intrinseche, perché partecipe del patrimonio naturalistico del paese secondo i principi fondamentali stabiliti dalla legge n. 394/1991, in attuazione degli artt. 9 e 32 della Costituzione e nel rispetto degli accordi internazionali nella materia.
Ciò posto nel determinismo casuale dell'evento che ha mosso l'Ente Parco … ad assumere le misure cautelari e ripristinatore … non può ritenersi estraneo il proprietario dell'area che, in presenza di una iniziativa offensiva dei valori naturalistici ed ecologici della località protetta, posta in essere attraverso un pluralità di azioni lesive del bene, in un lasso temporale certamente non ristretto e con non limitato impiego di mezzi e di risorse umane, ha omesso, in evidente "culpa lata", ogni onere minimale di custodia da tradursi, quantomeno, in un obbligo di avviso alle competenti autorità onde prevenire il nocumento al bene tutelato.
Sotto il cenato profilo correttamente l'Ente Parco ha ascritto al soggetto proprietario la qualità di "trasgressore" del divieto di modificare l'assetto naturalistico dei luoghi ed ha posto a suo carico, avvalendosi della potestà sanzionatoria in via amministrativa di cui agli artt. 6, comma sesto, e 29 della legge n. 394/1991, l'obbligo di ripristino delle specie vegetali oggetto di abbattimento»;
- tanto chiarito, sono da intendersi appieno esportabili, in subiecta materia, gli indirizzi pretori invalsi in tema di applicabilità dell’ingiunzione demolitoria ex art. 31 del d.p.r. n. 380/2001 nei confronti del proprietario non responsabile dell’abuso;
- ebbene per ius receptum, detta applicabilità, oltre a trovare appiglio nel tenore letterale del comma 1 del citato art. 31 del d.p.r. n. 380/2001, si giustifica con la natura permanente dell’illecito edilizio, che viene sanzionato in via ripristinatoria a prescindere dall'accertamento del dolo o della colpa del soggetto trasgressore (cfr. Cons. Stato, ad. plen., 17 ottobre 2017, n. 9; sez. VI, 28 luglio 2017, n. 3789; TAR Liguria, Genova, sez. I, 16 dicembre 2015, n. 1003; TAR Campania, Napoli, sez. III, 8 gennaio 2016, n. 14; Salerno, sez. I, 6 giugno 2017, n. 1028; sez. II, 6 novembre 2017, n. 1574; TAR Lazio, Roma, sez. I, 24 febbraio 2016, n. 2588; TAR Umbria, Perugia, 24 giugno 2016, n. 521; TAR Toscana, Firenze, sez. III, 28 febbraio 2017, n. 313; TAR Valle d’Aosta, Aosta, 24 maggio 2017, n. 32);
- in tale contesto, l’ordinanza di demolizione, per poter rivestire portata cogente, deve essere assistita dalla comminatoria delle sanzioni di cui ai successivi commi 3 (acquisizione gratuita dell’area di sedime al patrimonio comunale) e 4 bis (sanzione pecuniaria), applicabili in caso di inottemperanza ad essa;
- trattasi di modulo procedimentale enucleato non solo a supporto della coattività del precetto ripristinatorio, ma anche a garanzia del proprietario dell’immobile, onde permettergli di assumere tutte le iniziative necessarie a far valere la propria estraneità all’illecito edilizio e ad eseguire il precetto anzidetto, e scongiurare, così, futuri ed eventuali effetti ablatorio-monetari (solo) preannunciati in sede di ingiunzione e derivanti dall’inottemperanza all’ordine impartito, la quale, ove a lui non imputabile, implicherà unicamente, ai sensi dell’art. 31, comma 5, del d.p.r. n. 380/2001 – così come ai sensi dell’art. 29, comma 2, della l. n. 394/1991 – la demolizione in danno del soggetto responsabile (cfr. Cons. Stato, sez. V, 10 luglio 2003, n. 4107; sez. IV, 4 ottobre 2013, n. 4913; TAR Friuli Venezia Giulia, Trieste, sez. I, 9 giugno 2008, n. 364; TAR Sardegna, Cagliari, sez. II, 26 maggio 2010, n. 1352; TAR Calabria, Catanzaro, sez. I, 12 aprile 2012, n. 369; TAR Lazio, Roma, sez. I, 18 gennaio 2011, n. 381; 12 settembre 2011, n. 7189);
- ed invero, l’acquisizione gratuita al patrimonio comunale non può incidere sulla sfera giuridica del proprietario dell’area di intervento, di cui emerga in modo inequivocabile la completa estraneità alla realizzazione dell’opera abusiva e l’impegno profuso per impedirla e rimuoverla (cfr. TAR Campania, Napoli, sez. II, 9 gennaio 2006, n. 117; sez. VI, 24 gennaio 2006, n. 877; sez. VII, 29 luglio 2010, n. 17176; sez. II, 20 dicembre 2010, n. 27683; sez. VII, 11 novembre 2011, n. 5293; 17 settembre 2012, n. 3879; sez. VIII, 26 aprile 2013, n. 2180; sez. VII, 28 agosto 2013, n. 4141; sez. VIII, 7 novembre 2013, n. 4964; 9 settembre 2014, n. 4799; TAR Lazio, Roma, sez. I, 9 dicembre 2011, n. 9645; TAR Puglia, Bari, sez. III, 10 maggio 2013, n. 710);
- in tale prospettiva, del modus operandi nella specie osservato dall’Ente Parco la ricorrente non può, dunque, fondatamente dolersi;
- proprio in virtù di siffatto modus operandi, e cioè in quanto resa avveduta della ingiunta misura demolitoria, essa potrà, infatti, dimostrare la sua estraneità agli abusi e il suo attivarsi, con i mezzi concessi dall'ordinamento, per evitarli ed eliminarli; e, una volta fornita una simile prova, riuscirà a sottrarsi ai comminati effetti ablatori (cfr. TAR Liguria, Genova, sez. I, 16 dicembre 2015, n. 1003; TAR Campania, Napoli, sez. III, 8 gennaio 2016, n. 14; Salerno, sez. I, 9 giugno 2017, n. 1049; sez. II, 6 novembre 2017, n. 1574; TAR Puglia, Lecce, sez. III, 11 novembre 2016, n. 1708; TAR Valle d’Aosta, Aosta, 24 maggio 2017, n. 32);
Ritenuto, in conclusione, che:
- stante la sua acclarata infondatezza, il ricorso in epigrafe deve essere respinto;
- quanto alle spese di lite, appare equo disporne l’integrale compensazione tra le parti;
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, Sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando, respinge il ricorso in epigrafe.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 9 dicembre 2020, svoltasi tramite collegamento telematico da remoto, ai sensi dell'art. 84, comma 6, del d.l. n. 18/2020, con l'intervento dei magistrati:
Nicola Durante, Presidente
Olindo Di Popolo, Consigliere, Estensore
Igor Nobile, Referendario